一、城市化進程中的農民和農民工：東莞個案

1984年，東莞市確立了“向農村工業化進軍”的發展戰略，農村集體開始大量引進“三來一補”（即來料加工、來樣加工、來件裝配、補償貿易）企業，在實現資本原始積累后開始興建標準化廠房，改善投資環境，吸引各種形式的外資企業進入東莞。東莞市的產業結構隨之發生巨大改變，農村物業投資租賃成為東莞農村集體經濟的核心，集體分紅和出租房收入則成為農村居民的重要生活來源，農業從業人員比重大幅度下降（見圖1）。東莞市以集體土地啟動工業化的模式，一來降低了工業化的門檻，二來將土地非農化的級差收益保留在集體內部，使得農民在非農化過程中可以分享土地收益。這種農村工業化的模式使得東莞市在城市化發展過程中沒有出現失地農民的問題。農村集體經濟依靠工業化成果支撐起整個農村的集體公共服務，也為東莞制定消除城鎮居民與農村居民的社會權利差異的社會政策提供了經濟基礎。

圖1 東莞農業從業人口的變化

數據來源：《東莞統計年鑒》（1985—2011）。

經過30多年的改革開放，東莞已經成為珠三角重要制造業中心和國際知名的“世界工廠”。大量外來務工人員進入東莞勞動密集型出口加工行業，外來暫住人口比重持續上升（見圖2）。根據東莞市2010年第六次全國人口普查，截至2010年11月1日零時，全市常住人口為8220237人，東莞戶籍人口有1817709人。大致推算，非東莞戶籍的常住人口應該在630萬以上，是本地戶籍人口的3.5倍左右，人口呈現明顯的倒掛現象。數量龐大的外來人口也給東莞的公共服務和社會管理帶來了嚴峻的挑戰，例如，如何為外來人口提供公共服務，如何應對人口流動帶來的社會治安問題，如何應對勞資糾紛，如何消弭本地人與外地人的隔閡和緊張關系，等等。

圖2 歷年東莞外來暫住人口比重

數據來源：《東莞統計年鑒》（1985—2011）。

為了應對工業化和城市化過程中出現的這些問題和矛盾，近十年來，東莞積極進行社會政策改革，在完善本地戶籍居民社會保障制度的同時，積極回應外來務工人員的公共服務需要。為了增加外來人口對東莞的認同，減少歧視，東莞當局在2007年特別提出了“新莞人”這樣的專屬名詞，用它來指稱在東莞工作生活的非本地戶籍居民，并成立了“新莞人管理服務局”這個專門的政府機構來服務外來務工人員，促進外來人口積極融入東莞的建設與生活。東莞市政府在致力于建立城鄉一體化的社會保險制度、完善社會救助及社會服務的同時，積極發展新莞人的社區組織與公共服務，加強對新莞人群體的人文關懷。

目前，東莞作為沿海經濟發達地區的代表城市，在社會保障制度建設方面，已經打破了本地城鄉戶籍的限制，實現農村戶籍居民和城市戶籍居民在醫療、養老保障上的無差異；打破單位職工、靈活就業人員與非就業人群的體系分割，將企業職工和城鄉居民的醫療及養老保障并軌，實現城鄉一體化的運行；打破了本地—外地戶籍關系的限制，即非本市戶籍的外來務工人員也被納入到養老、醫療的體系中，享有與本市戶籍的企業職工同等的醫療保障待遇。這些變化和發展，在很大程度上打破了長期以來以社會職業（戶籍）身份為依據提供社會福利和服務的社會政策路徑，在相當大的程度上消除了福利權利獲取中的“城鎮—農村戶籍”“職工—非職工”以及“本地—外地”的區隔，從而從多個維度對地域范圍內的社會公民身份構建產生了重要的影響。