二、政府失靈理論

市場失靈證明了政府干預(yù)的必要性，因此提供公共物品的任務(wù)應(yīng)由政府來承擔(dān)。但是，政府本身在提供公共物品的過程中也存在一些問題和局限，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

（一）政府難以滿足每一個(gè)公民對(duì)公共物品的需求

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯布羅德認(rèn)為，任何投票者都有對(duì)物品的需求（包括公共物品和私人物品），政府、市場和非營利部門都是滿足個(gè)人需求的手段，這三者在滿足個(gè)人的需求方面存在相互替代性。正是政府和市場在提供公共物品方面的局限性，導(dǎo)致了對(duì)非營利部門的功能需求，這是非營利部門存在的主要原因。個(gè)人的需求數(shù)量是異質(zhì)性的。在任何政治單位中，個(gè)人在收入、財(cái)富、宗教、種族背景、教育水平等方面都有所不同，這直接導(dǎo)致了個(gè)人對(duì)稅收制度等各種公共物品需求的差異性。政府提供的任何商品的數(shù)量和質(zhì)量都是由政治決策過程決定的，對(duì)于公共物品的提供也不例外。政府提供公共物品的決策是一種政治性的決策，傾向于反映代表社會(huì)大多數(shù)的“中間選民”的意愿。這樣，政府在提供公共物品問題上就會(huì)受到諸多條件的限制。

政府提供的服務(wù)和公共物品總是普遍的、統(tǒng)一的，有特別偏好的公眾的需求無法得到滿足，這就為非營利組織的存在留出了空間。同時(shí)，政府的能力有限，只能在小范圍內(nèi)進(jìn)行新項(xiàng)目的試驗(yàn)，為了達(dá)到服務(wù)全體公眾的目的，需要非營利組織進(jìn)行補(bǔ)充。約翰·穆勒在《論自由》中指出，政府的服務(wù)趨向于在所有的地方都一樣，而個(gè)人和社團(tuán)的服務(wù)具有多樣化的特征。在不存在投票交易的簡單多數(shù)模型中，投票結(jié)果往往反映了中位選民的需求，而留下了大量不滿意的選民群體。盡管在公共選擇中也可能采用加權(quán)投票的方法，但韋斯布羅德認(rèn)為，投票方式的變化只會(huì)較小地改變不滿意人群的數(shù)量，只要反映中位選民需求的政治決策過程還存在，就仍然不能滿足異質(zhì)性較強(qiáng)的消費(fèi)者需求，這就為其他組織機(jī)制的介入提供了前提條件。

（二）政府在提供公共物品方面存在浪費(fèi)和低效率問題

政府行為既受到一系列法律的約束，也受到各種社會(huì)勢力的牽制，而且作為一個(gè)龐大的科層機(jī)構(gòu)，政府也難以擺脫官僚主義積弊的拖累，因而政府往往對(duì)新的社會(huì)需求和發(fā)展機(jī)會(huì)反應(yīng)遲鈍，顯得非常保守。這往往導(dǎo)致政府在提供公共物品的過程中出現(xiàn)浪費(fèi)和高成本、低效率甚至貪污腐敗問題。然而，非營利組織則較少受這些因素制約，可以對(duì)各種需求和機(jī)會(huì)做出迅速反應(yīng)。因此，在思想、文化、科學(xué)、技術(shù)、組織方式、制度安排等各個(gè)領(lǐng)域，非營利組織都承擔(dān)了創(chuàng)新職能，積極領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的潮流。

大量對(duì)政府提供的公共物品不滿意的消費(fèi)者有幾種不同形式的替代性選擇：

（1）移民；

（2）形成較低層次的政府；

（3）求助于私人市場；

（4）求助于非營利組織。

對(duì)于選擇（1），人們的遷移是有成本的，而且人們?cè)谶x擇居住地點(diǎn)時(shí)往往更多地考慮其他因素，而不是當(dāng)?shù)卣亩愂照摺?duì)于選擇（2），人們有可能組成只包括他們自己的政治單位，形成較低層次的政府來提供公共物品。例如，公園和圖書館就可以同時(shí)由聯(lián)邦、州、縣和地方政府提供。韋斯布羅德認(rèn)為，盡管有了選擇（2），但不滿意的消費(fèi)者仍然存在。對(duì)于選擇（3），韋斯布羅德認(rèn)為，從純粹技術(shù)的層面來看，沒有技術(shù)約束可以防止私人市場生產(chǎn)公共物品，由私人和政府提供物品的區(qū)別在于消費(fèi)者的偏好和相對(duì)的價(jià)格。從消費(fèi)者偏好來看，公共物品的一個(gè)弊端在于，每個(gè)消費(fèi)者對(duì)物品的形式、質(zhì)量、利用、調(diào)配都有著更少的個(gè)人控制，因此，作為力圖實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化的消費(fèi)者，通常會(huì)選擇購買有更多的個(gè)人控制和較少外部收益的私人替代品，而較少去購買公共物品。這意味著消費(fèi)者處于政府和私人市場的非最優(yōu)位置，他們對(duì)政府提供的公共物品過度滿意或不滿意，同時(shí)在私人市場上做出了社會(huì)無效率（social inefficiency）的選擇。

（三）政府行為的失范

最后，也是最重要的是，政府有可能違背自己的宗旨而損害公眾利益。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)常缺乏明確的利益主體和責(zé)任主體。政府與人民之間的法理或法律上的契約關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中往往不完整、不對(duì)等。因此，政府行為可能會(huì)失序或失控，并導(dǎo)致政府違約行為懲罰的空置。而且政府由具體的官員組成，作為自然人的政府官員并不像他們自己所宣稱的那樣是“大公無私的人民公仆”，他們也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，同樣也會(huì)為個(gè)人私利所左右，也會(huì)假公濟(jì)私、濫用職權(quán)。而且現(xiàn)代史上出現(xiàn)的一個(gè)引人注目的普遍趨勢就是政府的自主性日趨強(qiáng)化，政府逐漸變成一個(gè)具有獨(dú)立利益的行動(dòng)主體，擺脫了社會(huì)的控制，肆無忌憚地謀求自己的利益，而把公共利益拋諸腦后。