建立統一的投資性福利體系，實現公平可持續發展（序言）

經過30多年的改革發展，特別在新世紀的十多年時間里，我國社會福利體系（官方常用的是“民生保障體系”，為了國際比較，這里沿用社會福利體系）取得了顯著進步。主要表現是福利項目基本齊全，且基本實現全覆蓋。但是，在“皆有”的同時，現行福利體系是分人群設計、分地區實施的，這一制度安排導致了體系和項目構成的“碎片化”和差別化。為了緩解“碎片化”問題，有關部門采取了“小片拼大”和“片片有連”的路徑；為了緩解片間差距所產生的社會矛盾，有關部門事實上采取了“填谷造峰”的增量做法。但是，長期維持地區間、人群間差別的路徑選擇，必將強化和固化社會分層；在宏觀經濟和財政收入增速減緩的大形勢下，增量做法也難以維系。正是在這種背景下，國務院發展研究中心社會發展研究部與聯合國開發計劃署（UNDP）中國代表處聯合成立了課題組，對福利體系的公平和可持續發展進行全面深入的研究。

從2012年底開始醞釀到2014年6月正式發布研究成果，歷時一年半。在這期間，課題組邀請了挪威、韓國的專家，分別對歐洲、東亞國家和地區的福利體系發展歷程和規律進行了系統研究。他們提交的案例報告為課題研究提供了重要的國際經驗借鑒。并且，課題組對國內福利體系的發展歷程和現狀進行了系統梳理，并選取了廣東、黑龍江、甘肅三個省份進行了實地調研。

經過一年多的研究，課題組形成了關于“建立統一的投資性福利體系，實現公平可持續發展”的政策咨詢報告及相關背景報告。這份咨詢報告的題目體現了本項研究對“公平”和“可持續”給出的目標選擇。對于“公平”，可選方案有三個：現行的“分人群且不均等”、“分人群但均等”和“所有人均等”。本項研究建議選擇不分人群的“大統一”目標設計，主要理由包括：國內外實踐都證明，所有人處于一個共同體中，有利于切實維護弱勢人群的利益，有利于建立改革共識。但是，在分人群待遇差距很大的現實條件下，“大統一”要向誰看齊？向最高標準看齊，經濟上不可持續；向低標準看齊，政治上不可行。本項研究建議按照福利項目的經濟屬性，采取不同的保障標準，或者說實行“投資性福利體系”的基本思路。具體來看，對于教育和醫療衛生等投資性福利項目，建議向中高標準人群或國家看齊，盡可能實行高保障；對于養老保險和最低生活保障，建議向中低標準人群或國家看齊，實行底線保障。這充分體現了本屆領導集體關于民生工作的新思路，即“守住底線、突出重點、完善制度、引導預期”。

現將有關成果結集公開發表，希望有助于更深入的專業思考和更廣泛的社會討論，以推動我國民生保障體系的建立和完善。

此項研究得到了挪威的經費支持，我代表課題組表示衷心感謝！國際案例報告的兩位作者給我們提供了大量翔實的歷史資料，并不厭其煩地回答了課題組的問題。另外，澳大利亞國立大學的李秉勤副教授和德國比勒菲爾德大學的劉濤博士對本項課題的研究報告提出很有價值的修改意見和建議。在此對國際專家學者的貢獻一并表示感謝！在國內，我想首先感謝實地調研省市的多位政府官員、專家學者和群眾代表對課題組的接待、提供的資料信息和意見建議。由于人數眾多，我們就不在此列舉具體人員了。其次，我想對參加課題啟動會和最終成果發布會的各位專家學者提出的寶貴建議，表示由衷的感謝。最后，我特別感謝課題組的兩個依托單位——國務院發展研究中心社會發展部和聯合國開發計劃署的領導對本項研究的支持和指導。當然，書中可能存在的錯誤和不當之處，應由課題組承擔。

課題負責人 貢森