第二節(jié) 有效性作用機制不明

“風(fēng)險為本”難以落實

FATF所提“風(fēng)險為本”的原則，從字面上理解是指“為防控被犯罪分子利用作洗錢的工具，各類反洗錢義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)科學(xué)準確地評估本行業(yè)、本單位、本部門面臨的客戶、產(chǎn)品、渠道和地域洗錢風(fēng)險，降低自身脆弱性，有主次有差別地履行反洗錢職責(zé)”。按照美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)局的概括，也可以簡單理解為相關(guān)主體應(yīng)“將最多的反洗錢合規(guī)資源投入洗錢風(fēng)險大的業(yè)務(wù)領(lǐng)域”，這就需要采用科學(xué)客觀的方式識別并評價業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險，進而具有針對性地投入資源。面對日益復(fù)雜的國際國內(nèi)反洗錢形勢，中國在金融業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域正有序推進“風(fēng)險為本”的理念與法規(guī)。

（一）定期分析洗錢與恐怖融資威脅

2012年，中國人民銀行組織36家分支行和7家全國性金融機構(gòu)進行洗錢類型分析工作，總結(jié)歸納八類常見洗錢犯罪類型的可疑交易模型，完成首份《中國洗錢類型分析報告》。2013年擴展到18家全國性銀行機構(gòu)。目前，中國人民銀行已形成逐年發(fā)布洗錢類型分析報告，分析洗錢犯罪總體形勢、高風(fēng)險地區(qū)與業(yè)務(wù)、主要洗錢類型的有效機制，為金融機構(gòu)識別、分析和報告可疑交易提供技術(shù)指引。

（二）加強對類型分析結(jié)果的應(yīng)用

2012年以來，中國人民銀行圍繞非法集資、信用卡套現(xiàn)、跨國電信詐騙、保險業(yè)大額分紅險洗錢、聾啞人群體受人指使集中開立賬戶、外籍人員假護照詐騙等發(fā)布數(shù)十份洗錢風(fēng)險提示，揭示洗錢風(fēng)險控制缺陷，及時通報洗錢犯罪活動的新動向、新手法，提高金融機構(gòu)風(fēng)險防范能力。各地人民銀行分支機構(gòu)也針對當(dāng)?shù)馗唢L(fēng)險犯罪類型或金融業(yè)務(wù)，發(fā)布了針對性的洗錢風(fēng)險提示。

（三）建立洗錢風(fēng)險評估機制

中國現(xiàn)已基本形成地區(qū)洗錢風(fēng)險評估、中國人民銀行對義務(wù)機構(gòu)風(fēng)險評估、義務(wù)機構(gòu)風(fēng)險自評估三層架構(gòu)。風(fēng)險評估結(jié)果在開展差別化分類監(jiān)管、確定現(xiàn)場檢查對象、選擇使用監(jiān)管措施等方面得到廣泛運用。2015—2016年，中國人民銀行對2,418家機構(gòu)全面進行洗錢風(fēng)險評估，提出健全洗錢風(fēng)險管控體系的工作建議。

國際社會正在以“風(fēng)險為本”為原則構(gòu)建反洗錢體系。嚴立新（2011）認為由“合規(guī)為本”向“風(fēng)險為本”演進是當(dāng)前國內(nèi)外反洗錢工作的主流趨勢，如何適應(yīng)形勢需要，探索建立以風(fēng)險為導(dǎo)向的反洗錢策略，優(yōu)化資源配置，已成為我國反洗錢工作的當(dāng)務(wù)之急。盡管各國初期依據(jù)“合規(guī)為本”原則，大力提倡“零容忍”口號，在建立健全反洗錢法規(guī)制度方面被認為是直接而有效的。但是，隨著洗錢犯罪的復(fù)雜化，監(jiān)管標準越發(fā)嚴格，合規(guī)成本不斷提高，反洗錢成本效益天花板顯現(xiàn)，資源投入逐步停滯，金融機構(gòu)苦不堪言，社會對此質(zhì)疑不斷增加，對引入更為合理的約束激勵機制開展反洗錢工作的呼聲高漲，引入“風(fēng)險為本”的原則已勢在必行。沃爾夫斯堡集團針對全球性銀行集團所面臨的反洗錢困境，在2000年首先提出了對不同風(fēng)險進行區(qū)別對待的必要性。此后，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的持續(xù)調(diào)查指引和FATF于2007年后連續(xù)發(fā)布的針對會計師、貴金屬經(jīng)銷商、房地產(chǎn)中介機構(gòu)等不同職業(yè)類型的九個指引為進一步明確“風(fēng)險為本”原則提供了實踐參考。2012年2月，F(xiàn)ATF通過《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資的國際標準：FATF建議》，對“風(fēng)險為本”反洗錢與反恐怖融資措施進行了全面論述。同期，F(xiàn)ATF主要成員國將“風(fēng)險為本”納入本國反洗錢政策中。2018年6月，F(xiàn)ATF最新建議把“洗錢風(fēng)險”表述為洗錢犯罪發(fā)生的可能性和影響，是由“外部威脅”和“內(nèi)部脆弱”共同造成的結(jié)果。“風(fēng)險為本”要求義務(wù)主體對所面臨的洗錢外部威脅和內(nèi)部脆弱進行評估，鼓勵對洗錢風(fēng)險識別、評估和分類，合理地分配管控資源，進而從內(nèi)部建立以“風(fēng)險評估”和“管控執(zhí)行”雙要素互為依托的約束激勵機制，探尋并完善反洗錢有效性作用機制。

然而，目前中國金融機構(gòu)反洗錢工作機制較為單一，多數(shù)機構(gòu)還停留在“合規(guī)為本”時期，主要以制度性合規(guī)為目標，反洗錢約束機制不完善，激勵機制明顯缺失，反洗錢持續(xù)投入與金融機構(gòu)商業(yè)利益之間存在矛盾。盡管從宏觀上來看，做好反洗錢有利于整個社會的安定繁榮，有利于提升金融市場穩(wěn)定性，有助于金融機構(gòu)業(yè)務(wù)持續(xù)健康地發(fā)展。但是，從自身角度出發(fā)，為避免監(jiān)管處罰，金融機構(gòu)以“合規(guī)為本”為前提，需要加強反洗錢內(nèi)控約束，進一步制約客戶接納，限制資金交易，延長審核周期。長此以往，將導(dǎo)致金融機構(gòu)因反洗錢而帶來的制度性交易成本高企，從而極大地抑制了機構(gòu)反洗錢的熱情和成效，難以彰顯和解釋反洗錢義務(wù)從公共向私營部門轉(zhuǎn)化過程中的正向價值。因此，從“合規(guī)為本”跨越至“風(fēng)險為本”，在業(yè)務(wù)開展過程中評價洗錢風(fēng)險高低，摒棄以往的“零容忍度”要求，將洗錢風(fēng)險納入機構(gòu)全面風(fēng)險管理體系，通過風(fēng)險業(yè)務(wù)比例、風(fēng)險計提等現(xiàn)代化管理手段找到“風(fēng)險接納”和“資源投入”的平衡點，將有助于重新詮釋金融機構(gòu)反洗錢有效性的作用機制，有助于推動金融機構(gòu)實現(xiàn)管理偏好和客觀業(yè)務(wù)需求的有機平衡，激勵其更加有效配置資源、合理識別和評估洗錢風(fēng)險，有助于約束其接納高風(fēng)險的客戶、開展高風(fēng)險的業(yè)務(wù)，實現(xiàn)風(fēng)險導(dǎo)向的業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，客觀展現(xiàn)反洗錢工作的有效性。

此外，監(jiān)管部門對于金融機構(gòu)反洗錢制度優(yōu)化的要求較為急切，造成總體變化中發(fā)生的權(quán)屬與利益轉(zhuǎn)移的數(shù)量大小沒有合理約束，從金融機構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生很強的節(jié)約或轉(zhuǎn)移合規(guī)成本的動力。目前反洗錢制度性交易成本主要包括監(jiān)管資源和合規(guī)成本。

第一，監(jiān)管資源。監(jiān)管資源本身并不是交易成本，但將這些資源進行配置之后進入代理委托關(guān)系的市場則轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀尽Ｄ壳翱磥恚袊谋O(jiān)管資源相當(dāng)緊缺，所有可利用的資源類型均已投放“市場”，因此監(jiān)管資源在另一種意義上成了監(jiān)管成本的代名詞。通過代理委托的方式，監(jiān)管將治理所需資源轉(zhuǎn)嫁至金融機構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃院弦?guī)成本。

第二，合規(guī)成本。這是指反洗錢監(jiān)管制度設(shè)計、執(zhí)行中所產(chǎn)生的成本。目前，中國反洗錢工作在監(jiān)管執(zhí)行過程中，各種制度交互作用、權(quán)力監(jiān)督相互制衡、成本收益相互轉(zhuǎn)換，耗費了金融機構(gòu)大量的人力、物力、財力。通過代理委托的方式，反洗錢的社會責(zé)任和交易成本經(jīng)由監(jiān)管制度被轉(zhuǎn)嫁給各類金融機構(gòu)。

反洗錢成本不斷上升，甚至一定程度上導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，影響金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新拓展，究其原因在于制度契約的交易雙方信任缺失。強監(jiān)管所帶來的制度性成本提高的問題尤其值得重視，特別是近年來反洗錢信息質(zhì)量要求不斷提升，這雖然有助于提升全社會打擊金融犯罪的力度，防范有組織犯罪活動的蔓延，但是為持續(xù)提升制度有效性，監(jiān)管督促各金融機構(gòu)不斷強化該制度相關(guān)的內(nèi)控措施，一定程度上延緩了正常業(yè)務(wù)的開展，阻礙了反洗錢有效性的實現(xiàn)，客觀上造成了制度性成本的不斷增加。

金融機構(gòu)反洗錢有效性作用機制不明

2018年9月28日，中國人民銀行以“風(fēng)險為本”為原則，按照FATF最新建議中關(guān)于“風(fēng)險和措施相稱”“方法和效率相稱”的實踐原則，以積極健全監(jiān)管法規(guī)機制為導(dǎo)向，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈法人金融機構(gòu)洗錢和恐怖融資風(fēng)險管理指引（試行）〉的通知》，明確提出金融機構(gòu)應(yīng)將洗錢風(fēng)險納入全面風(fēng)險管理體系，建立反洗錢風(fēng)險管理體系及相應(yīng)的組織架構(gòu)，有效識別、評估、計量、應(yīng)對和監(jiān)控洗錢風(fēng)險；對年度全面風(fēng)險管理報告框架提出明確要求，指出法人金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善以客戶為單位，覆蓋所有業(yè)務(wù)（含產(chǎn)品、服務(wù)）和客戶的反洗錢信息系統(tǒng)，并根據(jù)洗錢風(fēng)險管理需要持續(xù)優(yōu)化升級系統(tǒng)；法人金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強數(shù)據(jù)治理，建立健全數(shù)據(jù)質(zhì)量控制機制，積累真實、準確、連續(xù)、完整的內(nèi)外部數(shù)據(jù)，在制度層面上明確了金融機構(gòu)反洗錢有效性的構(gòu)成要素。

對標監(jiān)管要求，金融機構(gòu)正在嘗試重新詮釋反洗錢有效性，嘗試在現(xiàn)有的反洗錢合規(guī)管理體系之外，配套建立機構(gòu)洗錢風(fēng)險管理體系。但是通過實踐觀察，金融機構(gòu)普遍還沒有從理論層面解構(gòu)洗錢風(fēng)險管理的內(nèi)涵，還沒有理清反洗錢合規(guī)管理和洗錢風(fēng)險管理之間的關(guān)系，還沒有系統(tǒng)性解釋反洗錢有效性構(gòu)成要素間的作用關(guān)系。究其原因主要在于以下幾點。

（一）忽視理論研究，制度供給短缺

1．從研究視角上看，尚未建立反洗錢有效性的基本理論基礎(chǔ)。

2．從管控設(shè)計上看，機構(gòu)尚未明確洗錢風(fēng)險管理體系，相關(guān)制度內(nèi)容不明確，難以具體落實，形成貌合神離的工作現(xiàn)狀。

3．從管理范圍上看，洗錢風(fēng)險管理體系尚未覆蓋金融機構(gòu)的各主要業(yè)務(wù)單元。

4．從管理效用上看，洗錢風(fēng)險信息尚未嵌入公司戰(zhàn)略決策過程，并形成有效的良性互動。

（二）管理工具匱乏，控制執(zhí)行不足

1．落地意識差，雖然當(dāng)前一些金融機構(gòu)已經(jīng)開始著手建設(shè)洗錢風(fēng)險管理系統(tǒng)，但在實際操作層面缺乏一套完整的方法論和成功的實踐案例。例如：關(guān)鍵風(fēng)險指標檢測中，沒有基于風(fēng)險管理信息系統(tǒng)這一平臺工具形成與每個指標閾值對應(yīng)的后續(xù)跟進處理預(yù)案和任務(wù)管理流程。這就導(dǎo)致一旦出現(xiàn)突破閾值的情況，就需要在管理上回到原來的會商、討論、上報、會簽、審批的冗長管理流程，無法高效、及時地應(yīng)對問題。

2．技術(shù)能力弱，由于金融機構(gòu)自身缺乏對于洗錢風(fēng)險的認識，且相關(guān)業(yè)務(wù)水平較低，因而洗錢風(fēng)險信息系統(tǒng)建設(shè)工作還處于不斷探索階段。此外，外部IT系統(tǒng)供應(yīng)商對反洗錢工作及行業(yè)自身特點還不甚了解，不能從本質(zhì)上把握反洗錢有效性的內(nèi)在邏輯。

（三）專業(yè)人員短缺，專職要求不明

1．專業(yè)人員少，金融機構(gòu)在反洗錢合規(guī)管理之外，尚未明確洗錢風(fēng)險管理工作要求，難以匹配相應(yīng)的專業(yè)人員。

2．專職要求亂，機構(gòu)對各類型反洗錢人員專職定位不明，未能在績效考核中體現(xiàn)反洗錢及洗錢風(fēng)險管理履職要求。

（四）風(fēng)險模型粗陋，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

1．模型已過時，洗錢風(fēng)險評估模型主要依靠定性判斷，難以保障評估結(jié)果的客觀性和連貫性。

2．標準未統(tǒng)一，尚未打通關(guān)鍵風(fēng)險指標體系，缺乏客戶、產(chǎn)品、渠道和地區(qū)四個維度的客觀標準和依據(jù)。

彼得（2008）認為如果反洗錢有效性內(nèi)在作用機理不能理清，金融機構(gòu)“風(fēng)險為本”原則將無法落實，洗錢風(fēng)險將進一步加重，遏制和打擊洗錢及其上游犯罪的目標難以實現(xiàn)，甚至進一步影響國家聲譽和國際形象。金融機構(gòu)反洗錢有效性作用機制不明，將難以說明其內(nèi)在約束激勵的方式，難以落實“風(fēng)險為本”，難以維持金融機構(gòu)反洗錢的積極性，難以保障反洗錢資源的有效利用。要想提高中國金融機構(gòu)反洗錢工作有效性，約束機構(gòu)對高風(fēng)險業(yè)務(wù)的接受，激勵反洗錢管控投入，則需要進一步摸清反洗錢有效性在金融機構(gòu)內(nèi)部的作用機理，為持續(xù)提升有效性找尋科學(xué)的解決方法，從而有效指導(dǎo)業(yè)務(wù)經(jīng)營決策和資源配置。

缺乏一套以提升有效性為目標的金融機構(gòu)反洗錢體系

金融機構(gòu)洗錢風(fēng)險管理體系是開展反洗錢工作的核心，是探尋反洗錢有效性作用機制的重要路徑。迄今為止，金融機構(gòu)洗錢風(fēng)險管理實踐僅以定性識別與操作規(guī)范為主，與“風(fēng)險為本”的原則相去甚遠，缺少較為成熟的評估標準和監(jiān)測經(jīng)驗。反洗錢工作是一項實踐性非常強的工作，探尋其內(nèi)在有效機制，需要充分考量反洗錢相關(guān)理論、發(fā)展歷程、國際規(guī)則標準、國家法律制度以及相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)等要素，需要深入研究金融機構(gòu)洗錢風(fēng)險管理的實現(xiàn)路徑。目前，能具備這些條件的研究者相對較少，受到各方面條件限制，既有文獻尚沒有這方面的研究成果。