017 行政復議最長申請期限參照最長起訴期限，人民法院應予支持

【裁判要旨】

《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政復議法實施條例》均未規定申請行政復議的最長期限。但是，基于行政訴訟與行政復議的銜接關系，以及穩定行政法律關系的需要，復議機關參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款關于最長起訴期限的規定辦理，即因不動產申請行政復議的案件，自行政行為作出之日起超過二十年，其他行政復議案件自行政行為作出之日起超過五年申請行政復議的，復議機關不予受理，人民法院應予支持。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申114號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：惠東縣平山街道辦事處蕉田社區居民委員會和興村民小組。

負責人：盧潭生，組長。

委托代理人：王樹民，河北冀港律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣東省人民政府。

法定代表人：馬興瑞，省長。

委托代理人：鄧凱，該府法制辦工作人員。

委托代理人：黃允鑫，該府法制辦工作人員。

再審申請人惠東縣平山街道辦事處蕉田社區居民委員會和興村民小組（以下簡稱和興村民小組）因訴被申請人廣東省人民政府土地行政復議一案，不服廣東省高級人民法院（2016）粵行終199號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明，1991年10月16日，原廣東省國土廳經廣東省人民政府同意作出粵地政［1991］273號《關于惠東縣永泰發展公司征地的批復》，同意惠東縣永泰發展公司征用大嶺鎮蕉田管理區土地等內容。2015年1月8日，和興村民小組向廣東省人民政府郵寄提交行政復議申請書，請求廣東省人民政府撤銷該征地批復。2015年3月23日，廣東省人民政府作出粵府行復［2015］28號《駁回行政復議申請決定書》，認為和興村民小組的行政復議申請已超過《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條規定的“涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年”的最長保護期限，不符合法定受理條件，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定，決定駁回和興村民小組的行政復議申請。和興村民小組不服該決定，遂于2015年4月10日提起本案行政訴訟，請求撤銷廣東省人民政府作出的粵府行復［2015］28號《駁回行政復議申請決定書》，判令廣東省人民政府重新作出復議決定。

廣州市中級人民法院一審認為，當事人不服涉及不動產的行政行為尋求司法救濟的最長保護期限為該行政行為作出之日起20年。行政訴訟作為解決行政爭議的最后手段，涉及不動產的行政行為可納入行政復議的期限不宜超過該最長保護期限。和興村民小組的行政復議申請超過該用地批復尋求司法救濟的最長保護期限20年，廣東省人民政府據此作出駁回行政復議申請決定并無不當，判決駁回和興村民小組的訴訟請求。和興村民小組提出上訴。

廣東省高級人民法院二審認為，雖然《中華人民共和國行政復議法》對于行政行為作出之日起可申請復議的最長期限未作規定，但根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條關于最長起訴期限的規定，當事人不服涉及不動產的行政行為尋求司法救濟的最長保護期限為該行政行為作出之日起20年。行政訴訟作為最終解決行政爭議的法定救濟途徑，基于行政訴訟與行政復議的銜接關系，涉及不動產的行政行為可納入行政復議的期限亦不宜超過該行政行為尋求司法救濟的最長保護期限。因此，廣東省人民政府認為和興村民小組的行政復議申請超過該用地批復尋求司法救濟的最長保護期限20年，駁回和興村民小組的行政復議申請，并無不當，判決駁回上訴，維持原判。

和興村民小組申請再審稱，一、二審判決認定事實的主要證據不足，適用法律、法規確有錯誤，請求依法撤銷一、二審判決并再審改判。具體理由：1.一、二審判決認定事實的主要證據不足。一、二審判決認定被申請人程序合法的主要證據不足。被申請人無證據證明在審理行政復議案件時由兩名工作人員進行審理，違反了《中華人民共和國行政復議法實施條例》第三十二條的規定。另外，被申請人無證據證明延期審理已經過行政復議機關負責人批準，違反了《中華人民共和國行政復議法》第二十一條第一款的規定。2.一、二審判決適用法律、法規確實錯誤。被申請人參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的規定，認定申請人提出的行政復議申請不符合法定的受理條件。但是，《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政復議法實施條例》并未授權被申請人在受理行政復議申請、作出行政復議決定時參照最高人民法院的司法解釋。另外，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項明確規定，行政復議申請只有不符合行政復議法及其實施條例規定的受理條件的，行政復議機關才能駁回行政復議申請。而《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政復議法實施條例》規定的法定申請期限是“自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請”。3.國務院法制辦公室對黑龍江省人民政府法制辦公室《關于審查城市宗教房地產糾紛復議案件適用法律問題的請示》的答復（國法秘函〔2003〕85號），針對的就是涉及不動產的行政行為超過20年但知道后60日內提起行政復議如何適用法律問題的答復，答復第二項明確規定：“根據《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款規定，申請行政復議的期限，應當自公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算，行政復議機關對于符合《中華人民共和國行政復議法》規定的行政復議申請，應當受理。”

廣東省人民政府提交意見稱，一、粵府行復［2015］28號《駁回行政復議申請決定書》認定事實清楚、證據確鑿、適用法律正確。和興村民小組的行政復議申請已經超過《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條規定的最長保護期限。二、粵府行復［2015］28號《駁回行政復議申請決定書》符合法定程序。申請人未能提出新的證據證實其申請符合再審的法定條件，其主張沒有事實和法律依據，請求依法裁定駁回其再審申請。

本院認為，本案的爭議焦點是廣東省人民政府駁回和興村民小組的行政復議申請參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》關于最長起訴期限的有關規定是否正確。

《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。關于行政行為作出之后的行政復議最長申請期限，《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政復議法實施條例》均未作出明確規定。為穩定行政法律關系的需要，且因行政訴訟與行政復議的銜接關系，涉及不動產的行政行為的申請行政復議最長期限，可參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條關于最長起訴期限的規定。該條規定，公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年，其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。本案中，原廣東省國土廳經廣東省人民政府同意于1991年10月16日作出粵地政［1991］273號《關于惠東縣永泰發展公司征地的批復》。和興村民小組不服該批復，于2015年1月8日向廣東省人民政府申請行政復議，已明顯超過上述最長保護期限。因此，廣東省人民政府作出粵府行復［2015］28號《駁回行政復議申請決定書》，駁回和興村民小組對廣東省人民政府提出的行政復議申請，一審判決駁回訴訟請求，二審判決駁回上訴，均無不當。和興村民小組關于原審判決適用法律、法規確實錯誤的再審申請理由不能成立。

此外，和興村民小組關于廣東省人民政府應當根據國務院法制辦公室國法秘函［2003］85號的答復意見受理其復議申請的主張，因該答復系落實宗教團體房產政策而作為特殊問題進行的處理，不適用于本案情形，該主張本院不予支持。至于和興村民小組關于行政復議程序不合法的主張，其復議申請是因已過申請期限、不符合受理條件而被駁回，因此被申請人收到復議申請后在法定期限內決定不予受理，程序并無不當，該主張本院亦不予支持。

綜上，和興村民小組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規定，裁定如下：

駁回惠東縣平山街道辦事處蕉田社區居民委員會和興村民小組的再審申請。

審判長：龔斌；審判員：奚向陽、熊俊勇；法官助理：陳伏發；書記員：潘海蓉

二〇一七年三月三十一日