四、社會政策改革與地域社會公民身份的形成

眾所周知，無論是在計劃經濟年代，還是改革開放30多年后的今天，我國社會公民身份一直處在分割的狀態。有學者把這種分割的公民身份稱為“公民身份差序”（differential citizenship）。所謂公民身份差序，是指“一套由國家（包括中央與地方）正式與非正式規則所編織的制度形態，整體公民權在這個整體中，被規劃為區隔的，具有階位性的、差序的身份與權力群體，而導致不同公民群體之間在經濟地位、社會福利以及政治權利各方面的不公平現象”。中國社會公民身份的差異主要表現為“城鎮—農村”“本地—外地”的分割（吳介民，2009）。

近年來，我國因為城鄉二元分割的戶籍制度及改革開放后龐大的流動人口所形成的差異性的公民身份與公民權利的經驗現象得到了海內外學者的廣泛關注（郁建興、樓蘇萍，2008；Shih，2012；施世駿，2009、2011；吳介民，2009；賽奇，2012）。施世駿從社會公民權的空間面向進行觀察，將1978年后中國的社會福利制度改革稱為“福利地域化”，認為中國社會公民權的界線出現了從“市民—農民”的區分到“本地—外地”的重新劃分的過程（施世駿，2009）。蘇黛瑞（Dorothy Solinger）將中國跟日本、德國對于外來移民工人的公民權作比較。作為單一種族的國家，日本和德國都拒絕外來移工，或者很難取得公民權。然而，在中國，對于這群政治社群之外的農民工而言，公民權是難以取得的（Solinger，1999）。中國特色社會主義市場經濟發展不但沒有如馬歇爾所言促進有利社會公民權，反而阻礙社會底層人口的權利的發展（吳介民，2000）。

然而，東莞案例表明，在一定的地域內，中國特色社會主義市場經濟發展是可以促進社會公民身份（權利）發展的。東莞社會政策的變革一方面促進了內地域內市民和農民社會權利的融合，出現了城鄉一體的“福利地區”，另一方面，部分提升了外來人口的社會權利，盡管還存在著本地人口和外來人口之間的差異性待遇。

通過系統分析東莞市相關社會政策文本和制度安排（見表1），可以發現東莞市城鎮居民、農村居民和外來人口所享受到的社會權利存在兩個明顯的特征：一是農村居民的社會權利在迅速提升，他們與城鎮居民在社會權利上的差序性逐漸弱化，普同性增強。城鎮居民與農村居民在義務教育、住房保障、醫療保障三個政策領域享受完全相同的待遇，其供給、條件性和成員資格問題完全相同。他們在社會救助、養老保險兩個政策領域享受的待遇略有不同。其中農村居民的家庭因征地而“農轉非”并自愿領取一次性補償金的不能享受政府提供的社會救助。農村居民如果通過村委會參加養老保險，農村集體經濟組織需要為其承擔40%的集體繳費。簡言之，只要是在東莞市出生的人，無論城鄉戶籍身份，大部分情況下均可享受一體化的社會權利。一種無城鄉區隔的地域社會公民身份已在東莞市構建起來。

二是東莞市外來人口，特別是農民工的社會權利也得到了一定的提升，他們作為勞動者的身份以及相應的社會保險權得到了承認。在義務教育權利方面，少部分外來人口可以根據就業和貢獻而獲得享受資格。在醫療保險和養老保險領域，絕大部分外來人口可以通過就業而參加社會保險，他們與本地人口的區別較小。需要指出的是，在社會救助和住房保障方面，外來人口并不能享受政府提供的保障。

從東莞的案例可以看出，行政區域是社會公民身份劃分的界線，在這個界線區域內，傳統戶籍制度中對城鄉身份的嚴格劃分逐漸消失，本地戶籍居民享受幾乎相同的社會權利；外來人口與本地居民享受的社會權利差異逐漸縮小，如在義務教育和社會保險領域?？梢园l現，東莞社會公民身份差序由“城鎮—農村”“本地—外地”的雙重二元分割逐漸變成“本地—外地”為區隔特征的二元差序格局。

表1 東莞市三類群體的社會權利對比