三、以地域公民身份為本位的社會政策變革

人事激勵(lì)、政治機(jī)會與財(cái)政自主性三者共同推動了東莞的社會政策變革（岳經(jīng)綸、莊文嘉，2013）。2006年5月，新上任的市委書記首次提出要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與社會雙轉(zhuǎn)型，這一目標(biāo)在次年的黨代會上正式確立。從2007年開始，東莞發(fā)起一場以建立地域公民身份為導(dǎo)向的社會改革。

（一）重構(gòu)社會行政

改革的第一步，便是重構(gòu)社會行政，調(diào)動各級部門和官員配合社會改革的積極性。2007年，東莞開始籌備建立全國第一個(gè)專門管理外來人口的專職行政機(jī)構(gòu)。這一計(jì)劃很快得到省政府的支持和批準(zhǔn)。2008年年初，東莞將原來的流動人員和出租屋管理辦公室升格為新莞人服務(wù)管理局，負(fù)責(zé)擬定和執(zhí)行全市主要的外來人口與出租屋管理政策。隨后，原來的市流動人員和出租屋管理服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組也更名為“新莞人服務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，新莞人服務(wù)管理局的領(lǐng)導(dǎo)成為主要成員；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的新莞人服務(wù)管理辦公室也設(shè)在新莞人服務(wù)管理局，由正副局長兼任辦公室正副主任。這些改革至少帶來了三方面的變化：一是該部門從一個(gè)由市政府副秘書長兼任主任、不定行政級別、僅有13個(gè)事業(yè)編制的辦公室升格為有專職領(lǐng)導(dǎo)、配有23個(gè)行政編制、垂直管理各鎮(zhèn)（街道）新莞人服務(wù)管理中心的正處級局；二是新機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立于政法委領(lǐng)導(dǎo)下的剛性維穩(wěn)系統(tǒng)；三是新機(jī)構(gòu)的政策顧客從原先出租屋內(nèi)的外來人口擴(kuò)大到全市所有外來人口。這些變化給予官員以極大激勵(lì)，他們認(rèn)為自己已經(jīng)不再是維穩(wěn)部門，而是與民政局一樣的服務(wù)部門。此外，東莞市還在各部門公選聘任新莞人專職領(lǐng)導(dǎo)崗位，包括團(tuán)市委專職副書記、市總工會專職副主席和市婦聯(lián)專職副主席。

再者，面對2009年“大部制”改革壓力，東莞市堅(jiān)持單獨(dú)設(shè)立社會保障局，后者成為全廣東省唯一一個(gè)獨(dú)立且與人力資源局平行并立的社保機(jī)構(gòu)。而且，以往社保部門領(lǐng)導(dǎo)人的政治升遷史也給社保官員帶來很強(qiáng)的政治支持與激勵(lì)。2003年，東莞市社保局局長升任為分管社會保障的副市長并于2011年升任市委常委。社會政策部門的官員升任地方領(lǐng)導(dǎo)，不僅加強(qiáng)了上下級間的溝通，也提升了繼任官員配合社會改革的積極性。最后，2011年年底，東莞市還成立了社會工作委員會，由市委副書記兼任主任，在市一級統(tǒng)合民政局和新莞人服務(wù)管理局等社會政策部門，并要求鎮(zhèn)（街道）成立相應(yīng)的社會工作委員會；與此同時(shí)，東莞市還提出將社會建設(shè)績效評估結(jié)果作為各級干部政績考核和選拔任用的重要依據(jù)。這一系列的行政改革，一方面提升了東莞市各社會政策部門的權(quán)力與地位，另一方面也為官僚機(jī)構(gòu)配合社會改革贏得了政治支持。

（二）包容性的社會管理政策

良好的社會行政結(jié)構(gòu)使得東莞的社會改革順利推動。改革的最主要部分，便是推動外來人口與本地人口的融合。2007年，東莞市黨委出臺文件，要求全市各部門在隨后的各種公文、講話、宣傳等正式文件和口頭稱呼中都要統(tǒng)一使用“新莞人”這一中性稱呼替代原本帶有隔閡乃至歧視性的“外來工”稱謂。另外，新莞人服務(wù)管理局從2008年開始提出引導(dǎo)工廠宿舍中的外來人口分流到出租屋內(nèi)。外來人口居住分散，雖然提升了地方政府的管理難度，卻促進(jìn)了外來人口與本地人口在居住空間上的融合，而且有助于地方政府向外來人口提供以社區(qū)為本位的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)在外來人口與本地人口之間的分配均等化。再者，東莞市還對廣東省推行的“大綜治大調(diào)解”機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，積極吸納外來人員擔(dān)任調(diào)解員。通過外來人員來調(diào)解外來人員的糾紛，既避免造成本地人與外來人員的沖突，又取得了更顯著的調(diào)解效果。

（三）以地域公民身份為本位的新社會保障制度

改革的另一個(gè)重要部分，是建立以公民身份為本位的社會保障制度。2008年7月1日，東莞市出臺新醫(yī)療政策，將職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一制度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立全市統(tǒng)一的醫(yī)保社會統(tǒng)籌基金，將全市職工、按月領(lǐng)取養(yǎng)老金或失業(yè)金人員、本市靈活就業(yè)人員及城鄉(xiāng)居民全部納入?yún)⒈７秶蔀橹袊讉€(gè)真正建立城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險(xiǎn)體系的城市。隨后，東莞市還出臺了一系列關(guān)于新醫(yī)保的用藥、診療項(xiàng)目和服務(wù)設(shè)施等方面的配套政策，并建立覆蓋全市的社區(qū)門診機(jī)構(gòu)和逐級轉(zhuǎn)診制度。2009年，東莞市進(jìn)一步拓寬醫(yī)保范圍，一方面，將10萬名大中專在校學(xué)生納入新醫(yī)保，另一方面，整合了生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，采取“一個(gè)制度、一項(xiàng)繳費(fèi)，涵蓋醫(yī)療及生育兩項(xiàng)待遇”的新政策，使外來人口享受與戶籍人口同等的生育醫(yī)療待遇。另外，東莞市還在探索將外來人口就讀子女納入醫(yī)保體制的試點(diǎn)工作。新醫(yī)保政策迅速地消除了東莞市各社會群體之間的差距。從保障待遇看，外來人口與戶籍居民享受同等的醫(yī)療保障待遇，住院醫(yī)保的年最高支付限額從2.5萬元逐步提升到20萬元。從醫(yī)保覆蓋面看，2008年東莞市的社會基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)513.25萬人，比2007年增加了276.93萬人，增幅高達(dá)54%。其中，2008年參加?xùn)|莞醫(yī)保的外來人口高達(dá)381.8萬人，占醫(yī)保總參保人數(shù)的70%以上；截止到2009年9月底，東莞市醫(yī)保覆蓋了所有戶籍人口和近70%的外來常住人口。如果以常住人口計(jì)，東莞的醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率從2007年的33%攀升到2008年的68.4%，并于2010年底提升至72.0%。

除了醫(yī)療保險(xiǎn)，東莞還于2010年將原有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，建立起“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民以及外來務(wù)工人員。最后，在工傷保險(xiǎn)方面，東莞于2007年出臺新政策，強(qiáng)制建筑工程項(xiàng)目為工人購買工傷保險(xiǎn)。東莞的社會保障制度一體化建設(shè)取得了良好的效果。截止到2010年年底，東莞市各險(xiǎn)種參保總?cè)舜芜_(dá)2350.27萬，其中外來人口1860.80萬，占79.17%。

（四）義務(wù)教育均等化

改革的第四方面是推動戶籍學(xué)生和非戶籍學(xué)生接受義務(wù)教育的均等化。2009年，東莞出臺了《新莞人子女接受義務(wù)教育暫行辦法》，成為廣東省第一個(gè)以積分制方式安排流動人口子女入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的地級市。同時(shí)東莞市還通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式要求各鎮(zhèn)與街道減免外來人口子女在公辦學(xué)校就讀的借讀費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)，使其與戶籍學(xué)生享受同等待遇。截至2010年年底，在東莞公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的外來人口子女達(dá)12.6萬人，占公辦學(xué)校學(xué)生總數(shù)的40.84%；到2011年上半年，共有52.9萬名外來人口子女在東莞接受義務(wù)教育，占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的71.41%。而對于在民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的絕大多數(shù)外來人口子女而言，東莞則通過稅費(fèi)、資金獎(jiǎng)勵(lì)等方式進(jìn)行扶持。

（五）協(xié)商機(jī)制與外來人口自治

除了提升外來人口的社會權(quán)利以彌合原本分割的公民身份，東莞市還建立協(xié)商機(jī)制來改善對外來人口訴求的回應(yīng)性。從2008年開始，新莞人服務(wù)管理局便開始每個(gè)季度在村（社區(qū)）和工廠中召開新莞人座談會，參與者包括各行政部門代表、從事車間生產(chǎn)的外來工、企業(yè)管理者和當(dāng)選地方黨代表、人大代表及政協(xié)委員的外來人員。座談會在搜集各種訴求后，或者直接回應(yīng)，或者由新莞人服務(wù)管理局出面與其他部門協(xié)調(diào)后提供反饋。另外，東莞還在部分鎮(zhèn)開展新莞人社區(qū)自治試點(diǎn)，通過將村劃分為多個(gè)新莞人服務(wù)管理小區(qū)，并由外來人員擔(dān)任自治小組管理人員，以此改善外來人口密集地區(qū)的基層治理。