二、治理與善治理論

（一）治理的內涵

1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisis in governance），此后“治理”一詞便被廣泛用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。20世紀90年代以來，西方學者特別是政治學家和政治社會學家對治理做出了許多新的界定。治理理論的主要創始人之一羅森瑙在其代表作《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中將治理定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。庫伊曼和范·弗利埃特指出：“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加使之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。”(3)羅茨認為，治理意味著“統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或是以新的方法來統治社會”(4)。關于治理的各種定義中，聯合國全球治理委員會的定義最具有代表性和權威性，本書采用1995年聯合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對治理的界定：“治理是各種公共或者私人的個人和機構管理其共同事務的眾多方式的總和。它是一個持續的過程，通過這個過程，相互沖突的或不同的利益得到協調并且聯合起來共同采取行動。”(5)治理一般具有四個特征：

（1）治理不是一整套的規章制度，也不是一種活動，而是一個過程；

（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；

（3）治理既與公共部門相關，也與私人部門相關；

（4）治理是持續的互動，而不是一種正式的制度。

從上述各種關于治理的定義中我們可以看到，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別關注在一個限定的領域維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。

（二）治理與統治的區別

英語中的“治理”（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，它與“統治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，20世紀90年代以來，西方政治學家和經濟學家賦予“治理”以新的含義，不僅令其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且使其含義也與“統治”相去甚遠。它不再局限于政治學領域，而被廣泛地運用于社會經濟領域。“治理”與“統治”從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。不少學者認為，區分“治理”與“統治”兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。

治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，最終目的也是維持正常的社會秩序，這是二者的共同之處。二者的本質區別體現為以下三點。

首先，權威的性質和基礎不同。治理雖然需要權威，但這個權威并非一定來自政府機關，也可以是來自其他組織的權威，而統治的權威則必定是也只能是政府。

其次，二者的主體不同。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。

最后，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制依靠的主要不是政府權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

（三）善治

治理在一定程度上能夠克服政府和市場的缺陷，但治理也存在失效問題，為克服治理失敗，人們又提出了“有效治理”或者“善治”理論。關于“善治”的定義，本書采用俞可平教授的觀點，即善治就是“使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態”(6)。

善治的基本要素有6個：

（1）合法性。合法性是指社會秩序和權威被自覺認同和服從的性質與狀態，合法性越大，善治的程度越高。

（2）透明性。善治要求政治信息的公開。一個社會政治信息的透明度越高，這個社會的善治的程度就越高。

（3）法治。法律是公共管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律上的社會程序，就不會有善治的出現。

（4）責任性。責任性是指人們應當對自己的行為負責，公眾尤其是政府公務人員和管理機構的責任越大，善治實現的可能性就越大。

（5）回應。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應，不得無故拖延。回應速度越快，善治的程度越高。

（6）有效。有效主要是指管理的效率，一方面是指管理機構的設置科學，管理程序科學；另一方面是指要最大限度地降低管理成本。善治與無效或者低效的管理活動格格不入，善治程度越高，管理的有效性就越高。

通過上述分析我們可以看出，善治和公民社會的發展有密切的關系，“善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表現了國家與社會或者政府與公民之間的良好合作。同時，善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的配合和積極參與，就不會出現善治。所以，善治的基礎應該是公民社會。公民社會是實現善治的基礎，沒有一個良好的公民社會，很難出現真正的善治”。

（四）非營利組織與善治之間的關系

非營利組織的活動既可以促進經濟的發展，又可以對政府的有效運作起到積極作用。在非營利組織活躍的社會中，國家和市場都會更有效地運作；非營利組織的不斷發展反映和表達了公民的意愿，培養了民間交流和自主管理的方法和技能，增強了社會成員自我管理的能力。總之，非營利組織的發展及其在教育、政治參與等社會各方面所發揮的巨大作用增強了公民和政府在社會公共事務上的合作管理，促進了善治的形成。