1.3.3 非警務活動導致不必要負擔

H派出所總結了老百姓求助的事項，并各自總結了經驗，這些事項大致如下：

跳樓、跳水、跳塔、跳橋等自殺行為；自焚；割腕服毒；煤氣中毒；食物中毒、誤食農藥等；溺水；人員觸電；落井；醉酒路倒；人員危病；電梯困人；動物傷人（狗、蛇）；噪聲影響；請求開鎖；城市流浪乞討；棄嬰；尋人迷路失蹤；非道路停車；尋找失物；夜間銀行自動取款機吞卡；挖到文物；電線掉落；井蓋損壞；水管爆裂；煤氣泄漏；精神及身體殘障人士肇事。

再來看K派出所一位民警2014年5月的日志[53]：

5月1—2日值班；3日休息

5月4日：檢查J擴能工程、天然氣管道工程三處炸藥庫及爆破作業現場

5月5日：整理未破案件案卷；對辦案區進行檢查

5月9日：下村檢查、巡邏，查找罌粟案件線索

5月10日：到HL村查獲罌粟案件

5月11日：辦理GM被毆打案（后轉刑事案件）

5月12日：辦結GM被毆打案，先行治安拘留10日；晚上下村尋找嫌疑人

5月13日：非法種植毒品原植物罌粟案嫌疑人取保候審

5月14日：整理移送起訴非法種植毒品原植物罌粟案

5月15日：整理移送起訴

5月16日：到YJ地出差辦案

5月18日：到L市人民醫院復印病歷

5月19日：辦理罌粟案件

5月20日：到JT村排摸罌粟線索

5月21日：下村走訪

5月22日：值班，到XQ村排摸環境污染企業

5月23日：到鄉下參與“五水共治”

5月26日：值班，到QT鄉進行傷勢鑒定

5月28日：到XQ村再次確認犯罪現場

5月29日：到DX鄉校、HS幼兒園等處檢查安全防范情況

既要正常辦案，又要下村走訪，到學校檢查安全，到企業看排污工作，還要參與“五水共治”，據很多民警之言，由于后四項這類工作只有任務，而沒有明確的工作標準和法律依據，往往會“好心辦壞事”，又往往容易因此導致派出所或者民警被推到風口浪尖。在Z派出所接處警和調研的兩周時間里，筆者某天的札記原封不動摘錄如下[54]：

我發現，在這里，民警最近的主要工作內容有：（1）接處警事件“110”。（2）群眾報案（“一”和“二”都在每日警情記錄，每月80件左右）。（3）打擊數（每月8—10件），打擊數往往是工作中發現，知情人士提供等。（4）政府安排的維穩事項：“三改一拆”、五水共治、拆違、安保等（1—3件）。與縣上級公安局的工作重心有顯著不同：后者主要在執法，包括行政和刑事，而派出所主要在于處理糾紛、求助工作、治安管理、安全防范與維穩。（5）社區民警，比如基礎信息采集、群防群治；治安管理（特殊行業、用品審批和檢查）。

還可以用一組表來看派出所在基層社會中警力的使用情況（見表1-10）。糾紛和其他活動接處警量分別占到H派出所和Y派出所接處警總量的66.26%和70.9%，按照筆者的調研，糾紛的40%以上，其他活動的60%基本都可以被認定為非警務活動。

表1-10 2015年6月Y派出所與H派出所非警務活動占接處警比例情況

要定時去池塘趕鴨子，要做好河道道長，要為企業追債，還得服務企業經濟發展，派出所承受了不能承受之重。事實上，派出所警力是有限的，派出所的很多非警務活動導致警力嚴重不足[55]，也因此幾乎所有派出所協警數量是正式民警數量的幾倍，主要緣由就在于派出所承擔了基層社會越來越多的事務，非警務活動已經占用了相當大一部分警力資源，而大量的案件常常被延期，沒有足夠警力去解決。案件不處理似乎只影響到案件當事人，而非警務活動不處理卻容易造成一定甚至影響很大的社會輿論，派出所也不得不（更愿意）將有限的警力優先投入非警務活動中去。然而，當個人的公平正義無法在個案中被彰顯，又如何期待所有人的利益得到最好的保護？這也已經成為完整實現派出所功能的一個悖論。

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[1] ［美］約翰·列維斯·齊林：《犯罪學及刑罰學》，查良鑒譯，中國政法大學出版社2003年版，第751—752頁。

[2] ［日］松井茂：《警察學綱要》，吳石譯，中國政法大學出版社2005年版，第38頁。

[3] 《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第116頁。恩格斯《家庭私有制和國家起源》一書在論述國家起源的同時，也論述了警察產生的過程：第一，警察是與國家同時產生的。第二，警察是適應維護私有制和奴隸主階級統治的需要而產生的。他在考察雅典國家的歷史后指出：“雅典人在創立他們國家的同時，也創立了警察，即由步行和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊。”生產力的發展、私有制的產生，這些經濟基礎是警察產生的終極原因。階級矛盾的不可調和、鎮壓反抗的需要和國家機器的形成，是警察產生的社會政治條件。

[4] 馮德文：《警察學概論》，中國人民公安大學出版社2005年版，第23頁；陳允文：《中國的警察》，商務印書館1935年版，第10頁；《中央警官學校校史》，臺北警官學校校史編修委員會1967年編印，第4—5頁。然而，由于古代社會生產力水平低下，國家對社會的管理相對簡單，某一機構兼有多種職能的現象十分普遍，軍事、行政、司法體制的交叉重疊，導致警察行為始終未能集中于一個統一的專門機關，形成軍警不分、政警合一的局面，所以無法對警察行使的職權做出嚴格的、明確的界定。施崢：《中國近代警察教育研究》，浙江人民出版社2015年版，第1頁。

[5] Clive Emsley，The English Police：A Political and Social History，London：Longman Press，1991，pp.24-26.雖然法國近代警察制度的創建在時間上更早，巴黎的制服警察隊伍也早于大倫敦警察廳的建立，但由于資產階級大革命帶來的長期社會動蕩，法國的近代警察制度一直處于不穩定狀態，還經常淪為政治斗爭的工具，因此，相對穩定和持續發展的英國大倫敦警察廳的建立，獲得了西方警察界的認可，被視為近代警察制度建立的標志。

[6] 1901年，八國聯軍退出北京后，清政府在北京設立了“善后協巡營”，后更名為“工巡總局”。工巡總局由工巡事務大臣統轄，直接隸屬于皇帝。它既掌理京師警察事務，同時兼管工程設施。其具體職責為：執行京城內警察任務，審決“杖”刑以下罪犯，處理簡易民事案件，受理京控，審理涉及外僑的民事案件，審理土木工程事務。這些職責表明，盡管工巡總局的警察職能是主要的，但它們是市政、司法和警察職能合一的機關。

[7] 據歷史資料記載，宣統元年（1909年）北京內城設派出所204個，外城設派出所136個，并制定了《派出所規定》《巡警勤務章程》等法規制度。規定每個派出所設巡警8人，分班輪流從事巡邏守望勤務；巡長2名，輪流督察，帶領巡警執勤；另設警長主任1名，專職辦理戶口事宜。

[8] 盤冠員、呂燕京主編：《最新公安派出所民警工作手冊》，法律出版社1999年版，第45頁。

[9] 盤冠員、呂燕京主編：《最新公安派出所民警工作手冊》，法律出版社1999年版，第1頁。

[10] 谷福生、張江、劉浩主編：《新編公安派出所工作實用手冊》，警官教育出版社1997年版，第4頁。

[11] 王克劍：《公安派出所勤務規范研究》，群眾出版社2009年版，第2—3頁。

[12] 《喬石談民主與法制》（上），人民出版社、中國長安出版社2012年版，第3頁。

[13] 《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于廢止部分法律的決定（草案）〉和〈全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定（草案）〉的說明》，載全國人大網，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2009-10/28/content_1543806.htm，2020年12月31日訪問。

[14] 俞定海、鄭曉、蘇同興主編：《派出所所長業務全書》，紅旗出版社1997年版，第31頁。

[15] 彭真：《論新中國的政法工作》，中共文獻出版社1992年版，第337頁。

[16] 浙江省公安廳編：《人民治安的理論與實踐——紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”五十周年》，2013年9月，第185頁。

[17] Y派出所【FT20150809-0815】。

[18] Y派出所【FT20150809-0815】。

[19] 刑偵民警在內的所有民警都要被排班完成“110”接處警工作。

[20] 早在地方人大和政府組織法及整個公安機關的組織條例還都沒有出臺之前，作為公安機關派出機構的派出所就有了屬于自己的組織法。隨著解放戰爭的不斷勝利，中共中央總結了各地接管城市的經驗，在新中國成立之初，城市管理一律采用軍事管制制度，以便迅速肅清殘余反動勢力，保障人民生命財產的安全。在黨和政府組織逐步建立之時，軍管的一部分重要力量就進入了公安局。軍管之時就普遍建立起來的公安派出所，后來就成了在社區、街道代表黨和政府實施新社會管理的最基層機構。“當時，在其他社會管理機構還都沒有形成的時候，派出所就形成了。遍布城鄉的派出所成了普通群眾接觸最多的代表國家的機構，以至于當時很多群眾稱呼管片民警為‘段長’。”宋識徑：《公安派出所組織條例廢止后的話題：亟須立新法》，載《檢察日報》2009年9月25日。

[21] ［美］羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2008年版，第130頁。

[22] ［美］羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2008年版，第129頁。

[23] ［美］羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2008年版，第130頁。

[24] ［美］羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2008年版，第130頁。

[25] 吉登斯認為，“功能主義”和“結構主義”或許是社會理論中最為顯赫的知識傳統。功能主義和結構主義在某種程度上有共同的起源，也有重要的共同特征。兩大系譜都可以追溯到涂爾干身上，前者通過拉德克利夫-布朗和馬林諾夫斯基的著作得到反映，后者則通過索緒爾和莫斯的著作得到反映。他們也都強調社會或者語言“系統”的重要性，而不是強調構成這些系統的要素。但自他們之后，強調的重點發生了分化。功能主義通常把有機體作為“系統”的指模式，功能主義者總是訴諸生物學的概念庫來服務于自己的目的。在緒爾以及隨后布拉格學派的著作中，結構主義以一種語言學的途徑作為開端。但是，作為一種社會理論形式，結構主義最好被界定為：將結構語言學影響下的語言學模式應用于對社會和文化現象的解釋。［英］安東尼·吉登斯：《社會理論的核心問題》，郭忠華、徐法寅譯，上海譯文出版社2015年版，第9頁。

[26] 有代表性的社會學理論包括功能論、沖突論、交換理論和符號互動理論四種。前兩者的研究角度往往從社會結構入手，鮮有分析行動者的個人角色，后兩者剛好相反，重點在個人行動者的互動中，強調個體行動對于社會發展的影響，因此前兩者往往被認為是宏觀社會學理論，后兩者被認為是微觀社會學理論。蔡文輝、李紹嶸：《社會學概要》，世界圖書出版公司2007年版，第2—5頁。

[27] 蔡文輝、李紹嶸：《社會學概要》，世界圖書出版公司2007年版，第3—4頁。

[28] ［英］安東尼·吉登斯：《社會理論的核心問題》，郭忠華、徐法寅譯，上海譯文出版社2015年版，第7頁。

[29] ［美］羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，鳳凰出版傳媒集團、譯林出版社2008年版，第142—143頁。

[30] 《公安機關組織管理條例》雖然已經于2009年廢止，但是作為第一部規定派出所的法律，從1954年頒布以來，對于認識歷次派出所的改革和變遷，以及理解當下我國派出所功能尤為重要。

[31] 黃明主編：《公安派出所長手冊》，群眾出版社2005年版，第239—474頁。

[32] 本書編寫組：《建國以來公安工作大事要覽（1949年10月至2000年）》，群眾出版社2003年版，第3—4頁。

[33] 彭真：《論新中國的政法工作》，中共文獻出版社1992年版，第199頁。

[34] 本書編寫組：《建國以來公安工作大事要覽（1949年10月至2000年）》，群眾出版社2003年版，第1120頁。

[35] 本書編寫組：《建國以來公安工作大事要覽（1949年10月至2000年）》，群眾出版社2003年版，第1121頁。

[36] James Q.Wilson，Varieties of Police Behavior.Cambridge，MA：Harvard University Press，1968，pp.9-30.

[37] 王大偉：《英美警察科學》，中國人民公安大學出版社1995年版，第99頁。

[38] 劉健：《公安派出所所長工作大全》，中國檢察出版社1999年版，第345頁。

[39] 劉健：《公安派出所所長工作大全》，中國檢察出版社1999年版，第346頁。

[40] Dunham Roger G.and Geoffrey P.Alpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp.26-27.

[41] 王大偉：《第五次警務革命：十論世界警務大趨勢》，中國人民公安大學出版社2012年版，第1—10頁。

[42] 俞定海、鄭曉、蘇同興主編：《派出所所長業務全書》，紅旗出版社1997年版，第93頁。

[43] 賀雪峰：《新鄉土中國》，北京大學出版社2013年版。

[44] 任建新：《政法工作的基本任務、奮斗目標和指導方針》，載任建新：《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第482頁。

[45] 任建新：《做好新時期的公安工作（1996年2月9日）》，載任建新：《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第485頁。

[46] 任建新：《做好新時期的公安工作（1996年2月9日）》，載任建新：《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第486頁。

[47] 盤冠員、呂燕京主編：《最新公安派出所民警工作手冊》，法律出版社1999年版，第17頁。

[48] ［美］P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第16頁。

[49] 調研材料：浙江K派出所2014年1月《工作月報》。

[50] ［美］P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第35頁。

[51] ［美］史蒂文·瓦戈：《法律與社會》，梁坤、邢朝國譯，中國人民大學出版社2011年版，第13頁。

[52] 陳家剛：《從社會管理走向社會治理》，載《學習時報》2012年10月22日。

[53] 調研材料：K派出所2014年5月民警ZXY工作日志。

[54] Z派出所【FT20150729-01】。

[55] 在與300多位派出所所長面對面的交流中，絕大多數所長對“目前存在的困難”的回答都是“警力不足”“警力嚴重不足”。江東洲主編：《與城鎮派出所所長面對面》，廣西教育出版社2011年版。