城市化、社會政策創新與地域社會公民身份建構

——基于東莞市的案例研究注15

岳經綸 莊文嘉 方麗卿注16

【摘要】 本文通過東莞市的案例研究發現，隨著社會保障制度的改革和社會政策創新，在地方行政邊界內具有本地戶籍身份的城鎮居民與農村居民之間的社會公民身份差距逐漸消失，而外來人口則被選擇性地納入社會權利供給范圍。東莞人口的社會公民身份差異正由“城鎮—農村”“本地—外地”的雙重二元分割逐漸變成“本地—外地”為區隔特征的二元差序格局。一個以東莞市轄區為邊界、以東莞地域公民身份為本位的、具有福利國家性質的“福利地區”正在悄然形成。新的福利權分配體系雖然有助于彌合原本高度分割的社會公民身份，并推動了地域性社會公民身份的重構，但是長期而言卻可能帶來社會政策上的“一國多制”。這急需中央政府進一步強化自身在社會政策領域的統籌職能和構建統一的“社會中國”。

【關鍵詞】 社會公民身份、差序社會政策、地域公民身份

現代意義的社會權利理論是由英國著名社會學家T.H.馬歇爾首次系統闡述的。根據馬歇爾的理論，現代公民身份包括三個要素，即公民權利、政治權利和社會權利。他認為，這些權利的發展遵循著工業社會的發展邏輯，公民權利在18世紀工業革命后得到發展，政治權利在19世紀得到發展，到了20世紀福利國家的誕生則催生了社會權利。公民身份中的社會權利也稱為社會公民身份，或社會公民權利。按照馬歇爾的觀點，社會公民身份主要“指從某種程度的經濟福利與安全到充分享有社會遺產并依據社會通行標準享受文明生活的權利等一系列權利，與這一要素緊密相連的機構是教育體制和社會公共服務體系”（馬歇爾，2007）。在西方，社會權利與福利國家實踐密切相關，其核心在于公民普遍享有福利國家提供的完善的社會保護。社會權利具有明顯的空間維度，通常以民族國家疆界作為社會公民身份劃分的界限（Dwyer，2000）。

在我國，長期以來，由于城鄉二元社會經濟結構和戶籍制度的影響，再加上地方政府主導社會福利與公共服務的提供，我國社會公民身份的發展具有顯著的地域色彩，呈現社會公民身份與福利體制地方化的明顯特征，并不存在全國性的社會公民身份。在計劃經濟時代，為配合優先發展重工業的經濟政策，國家按照城鄉分割的原則，在城鎮建立起一套有單位直接供應各種福利和服務的社會保障體系，被稱為“單位福利制度”，而農村則在集體經濟的基礎上建立起合作醫療制度、五保戶制度等農村福利制度。中國的福利制度由此形成了典型的二元制福利體系（岳經綸，2010）。在這種背景下，“市民”與“農民”的二元分野是中國社會公民身份分割的主要特色。

進入改革開放時代以后，國家以經濟發展為核心戰略目標，在全國推行分權化策略，鼓勵地方發展經濟。與此同時，為了減輕國家財政負擔，推進國有企業改革，政府在建設繳費型社會保障制度的同時，有意識地從教育、醫療、住房等重要社會福利和服務領域退出，并推動社會福利和服務的市場化，導致許多人失去了基本的社會福利和服務。于是，中共中央在2002年制定了“統籌城鄉發展”的方針，希望到2010年逐步形成覆蓋城鄉的一體化制度和政策體系。2010年10月，中共十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，提出要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”。從2002年提出統籌城鄉的方針，到2010年逐步形成覆蓋城鄉的一體化制度、方針政策體系和覆蓋城鄉發展的目標體系，城鄉一體化的目標已經成為執政黨的重要方向，許多省市也在其管轄范圍內推動城鄉一體化政策，逐步打破城鄉二元格局，將取消城鄉戶口區分作為最終目標。

在這種背景下，中國社會公民身份的城鄉二元分割有所彌合。但是，從90年代中后期開始，片面追求經濟總量和增長速度的發展模式的社會后果日益顯露，大量社會問題和社會風險產生，并形成了以農民工為代表的數量龐大的社會弱勢群體，給社會經濟發展帶來了嚴重影響。在這個過程中，中國社會公民身份也出現了新的變化,在原來的“市民—農民”二元差序之外，又出現了“農民工”這個第三元（楊敏，2013）。伴隨著大量農民工流入城市，成為“外來人口”，中國社會公民身份又形成了“本地—外地”二元差序。

整體而言，在城市化進程中，“市民—農民”的二元分割逐漸被“本地—外地”的二元差序所替代，并逐步成為我國社會公民身份分割的基本特征。這種特征不僅體現在整個國家的宏觀層面，也體現在地方政府管轄的地域層面。那么，中國社會公民身份差序為何會出現這種變化？其背后的動力是什么？這種變化可能帶來什么樣的影響？本文以東莞市為例，以社會政策的發展變化為對象，研究城市化進程中中國社會公民身份的演變，從而回應上述問題。