二、社會改革何以可能？

東莞為何能主動進(jìn)行社會改革以回應(yīng)城市化進(jìn)程中的農(nóng)民和農(nóng)民工問題？大量文獻(xiàn)證明，政治升遷和追求政績是我國地方官員進(jìn)行改革的最大動力（周黎安，2004；彭宅文，2011）。經(jīng)濟(jì)最落后和最發(fā)達(dá)的地區(qū)往往難以實(shí)現(xiàn)大幅度的經(jīng)濟(jì)邊際增長。這對于身處政治錦標(biāo)賽的地方官員而言，要想獲得晉升，就必須在其他能夠?qū)崿F(xiàn)邊際政績大幅度提升的領(lǐng)域有所作為。東莞便是如此。從2005年開始，東莞的經(jīng)濟(jì)增長速度便持續(xù)放緩。當(dāng)時，地方領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)注意到東莞的經(jīng)濟(jì)增長模式即將到達(dá)極限。而且，東莞市以非國有力量、外資投資、中小企業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境動蕩時顯得十分脆弱。2007年至2008年的金融危機(jī)重創(chuàng)了東莞的制造業(yè)。2009年，東莞的地區(qū)生產(chǎn)總值增長指數(shù)大幅下跌，在珠三角12個城市中的排名從第二位降至第九位。因此，在經(jīng)濟(jì)績效呈邊際遞減、政治改革風(fēng)險又太大的情況下，東莞市政府官員只能在社會政策領(lǐng)域?qū)で笞兏铩６遥?jīng)濟(jì)動蕩帶來眾多社會不穩(wěn)定因素，例如欠薪、失業(yè)和破產(chǎn)。此時，如果地方政府能通過前瞻性的社會政策變革來化解潛在的經(jīng)濟(jì)與社會不穩(wěn)定因子，便會成為比經(jīng)濟(jì)績效更顯赫的政績。正因?yàn)槿绱耍缭?007年，東莞市統(tǒng)計局便撰寫報告，諫言東莞在經(jīng)濟(jì)上無法和廣州深圳比較，應(yīng)當(dāng)從提升城市的綜合發(fā)展與人均水平入手來超越廣州深圳。這份報告也得到市領(lǐng)導(dǎo)的肯定和批示。

同時，中央層面和省級層面的政策取向也為東莞發(fā)動社會變革提供了良好的政治機(jī)會。2002年以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人開始制定一系列社會政策以平衡市場與社會的發(fā)展，中國的社會政策進(jìn)入了重建期。不過，這段時期雖然出現(xiàn)了把國家?guī)Щ厣鐣哳I(lǐng)域的趨勢，但由于區(qū)域間差異和復(fù)雜的政府間財政關(guān)系，中央還是讓地方承擔(dān)起社會支出的主要責(zé)任，而且也寄希望于各地方能夠因地制宜來推動社會建設(shè)。為了提升各地方發(fā)展社會政策的積極性，中央也逐漸將成功推動地方政府間經(jīng)濟(jì)競賽的激勵機(jī)制擴(kuò)大到社會政策領(lǐng)域，通過考核、評獎等方式將社會政策績效與官員升遷掛鉤。另一方面，中央也出臺了一系列綱領(lǐng)性政策激勵地方進(jìn)行改革。例如，2008年年底，發(fā)改委出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》（以下簡稱《珠三角規(guī)劃綱要》），鼓勵珠三角城市完善覆蓋城鄉(xiāng)惠及全民的社會保障網(wǎng)，提高社會保險覆蓋面和完善社會救助；2009年，民政部與環(huán)保部分別與廣東省政府簽訂了與《珠三角規(guī)劃綱要》配套的發(fā)展協(xié)議，決定將普惠型社會福利制度、社工制度、社團(tuán)管理與社區(qū)建設(shè)等試點(diǎn)安排在珠三角城市；同年，廣東省民政廳也將東莞市確定為履行與民政部協(xié)議的試點(diǎn)城市。除此之外，從2009年到2011年，中共中央總書記胡錦濤三次赴廣東考察，強(qiáng)調(diào)珠三角等發(fā)達(dá)城市要加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、維持社會穩(wěn)定以及在以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。而廣東省領(lǐng)導(dǎo)層的態(tài)度與中央高度一致。2009年年底，廣東省政府出臺了與《珠三角規(guī)劃綱要》相配套的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009—2020年）》，希望分階段在全省范圍建立起消除城鄉(xiāng)差別、地區(qū)間和社會群體間差別的公共服務(wù)體系。這個綱要實(shí)際上反映出了廣東旨在建構(gòu)以“省域公民身份”為本的社會政策體系的意圖。隨后廣東又出臺了《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》《實(shí)施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）〉評估考核辦法》、《廣東省實(shí)施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）〉督查辦法（試行）》和《廣東省實(shí)施珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要保障條例》等，通過財政、考核、監(jiān)督等機(jī)制來強(qiáng)化政策執(zhí)行。

除了人事激勵與政治機(jī)會，較強(qiáng)的財政自主性是東莞推行社會改革的重要基礎(chǔ)。從財政收入看，東莞并非《珠三角規(guī)劃綱要》覆蓋的九個城市的翹首：從2007年到2010年，東莞的人均地方財政一般預(yù)算收入在這九所城市的排名中都居于第六位。但是，從財政結(jié)構(gòu)看，東莞市政府擁有較強(qiáng)的財政自主性。在橫向財政結(jié)構(gòu)方面，東莞市預(yù)算外資金比重相對較少，因而其調(diào)整預(yù)算分配的自主性更強(qiáng)一些。從2007年到2010年，東莞市預(yù)算外收入（不包括基金收入）與一般預(yù)算收入的比率從1∶11持續(xù)下降到1∶62。在縱向財政結(jié)構(gòu)方面，東莞市由于采取“市直管鎮(zhèn)”模式，因此市對鎮(zhèn)與街道的財政控制更強(qiáng)，更有利于推動基層政權(quán)的社會支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。2010年，東莞市向28個鎮(zhèn)與4條街道轉(zhuǎn)移財政支付65億元，占鎮(zhèn)與街道可支配財政收入（217.42億元）的30%。自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付有助于上級對下級支出方向的控制，也從客觀上推動了基本公共服務(wù)均等化。從2008年到2010年，東莞市每年都向鎮(zhèn)與街道轉(zhuǎn)移支付10億元以上的義務(wù)教育資金，其中一個重要的支出要求就是為外來戶籍學(xué)生免除義務(wù)教育雜費(fèi)和借讀費(fèi)。

財政自主性直接影響到地方政府整合政策過程與預(yù)算過程的結(jié)果。如果地方政府缺乏足夠的自主性來為社會改革安排相應(yīng)支出，那么一切新制定的社會政策便可能淪為口號。東莞由于預(yù)算分配權(quán)相對集中，使得社會支出的增加成為可能。從2007年到2010年，東莞市本級社會保障方面支出從10.90%上升到12.69%，教育支出在2007年驟增為19.66%，并在隨后三年內(nèi)穩(wěn)定在13.8%左右，扶貧支出也從2.51%提升為3.44%，而公檢法司支出則從15.00%下降到12.24%。