016 人民法院應當主動對起訴期限問題予以審查

【裁判要旨】

行政訴訟中的起訴期限，不同于民事訴訟時效，是法律設定的起訴條件之一，解決的是起訴事項能否進入司法實體審查的門檻問題。行政行為具有公定力，不僅關系到行政相對人的權利義務，還影響到社會公眾對行政機關的信賴利益。法律規定起訴期限的目的，就是督促當事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關系達到穩定的狀態。因此，即使被告和第三人未對起訴期限問題提出抗辯，人民法院也應主動進行審查，并以此判斷起訴是否符合法定條件。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行再9號

再審申請人（原審第三人）：文昌向海娛樂有限公司。

法定代表人：××，總經理。

委托代理人：馮大偉，海南天皓律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：海口向海娛樂有限公司清算組。

負責人：陳其亮。

委托代理人：劉向，海南昌宇律師事務所律師。

一審被告、二審被上訴人：文昌市人民政府。

法定代表人：王曉橋，市長。

委托代理人：陳杰欽，文昌市人民政府法制辦工作人員。

委托代理人：伍一葉，海南外經律師事務所律師。

再審申請人文昌向海娛樂有限公司（以下簡稱文昌向海公司）因被申請人海口向海娛樂有限公司清算組（以下簡稱清算組）訴文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）土地行政登記一案，不服海南省高級人民法院于2016年7月20日作出的（2016）瓊行終252號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年1月22日作出（2016）最高法行申5140號行政裁定，提審本案。2017年2月24日，本院編立案號（2017）最高法行再9號，依法組成合議庭，并于2017年3月24日上午在海南省高級人民法院第三審判庭巡回審判，公開開庭審理了本案。再審申請人文昌向海公司的委托代理人馮大偉，被申請人清算組的委托代理人劉向，文昌市政府的委托代理人陳杰欽、伍一葉到庭參加訴訟，陳某作為證人出庭作證。本案現已審理終結。

本院經審理查明：1992年9月25日，海口市人民政府作出市外經合函（1992）427號《關于同意設立外資企業海口向海娛樂有限公司的通知》，同年9月27日海南省人民政府核發外經貿瓊外資字（1992）554號《中華人民共和國外資企業批準證書》，批準設立海口向海娛樂有限公司（以下簡稱1992海口向海公司）。1992年11月3日，海口市工商行政管理局（以下簡稱海口市工商局）為1992海口向海公司頒發企業法人營業執照。該公司企業登記檔案顯示，企業名稱為“海口向海娛樂有限公司”，營業執照編號為工商企獨瓊海字190411號，企業類別為外商獨資企業，投資人為新加坡籍人陳序傳（TANSEESWAN），注冊資本為港幣70萬元，法定代表人為陳序傳，經營期限30年（1992年11月3日至2022年11月2日），公司地址為海口市義龍路民主大樓。1996年11月4日，1992海口向海公司依法取得文昌市鋪前鎮虎威嶺東側79680平方米國有土地使用權，在文昌市國土資源局作了土地登記，文昌市政府頒發了文國用（96）字第2200723號《國有土地使用證》（以下簡稱96年國土證），土地使用年限70年，主要用途為旅游。2000年8月18日，1992海口向海公司因多年未依法年檢被海口市工商局吊銷營業執照至今，但一直未予注銷。2000年8月31日，經1992海口向海公司申請，文昌市政府向該公司換發新版土地使用權證——文國用（2000）字第W2200457號《國有土地使用證》（以下簡稱2000年國土證），除登記面積略微變化（79681.24平方米），土地四至、用途及使用期限等內容均沒有改變。1992海口向海公司取得該土地使用權后，一直沒有進行開發建設。

2007年1月15日，陳序傳向陳某出具《授權委托書》，授權陳某代理其“在中國海南省海口向海娛樂有限公司、海南文昌向海開發有限公司向海南省人民政府提出行政復議、行政訴訟、民事訴訟”“受委托人陳某的代理權限為：代為辦理法院訴訟，辦理一切訴訟與請求，進行取回，反訴，上訴，申請執行，公司名下的海南產業的處置與相關事項全權代理”。該《授權委托書》經中國駐新加坡大使館領事部認證，陳某收執。2008年6月16日，陳序傳之子陳其亮將陳序傳的身份材料郵寄給陳某，并注明請其代辦一切手續。2008年7月6日，陳序傳和香港籍人蔡鴻能委托陳某辦理海口向海娛樂有限公司（以下簡稱2008海口向海公司）設立登記事宜，向海口市工商局提交《外商投資公司設立登記申請書》申請公司設立登記。同年7月8日，海口市政府作出市商資函（2008）33號《關于設立獨資企業海口向海娛樂有限公司的批復》，批準設立2008海口向海公司，投資人為新加坡籍人陳序傳和香港籍人蔡鴻能，注冊資本為人民幣200萬元（陳序傳出資人民幣110萬元，占55%；蔡鴻能出資人民幣90萬元，占45%）。同年7月10日，海口市工商局作出《核準設立登記通知書》，核準2008海口向海公司設立登記，“核準的登記事項”載明：企業法人營業執照編號為460100400002594，企業名稱“海口向海娛樂有限公司”，地址“海口市義龍路民主大樓三樓”，法定代表人“陳序傳（TANSEESWAN）”，企業類型“外商獨資經營”，經營期限30年（2008年7月10日至2038年7月10日），成立日期“2008年7月10日”。海口市工商局同日頒發了該公司營業執照，該公司企業登記檔案顯示，該公司注冊登記屬“企業開業登記”。2008年8月18日，2008海口向海公司向文昌市工商行政管理局（以下簡稱文昌市工商局）申請公司遷移。2008年9月26日，文昌市工商局作出《核準遷入登記通知書》，批準2008海口向海公司遷入文昌市，同時核準兩項變更登記：公司名稱由“海口向海娛樂有限公司”變更為“文昌向海娛樂有限公司”，公司住所由“海口市義龍路民主大樓三樓”變更為“文昌市文建路詒喜市場24號房”。

2008年10月18日，文昌向海公司向文昌市國土資源局提交《關于變更土地使用證號的申請報告》，申請“將原海口向海娛樂有限公司2000年國土證變更為文昌向海娛樂有限公司名下”。2008年9月26日，文昌市工商局出具《證明書》：“原海口向海娛樂有限公司復活后，因項目開發的需要，經海口市人民政府與文昌市人民政府審批同意，將海口向海娛樂有限公司遷至文昌，區域地址改變后公司名稱為文昌向海娛樂有限公司，該公司的法人代表和債權債務不變。”2008年10月20日，文昌地方稅務局鋪前稅務所出具《證明書》：“經調查……原海口向海娛樂有限公司2000年國土證要求隨同變更土地使用者為文昌向海娛樂有限公司，土地使用權面積79681.24平方米資產不變屬實，其變更不存在涉稅行為。”2008年10月27日，文昌市農稅局向文昌市國土資源局出具《證明書》：“經調查……現需要將原海口向海娛樂有限公司2000年國土證變更為文昌向海娛樂有限公司，土地使用面積79681.24平方米辦理土地使用權更名時不征收契稅。”2008年11月12日，經文昌市國土資源局審查同意并上報文昌市政府批準，文昌市政府頒發文國用（2008）第W2200457號《國有土地使用證》（以下簡稱2008年國土證），除登記的土地使用權人變更為文昌向海公司外，其他登記內容與2000年國土證內容相同。2008年12月28日，陳序傳在新加坡病逝，其兒子陳其亮、陳其玉依法繼承其遺產。

2009年1月11日《股權轉讓協議書》約定，將陳序傳持有的文昌向海公司55%股權轉讓給蔡翰霆、蔡群力。同年4月8日，文昌市公證處對該《股權轉讓協議書》進行公證。同年4月16日，文昌市政府作出文府函（2009）163號《關于同意文昌向海娛樂有限公司股權轉讓的批復》，批準文昌向海公司上述股權轉讓事宜及公司章程修正案，公司股權變更為蔡鴻能出資人民幣90萬元，占45%，蔡翰霆出資人民幣56萬元，占28%，蔡群力出資人民幣54萬元，占27%。同年4月21日，文昌向海公司向文昌市工商局提交《關于公司股權變更事宜的請求》，指定陳某持2007年1月15日陳序傳出具的《授權委托書》申請辦理該公司股權變更登記手續。文昌市工商局經審查批準辦理了文昌向海公司的變更登記，并頒發新的公司營業執照，公司股東變更為蔡鴻能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人變更為蔡鴻能。

2010年3月9日，蔡鴻能、蔡翰霆、蔡群力與××、劉小白簽訂《股權轉讓協議書》和《股權轉讓補充協議書》，約定將文昌向海公司股權以人民幣200萬元、文昌向海公司名下的2008年國土證項下國有土地使用權以人民幣1353.786萬元，計總價款為人民幣1553.786萬元一并轉讓給××和劉小白。2010年3月29日，文昌市政府作出文府函（2010）161號《關于文昌向海娛樂有限公司股權轉讓并變更為內資企業的批復》，同意文昌向海公司股東蔡鴻能、蔡翰霆、蔡群力的股權轉讓給××、劉小白，公司變更為內資企業。文昌向海公司的法定代表人變更為××。

2012年12月3日，海南省高級人民法院以（2012）瓊執字第7號執行裁定、（2012）瓊執字第7-2號協助執行通知，通知文昌市國土資源局查封文昌向海公司持有的2008年國土證項下國有土地使用權，查封期限為二年。2014年3月3日，海口海事法院以（2013）瓊海法執字第260-4號執行裁定、（2014）瓊海法執字第260-4號協助執行通知，通知文昌市國土資源局查封文昌向海公司持有的2008年國土證項下國有土地使用權，查封期限為二年（輪候查封）。其后上述法院又依法作了續查封，該土地處于查封之中，土地現狀為空地，未進行開發建設。

2014年5月19日，陳其亮、陳其玉向海口市工商局提出1992海口向海公司清算申請，海口市工商局予以核準備案，清算組負責人為陳其亮、清算組成員陳其玉。2014年9月10日，清算組提起本案行政訴訟，請求撤銷文昌市政府于2008年11月12日給文昌向海公司頒發的2008年國土證，恢復2000年國土證的效力并換發新的國有土地使用證。

海南省第一中級人民法院（2014）海南一中行初字第210號判決認為：文昌向海公司系經過企業設立、法定地址變更、股權轉讓從2008海口向海公司變更登記而來，文昌市政府給文昌向海公司頒發2008年國土證，是土地變更登記，也即換發新的土地證行政行為。該土地變更登記的土地權屬亦來源于企業設立、法定地址變更以及股權轉讓。文昌市政府作出的土地變更登記行政行為事實清楚，并無不當。清算組所舉證據不足以證實其提出的2008海口向海公司的工商注冊登記的陳序傳簽名為假冒、1992海口向海公司從來沒有進行過公司股權轉讓、也沒有對公司的土地進行過轉讓等主張。清算組訴請文昌市政府頒發新的國有土地使用證，侵犯其合法權益的理由不能成立，對其訴訟請求不予支持。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項之規定，判決駁回清算組的訴訟請求。清算組不服一審判決，提起上訴。

海南省高級人民法院（2016）瓊行終252號判決認為，本案被訴行政行為是文昌市政府對爭議地的土地登記行政行為，案件爭議的焦點主要是：1992海口向海公司與2008海口向海公司是同一公司（企業法人）還是兩個獨立的公司（企業法人）；爭議地土地使用權是否已經從1992海口向海公司向2008海口向海公司發生了轉移。從查明事實來看，1992海口向海公司和2008海口向海公司應屬于兩個獨立的企業法人，理由如下：（一）關于企業法人資格的取得，根據《中華人民共和國民法通則》第四十一條、《中華人民共和國公司法》第六條及第七條的規定，1992海口向海公司與2008海口向海公司設立登記時均為外資企業，分別獲得了海口市政府的批文，已經依法辦理批準手續，符合法律法規規定的設立條件；從企業登記內容來看，兩家企業均有符合國家規定的資金數額，有組織章程、組織機構和場所，有獨立承擔民事責任能力，已經報經主管機關核準登記，頒發公司營業執照，取得法人資格。（二）《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定，公司登記分開業登記和變更登記。2008海口向海公司工商登記檔案明確記載，該公司成立日期為2008年7月10日，成立時的登記是開業登記，不是變更登記，沒有證據表明該公司是從1992海口向海公司變更登記而來。（三）2008海口向海公司于2008年8月18日經工商登記管理機關核準變更登記為“文昌向海娛樂有限公司”，換發了公司營業執照，現仍有效、正常營業；1992海口向海公司于2000年8月18日被海口市工商局吊銷營業執照，但一直未予注銷，2014年5月19日海口市工商局核準成立清算組。此事實表明，工商行政管理機關并不認可1992海口向海公司和2008海口向海公司是同一公司，否則不會在文昌向海公司（2008海口向海公司）仍正常營業的情況下核準其成立清算組進行清算。因此，1992海口向海公司和2008海口向海公司雖然原名稱相同，但應屬于兩個獨立的企業法人，而非同一企業法人。文昌市政府和文昌向海公司認為兩公司屬于同一企業法人證據不足，不予認定。一審對此事實未予查清，予以糾正。本案爭議的發生，源于2008年10月18日文昌向海公司向文昌市政府提交報告，申請將2000年國土證變更為文昌向海公司名下，即文昌向海公司將原屬于1992海口向海公司的本案爭議地申請變更登記至其名下。文昌市政府依申請作出土地使用權變更登記，向文昌向海公司頒發2008年國土證的合法性，首先取決于文昌向海公司是否擁有該地土地使用權。根據查明的事實，文昌向海公司系從2008海口向海公司變更登記而來，但與1992海口向海公司并非同一公司而是兩個相互獨立的公司。爭議土地使用權原屬1992海口向海公司，沒有證據表明該土地使用權已經從1992海口向海公司向2008海口向海公司發生了轉移。2008年陳序傳、蔡鴻能投資設立2008海口向海公司的時候，注冊資本系現金入股，陳序傳并沒有將該土地使用權作價入股，此為其一；其二，1992海口向海公司也沒有與2008海口向海公司簽訂合同轉讓該土地使用權。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十條規定，土地使用權轉讓應當簽訂轉讓合同。根據陳某的陳述，是陳某受陳序傳的委托，通過公司股權轉讓的方式把該地使用權轉讓給蔡鴻能，但清算組對此不予認可。經審查，工商登記檔案顯示，陳某代為辦理的公司股權轉讓，系文昌向海公司的股權轉讓，即將陳序傳持有的文昌向海公司的55%股權轉讓予蔡翰霆、蔡群力，文昌向海公司股東變更為蔡鴻能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人變更為蔡鴻能；陳序傳向陳某出具的授權委托書并沒有明確授權陳某轉讓該土地使用權。沒有證據表明1992海口向海公司的股權發生了轉讓。因此，陳某稱其以公司股權轉讓的方式將1992海口向海公司土地使用權進行了轉讓的說法不能成立，不予采信。文昌市政府和文昌向海公司認為文昌向海公司（2008海口向海公司）已經取得該地土地使用權的主張證據不足，不予認定。一審對此事實認定錯誤，予以糾正。基于以上事實，本案爭議地土地使用權屬1992海口向海公司所有，沒有證據證明該土地使用權已經從1992海口向海公司向文昌向海公司（2008海口向海公司）發生了轉移，文昌向海公司不擁有該土地使用權。2008年11月12日文昌市政府將1992海口向海公司2000年國土證變更登記至文昌向海公司名下，并向文昌向海公司頒發2008年國土證的行政行為，缺乏事實依據，主要證據不足。文昌市政府根據文昌向海公司的申請所作出的上述土地使用權變更登記行為，未盡謹慎審查之責，損害1992海口向海公司土地使用權，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條的規定，應予以糾正，文昌市政府應重新作出行政行為，依法將該土地使用權恢復登記至1992海口向海公司名下。清算組的訴訟請求依法應予支持。一審判決認定事實錯誤，適用法律、法規錯誤，判決結果不當，予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第八十九條第一款第二、三項的規定，判決：一、撤銷一審判決；二、撤銷文昌市政府2008年11月12日向文昌向海公司頒發的2008年國土證；三、文昌市政府重新作出行政行為，于本判決發生法律效力之日起30日內依法將2008年國土證項下的土地使用權恢復登記至海口向海娛樂有限公司（1992海口向海公司）名下。

文昌向海公司申請再審稱：1.清算組不是本案適格的訴訟主體。一、二審將其列為原告和上訴人是違反法律規定的訴訟程序，必然導致錯誤的判決。本案行政行為的相對人為海口向海公司而非清算組，亦即只有海口向海公司才有權提起本案的訴訟。2.二審認定“1992海口向海公司和2008海口向海公司應屬于兩個獨立的企業法人”證據不足，事實認定錯誤。2000年8月18日，1992海口向海公司因逾期未年檢被海口市工商局予以吊銷工商營業執照。2008年7月10日，海口市工商局根據當事人申請和海口市政府批復，又核準（復活）成立海口向海公司，對于2008年這次公司變動的情況海口市工商局使用了一個“核準復活成立”的行文而非“核準成立”。就該問題二審在庭審中也向各方提出了疑問，文昌市政府答復，當時公司處于被吊銷營業執照的情形，此處的復活就是指使公司進入正常的經營狀態，該陳述符合當時的歷史客觀情況。從字面意思看，只有原先是真正存在的，才存在復活的問題，本案中如果是初始登記就不存在復活。因此，2008年的工商登記是對2000年吊銷營業執照的再次處理和企業信息的變更登記，而非二審認定的開業登記。3.有新的證據足以推翻原判決。陳某的證言及付款憑證證實陳序傳作為1992海口向海公司唯一的股東，委托陳某通過股權轉讓的方式已將涉案土地轉讓給蔡鴻能及其子女蔡翰霆、蔡群力。從陳某的證言可以看出，重新成立2008海口向海公司，目的是通過股權轉讓的方式將涉案土地轉讓給蔡鴻能及其家屬。同時蔡鴻能將280萬元土地轉讓款支付至陳某賬戶后，陳某第一時間就通知了陳序傳的兒子陳其亮，陳其亮派自己的母親和弟弟親自到文昌市辦理取款手續。因此，陳序傳、陳其亮、陳其玉對陳某代陳序傳通過股權轉讓的方式將涉案土地轉讓給蔡鴻能及其子女蔡翰霆、蔡群力是明知的。陳某是接受陳序傳公證委托，代為出售、過戶涉案土地并接受涉案土地轉讓款的受委托人，他的證言較為真實可信。結合280萬元土地款轉款憑證，能夠充分證明土地使用權從1992海口向海公司轉移至2008海口向海公司的事實。文昌市政府在頒發涉案土地的使用權證時認定事實清楚，程序合法。二審判決存在行政訴訟法第九十條、第九十一條第二、三、四項規定的情形，請求予以撤銷。

清算組答辯稱：1.清算組是本案適格的訴訟主體。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第五十一條規定，企業法人未經清算即被撤銷，有清算組織的，以該清算組織為當事人，沒有清算組織的，以作出撤銷決定的機構為當事人。1992海口向海公司已成立清算組，應當以該清算組織為當事人直接參與訴訟。2.依據工商登記資料記載內容顯示，1992海口向海公司和文昌向海公司分別獲得了法律規定的外資企業設立的批準文件，都向海口市工商局申請設立登記并已注冊成立，都領取了企業法人營業執照，兩家公司目前法人資格依然存續。1992海口向海公司2000年已被吊銷營業執照，2014年成立清算組但未注銷，其法人主體資格依然存在。2008海口向海公司是由1992海口向海公司復活變更而來是同一家公司的說法無事實和法律依據。3.文昌市工商局出具的《證明書》來源不合法，真實性無法認定，其記載的內容與工商登記資料記載的內容明顯不一致，不能作為定案依據。4.涉案土地使用權是否轉讓不屬于法院行政訴訟的審查范圍。本案應當圍繞因公司名稱變更而進行的土地變更登記是否合法進行審查；沒有證據證明涉案土地使用權已經轉讓。依照土地使用權轉讓的相關規定，土地使用權轉讓應當簽署轉讓合同，支付轉讓價款，繳納交易稅費，申請變更登記。涉案土地為1992海口向海公司從文昌市政府合法取得，1992海口向海公司從未進行過股權轉讓和股權變更，也未與文昌向海公司發生過土地使用權轉讓交易，更未向相關稅務機關繳納稅費，沒有證據證明涉案土地使用權已經轉讓。5.文昌市政府的頒證行為認定事實錯誤，主要證據不足，依法應當予以撤銷。2008年11月，文昌市政府在給文昌向海公司辦理涉案土地使用權變更登記的時候，沒有認真核實文昌向海公司提交的公司名稱變更材料是否屬實，誤將本屬于1992海口向海公司的土地使用權，變更登記到文昌向海公司名下，該錯誤的行政行為應當予以撤銷。請求駁回文昌向海公司的再審申請。

文昌市政府答辯稱：1.該府給文昌向海公司頒發2008年土地證的行政行為認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，依法應予維持。2008年10月，文昌向海公司以該公司的名稱及地址變更為由，依法向文昌市國土環境資源局申請辦理涉案土地使用權的變更登記。文昌市國土環境資源局對該公司的變更情況及涉案土地的權屬情況進行了核查及審批。2008年11月12日，文昌市政府給文昌向海公司頒發2008土地證，依法將涉案土地使用權變更登記至文昌向海公司名下。變更登記后土地的四至、面積等內容均沒有改變。2.文昌市政府在實施頒證行為過程中已經盡到了審核職責。文昌市政府在辦理涉案土地使用權變更登記時，文昌市工商局、文昌地方稅務局鋪前稅務所、文昌市農稅局等相關單位均對文昌向海公司與涉案土地使用權之間的關系出具了《證明書》，證實文昌向海公司系從海口向海公司變更登記而來，文昌市政府將涉案土地使用權變更（更名）登記到文昌向海公司名下，認定事實清楚。清算組提供的證據無法證明工商登記資料中2008海口向海公司提交的資料中陳序傳的簽名為假冒。3.海口向海公司的股權是否有轉讓以及涉案土地使用權是否進行過轉讓均與本案無關，如海口向海公司原法定代表人陳序傳的繼承人與文昌向海公司之間存有股權轉讓糾紛或土地使用權轉讓糾紛，應當另案處理，此糾紛不屬于本案的審查范圍。二審對海口向海公司的股權轉讓情況進行審查及認定的審判行為，不但超出行政審判權限，也不利于向海公司各股東通過民事程序解決股權糾紛。請求撤銷二審判決，維持一審判決。

在本院開庭審理時，文昌向海公司申請出庭作證的證人陳某稱：陳序傳是其族叔，2007年1月委托其通過股權轉讓的方式將涉案土地轉讓給蔡鴻能，并代為收取了280萬元土地轉讓款，土地轉讓款后由陳其玉及其母回國轉賬取走。文昌向海公司向法庭提交了2016年9月20日《調查筆錄》、2009年11月25日中國建設銀行存款憑條和取款憑條及《外商投資企業備案通知書》三份證據，以證明陳序傳委托陳某通過股權轉讓的方式將涉案土地轉讓給蔡鴻能，2009年11月25日陳某將土地轉讓款280萬元支付給了陳其玉及其母。清算組向法庭提交2017年3月22日文昌市工商局《關于文昌向海娛樂有限公司的情況說明》，以證明文昌向海公司是2008年在海口市工商局新注冊成立的公司，不是由1992海口向海公司更名或者復活而來，文昌市工商局2008年出具的《證明書》上的行政許可專用章為無效使用。

經庭審質證，陳某的證言與2009年11月25日中國建設銀行存款憑條和取款憑條證實的內容，能夠相互印證，而清算組并未提交相反的證據和理由進行反駁，故本院對于2009年11月25日陳其玉及其母回國，并從陳某處將蔡鴻能支付的280萬元土地轉讓款取走的事實，予以確認。清算組提交的《關于文昌向海娛樂有限公司的情況說明》，僅是對文昌向海公司基本情況及注冊、名稱變更及股權變更的陳述，并未說明文昌向海公司是新注冊成立的公司；該說明中關于印章使用說明的內容，也不能說明2008年文昌市工商局出具的《證明書》上的行政許可專用章為無效使用。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定了提起行政訴訟應當符合的四項條件，即具有原告資格、明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。但是，根據行政訴訟法及司法解釋的規定，行政訴訟中的起訴條件還應包括起訴期限在內。行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，是法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政行為具有公定力，行政行為作出后除了關系到行政相對人的權利義務，還影響到社會公眾對行政機關的信賴利益。如果允許當事人超過起訴期限提起行政訴訟，則會使行政行為一直處于效力不明的狀態，面臨隨時可能被撤銷或變更的可能。一旦行政行為被撤銷或變更，行政相對人、利害關系人、相關行政機關的權利義務都可能隨之發生變化，導致社會成本提高，行政機關的社會公信力降低。法律規定起訴期限的目的，就是督促當事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關系達到穩定的狀態。因此，即使當事人未提出有關起訴期限問題的抗辯，人民法院也應主動進行審查，并據以判斷是否立案或繼續審理。

根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第六項的規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項作了相同的規定。可見，對于行政訴訟起訴期限應當作為起訴條件進行審查，司法解釋的制度安排在行政訴訟法修改前后并未發生變化，即對于行政起訴期限的審查應當貫穿于立案受理和審理階段，在立案受理階段發現應當裁定不予立案，如果進入審理階段則應裁定駁回起訴。而且目前的行政訴訟法律及司法解釋中均沒有關于法院對行政起訴期限不應主動審查的規定。雖然《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第三款規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。但該條規定僅是對舉證責任的分配，即當被告在訴訟中提出原告超過起訴期限的抗辯理由時，應當提交證據對其主張予以證明，否則將承擔舉證不能的不利后果。但是，從該條規定無法得出法院不能主動審查起訴期限的結論。

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。2015年5月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出，法律另有規定的除外。根據上述法律及司法解釋的規定，起訴期限應當從當事人知道或者應當知道行政行為作出之日起計算，且最長不得超過2年。本案中被訴的行政行為系文昌市政府于2008年11月12日給文昌向海公司頒發2008年國土證的行為。文昌市政府頒發的2008年國土證項下的土地，系1996年國土證及2000年國土證項下的土地，而兩份國土證均在1992海口向海公司名下，故1992海口向海公司對于頒發2008年國土證的行為具有利害關系，可以依法提起訴訟。1992海口向海公司已被吊銷，清算組系為了對1992海口向海公司進行清算而經批準成立的，可以執行清算事務并代表1992海口向海公司行使權利義務。2014年9月10日，清算組提起本案行政訴訟，則對于清算組的起訴是否超過法定起訴期限，法院應當予以審查。清算組對于被訴行為的訴權，源自1992海口向海公司，雖然清算組成立于2014年5月19日，但對本案被訴行為的起訴期限則應以1992海口向海公司知道或者應當知道文昌市政府作出被訴行為之日起開始計算。陳序傳作為1992海口向海公司的唯一股東及法定代表人，于2007年1月15日授權陳某對1992海口向海公司名下的海南產業的處置與相關事項全權代理，2008年6月16日陳其亮將陳序傳的身份材料郵寄給陳某，并注明請其代辦一切手續。陳某根據陳序傳的委托，于2008年7月6日代為辦理2008海口向海公司設立登記事宜，投資人為陳序傳與蔡鴻能；2008年9月26日，2008海口向海公司變更名稱為文昌向海公司；2008年10月18日，文昌向海公司申請變更涉案土地國土證，隨后獲頒2008年國土證；2009年4月，陳某持陳序傳的委托手續申請辦理文昌向海公司股權變更登記手續，公司股東變更為蔡鴻能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人變更為蔡鴻能；2009年11月25日，陳其玉及其母回國從陳某處將土地轉讓款280萬元通過轉賬方式取走。陳序傳系1992海口向海公司的法定代表人及2008海口向海公司的投資人，陳某受其委托實施的2008海口向海公司設立及名稱變更、申請頒發2008年土地證等行為，陳序傳對于上述事實應當是明知的。即使陳序傳不知道這些事實，但是在陳序傳逝世后，其繼承人之一陳其玉回國取走280萬元土地轉讓款，也足以證明陳其亮和陳其玉至遲在2009年11月25日以前已經知道被訴行政行為。1992海口向海公司的起訴期限應當自2009年11月25日起算，則至遲應當在2011年11月25日前提起訴訟，但清算組直至2014年9月10日才向人民法院提起訴訟，明顯超過了法定的2年起訴期限，應裁定駁回起訴。一、二審均未審查起訴期限問題，進行實體審理并作出判決，適用法律錯誤，應予糾正。

綜上，一、二審判決均未審查起訴期限問題，應予糾正。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條、第七十八條之規定，裁定如下：

一、撤銷海南省第一中級人民法院2015年10月19日作出的（2014）海南一中行初字第210號行政判決；

二、撤銷海南省高級人民法院2016年7月20日作出的（2016）瓊行終252號行政判決；

三、駁回海口向海娛樂有限公司清算組的起訴。

本案不收取案件受理費，文昌市人民政府在一、二審期間繳納的案件受理費予以退還。

本裁定為終審裁定。

審判長：熊俊勇；審判員：龔斌、陳宏宇；法官助理：劉月；書記員：余逸純

二〇一七年五月二十四日