第一節 歷史經驗值得借鑒

洗錢往往與各類型嚴重的上游犯罪活動聯系在一起，通過多層次的復雜操作，將非法所得的“臟錢”（Dirty Money）洗白，使其看似來源合法，但卻危及正常的金融秩序、社會穩定乃至國家安全，成為全球公害。根據反洗錢金融行動特別工作組（以下簡稱FATF）對洗錢的定義，洗錢指明知其為犯罪所得，為了隱藏或掩飾其非法來源或協助任何參與犯罪的個人逃避其犯罪活動的法律后果，而轉換或轉移財產；或明知其為犯罪所得，而隱藏或掩飾其真實性質、來源、所在地及與財產相關的權利或利益相關人的情況；或明知其為犯罪所得或參與犯罪所得，而獲取、占有、使用這些財產。

洗錢活動的過程復雜，模式不固定。通常來講，犯罪分子通過金融機構洗錢可以分為三個階段，即處置階段、離析階段和融合階段。

處置階段，處理犯罪活動所得的現金，亦稱放置階段，是指將犯罪所得投入清洗系統的過程，是最容易被發現的階段。即利用金融機構或特定非金融機構，將犯罪所得存入銀行，或轉換為銀行票據、國債、LC信用證以及股票、保險單證或其他形式的資產。有的也將犯罪所得投入地下錢莊等非正規匯款體系轉移到外國。

離析階段，也叫培植階段，即通過復雜的金融交易，將犯罪所得與其來源分開，并進行最大限度的分散。在不同國家間進行錯綜復雜的交易，或在國內通過不同金融工具逐步模糊犯罪所得的真實來源、性質，使得犯罪所得與合法財產難以分辨。

融合階段，又叫歸并階段、整合階段，即將分散的犯罪所得與合法財產融為一體，為犯罪所得提供表面的合法掩飾。犯罪所得披上了合法外衣后，犯罪分子就能夠自由地享用這些非法收益。

在實際操作過程中，三個階段有時分界明顯，有時會發生重疊、交叉，甚至集合在一起，難以截然分開。洗錢行為的階段性特點表明，金融機構作為資金融通、轉移、運用的中轉站和集散地，客觀上容易被利用作洗錢犯罪的工具。罪犯可以把非法所得轉移并融合到合法來源的資金中，但同時會在金融機構留下蛛絲馬跡，因此金融機構也是監測和打擊洗錢犯罪的第一道防線。王淑香（2008）認為從司法角度看，洗錢成為一種“犯罪屏障”，既妨害了司法活動，也助長犯罪分子有恃無恐的氣焰，促使他們不斷實施犯罪。從金融管理秩序角度來看，洗錢犯罪借助于合法的金融網絡清洗黑錢，這不僅侵害了金融管理秩序，而且嚴重破壞了公平競爭規則，破壞了市場經濟主體之間的自由競爭，從而對正常、穩定的經濟秩序帶來一定的負面影響。

隨著金融經濟全球化和資本流動自由化的發展，洗錢犯罪呈大宗化、智能化、國際化、專業化趨勢。高增安（2011）發現當洗錢數額達到一定規模時，洗錢犯罪嚴重違背市場公平競爭原則，破壞金融管理秩序，危及國家政治、經濟、社會穩定。自1989年起，FATF建立健全全球反洗錢治理標準體系，致力于推動各國政府加大反洗錢力度，尤其是將金融機構反洗錢監管作為工作重心。雖然2012年中國已經成為FATF的正式成員，但中國金融機構反洗錢工作長期未得到系統性梳理，存在著管理標準不一，積極性不高，價值認同不高的現象。如何正確認識金融機構反洗錢工作中存在的問題，如何激發金融機構反洗錢內生動力，將外部監管要求與內部治理相結合，系統性識別反洗錢有效性構成要素及其相互作用關系，成為中國金融機構反洗錢有效性持續提升的關鍵。

國際洗錢形勢

打擊毒品犯罪是反洗錢戰爭的起始點。美國FBI（聯邦調查局）臥底特工，在常年的潛伏生活中積累了豐富的洗錢及其上游犯罪的調查經驗，通過臥底進入毒販內部，觀察及追蹤販毒集團的運作，比對和分析線索后，發現以往的犯罪調查思路無法有效遏制販毒集團的犯罪活動，而追蹤金融交易能夠探查到所有經手人及制販毒網絡運作的模式，從而為揭開世界絕大多數嚴重罪行的真實面紗提供了可行的方法，為遏制有組織犯罪行為、打擊恐怖主義創造了條件。

根據FATF近幾十年來的研究，犯罪分子正采用復雜化、科技化的手段利用金融機構和現代金融網絡清洗巨額犯罪收益，并借助全球化浪潮向國際蔓延。洗錢犯罪從最初掩藏犯罪收益的個別分散性的犯罪行為逐步升級演化為高智商專業化有組織的犯罪活動。

洗錢活動及其上游犯罪活動的猖獗加大了交易成本，增加了消費者負擔，造成社會財富的巨大浪費。拉斐拉和多納托（2011）通過研究得出了“洗錢數額每增加10%，全球GDP將會降低0.1%”的關聯性結論。此外，2012年，瑞士巴塞爾治理問題研究所（以下簡稱“研究所”）開始發布巴塞爾洗錢風險全球指數（以下簡稱“巴塞爾指數”）。該指數通過參考各國際組織公開數據綜合衡量各國洗錢風險水平。其五大維度囊括了反恐融資風險、腐敗程度、金融體系標準和透明度、公共治理公開程度、政治與法治水平等主要體現一國公共及金融治理水平的核心內容（見圖1-1）。

研究所對影響判斷一國洗錢風險的要素進行了獨立研究并歸納總結，系統性構建起第一個實際意義上反映一國洗錢風險治理水平的綜合性指標，不僅為相關的科學研究提供了重要的燈塔性指引，更為了解和比較各國各地區洗錢風險狀況提供了理論依據。據統計數據，2015—2017年全球148個國家的巴塞爾指數均值分別為：2015年5.811、2016年5.832、2017年5.951；呈逐年遞增的狀態，反映出全球洗錢風險正在不斷上升。洗錢風險的提升與上游犯罪的擴大互為表里，共生共存。經過清洗后的非法收益通過正常的金融渠道進入社會，被犯罪分子反復利用，對上游犯罪的滋生具有正向的激勵作用，極大地助長了犯罪氣焰，對全球治理安全、國家穩定發展構成嚴重威脅，持續阻礙著經濟的穩定、健康發展。

國內洗錢形勢

中國人民銀行（2017）指出，洗錢是掩飾、隱瞞上游犯罪所產生犯罪收益的活動，因此，洗錢活動的規模、特征和趨勢在根本上是由上游犯罪的規模、特征和趨勢決定的，并受到社會經濟等的影響。從全球橫向對比來看，中國社會治安狀況良好，刑事案件發案率處于較低水平，人民群眾安全感較高。據聯合國毒品和犯罪問題辦公室（以下簡稱聯合國毒罪辦）統計，2014年中國命案發案率為0.74起/10萬人，在全部有統計的103個國家和地區中排第16名（從低到高），與荷蘭（第15名）和韓國（第17名）相近，2016年這一數據下降至0.62起/10萬人。另據獨立調查網站NUMBEO 2018年發布的世界各國安全指數，中國安全指數為65.1，在163個受調查國家中居第46位。

縱向來看，中國刑事犯罪發案率在20世紀末大幅上升后，近年來已趨于平穩，2016年略有下降，為近五年來最低。刑事犯罪的暴力化程度得到有效遏制，人員傷亡持續減少。2016年，故意殺人等八類嚴重暴力犯罪案件比2012年下降42.7%。但刑事犯罪的類型、手段和內部結構不斷演變，侵犯財產案件仍然占全部刑事案件的絕大部分，刑事犯罪導致的直接經濟損失持續上升。據公安機關統計，2015年和2016年，刑事犯罪活動導致的直接經濟損失分別為1,501.5億元和1,903.6億元，分別同比增長20.0%和26.8%。

在主要上游犯罪仍然多發高發，個別類型犯罪快速上升的形勢下，洗錢活動發生率不斷增長，對中國反洗錢體系構成顯著威脅。中國洗錢犯罪數量從2005年的6,064件逐年上升至2011年的峰值11,480件，2012年案件數量快速回落，2015年洗錢犯罪審結數量已低于2005年值。從綜合涉案數量與金額兩方面，可以看出除現金交易外，洗錢犯罪渠道集中在金融業（主要包括銀行、證券、保險和非銀支付），這主要是因為金融業是資金流動的核心節點，發揮著配置金融資源和服務實體經濟的強大功能，面臨的洗錢威脅不容忽視。

此外，根據中國人民銀行（2017）的分析，盡管我國刑事犯罪發案率總體保持穩定，但以獲取非法收益為目的的犯罪占比逐漸增加，非法集資、電信詐騙、傳銷等涉眾型犯罪形勢嚴峻，犯罪網絡化、專業化、國際化趨勢明顯，洗錢威脅日趨復雜。洗錢活動主要涉及現金、銀行存款、證券、保險、支付賬戶、貴金屬及房地產，因此，從行業角度看，洗錢威脅主要集中在銀行業、證券業、保險業、非銀行支付業和貴金屬交易業、房地產業。從趨勢角度看，網絡犯罪威脅不斷增大，新興金融業務風險不斷上升，跨境洗錢風險不斷增大，主要特點包括以下幾點。

涉眾型經濟犯罪風險上升。當前，非法集資、傳銷、電信詐騙等涉眾型經濟犯罪高發多發，已成為誘發群體性事件、破壞社會穩定的突出因素。涉眾型犯罪非法收益規模巨大，多利用銀行卡、網銀等渠道頻繁轉移資金，部分非法集資案件還采取成立大量空殼公司進行關聯交易等方式清洗資金，或向境外投資轉移。

網絡犯罪威脅不斷增大。隨著中國互聯網經濟蓬勃發展，各種傳統犯罪與網絡結合的趨勢日益明顯，詐騙、販毒、傳銷等各種傳統犯罪不斷向網絡延伸，并借助網絡社交平臺迅速擴散蔓延。不法分子利用互聯網的無邊界性特點，越來越多地將實施網絡犯罪的服務器轉移至境外，利用國外網絡資源面向中國公民實施犯罪。

交叉使用多種行業與業務。犯罪分子利用電子銀行與非銀行支付工具相互劃撥資金，割裂交易追溯鏈條，隱匿資金來源和去向，達到洗錢目的，成為洗錢新趨勢。支付業務被用于清洗、轉移非法資金的現象愈發突出，網絡支付業務已成為非法集資、傳銷犯罪、網絡賭博、電信網絡詐騙等涉眾型犯罪活動資金快速匯集和轉移的重要通道，風險持續趨高。

跨境洗錢手法不斷翻新。人民幣國際化和金融業雙向開放促進了金融體系的不斷完善，金融產品日益豐富，金融服務更加普惠。但在傳統跨境業務風險防控不斷健全的情況下，洗錢犯罪分子不斷翻新跨境洗錢手法，通過地下錢莊、境內POS移機境外、開立空殼公司虛構交易、利用離岸中心清洗資金、旅檢口岸現金走私等多種方式達到洗錢目的。

反洗錢的歷史總結

反洗錢，是指為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動，依據本法規定采取相關措施的行為。反洗錢是政府動用立法、司法力量，調動有關的組織和商業機構對可能的洗錢活動予以識別，對有關款項予以處置，對相關機構和人士予以懲罰，從而達到阻止犯罪活動目的的一項系統工程。近年來，受到國際政治、經濟軍事等多重因素的影響，國內外反洗錢現狀呈現出復雜化、空心化、歧視化的混亂特征。

（一）國外反洗錢步履維艱，倡議已久，問題很多

1．反洗錢標準的制定缺乏廣泛參與，內涵復雜化

FATF是制定國際反洗錢和反恐融資（以下統稱“反洗錢”）規則的政府間組織，于1989年7月16日建立，秘書處設在經合組織（OECD）巴黎總部內。FATF依據西方七國集團（G7）的經濟宣言成立，目前全球反洗錢標準和秩序主要由發達國家倡導并推行。20多年來，FATF所倡導的“40項建議”標準從國家公共政策自上而下穿行至微觀義務機構日常管理，依托金融機構客戶信息、賬戶信息及交易信息，已經將反洗錢國際規則貫徹至全球金融系統的末梢。然而理查德（2002）研究認為，除FATF所倡導的反洗錢目標之外，還應不斷強化其全球警察角色，強迫其他國家參照執行有關規定。其背后滲透著不斷通過反洗錢借口限制他國經貿往來，限制資本流動的政治訴求。而馬丁（2010）認為，近年來主要發達國家進一步借反洗錢名義，為干預他國國內政治和經濟，謀取其他國家利益，實施國際制裁和應對非傳統安全領域調整提供便利。

2．反洗錢制度執行逐漸脫離實際，績效空心化

FATF認為如果不加大反洗錢行動力度，洗錢活動將嚴重阻礙金融系統的正常運行。因此要求各國各地區不加區別地采用其標準，加大執行的力度。然而，反洗錢作為國家治理的系統性工程，牽涉的國家治理功能范圍較為寬廣，從FATF所倡導的“40項建議”規則來看，反洗錢工作涉及各國行政管理、金融監管、情報、執法、司法、外交等諸多方面，需要從中央到地方的多層級、多部門共同參與，需建立起立體式的反洗錢工作體系，治理難度極大。此外，FATF直接目標有效性評估著重強調反洗錢治理的不斷延伸，逐層逐級審視成員國內部治理的水平，忽略了各國國情特點與國際治理標準的差異，忽略了各國人民的當前需要與社會治理水平滯后之間的矛盾。從西方制度演變的歷史來看，合理的制度往往是自然演變的結果。在缺少自然演變的情況下，FATF無差別推行反洗錢規則，忽視各成員國發展狀況，忽視制度演變過程中的自然特性，導致各國反洗錢負擔加重且管理混亂，反洗錢績效難以合理評估。

3．反洗錢的績效評價方法尚未提出，執行歧視化

皮特和艾奧菲（2004）認為有關反洗錢有效性的討論，在國際社會中是一個敏感且禁忌的話題。近些年，國際性金融機構屢次受到發達國家監管當局的指控與高額罰款。實際上，此類處罰的標準和力度并不統一，具有很強的裁量自主性。米歇爾等人（2015）認為各國監管在執法時應該審慎，建立相應的定性與定量的原則來評價成本與收益水平，在保護本國金融安全、打擊洗錢及其上游犯罪行為時，應系統性考慮地緣因素、社會因素、交易成本等一系列可定性定量因素的實際影響。此外，FATF尚未評估過“40項建議”的有效性，未評估過反洗錢制度成本、組織成本和社會效益，主要從合規角度要求各成員國增加反洗錢資源，強化執行力度，甚至通過“不合作國家和地區名單”強迫要求落實FATF標準，直接干預他國內政，選擇性忽略各國政治、經濟的現狀和實際發展需要。

（二）國內反洗錢任重道遠，已經歷兩個重要發展階段，正進入第三階段

1．第一階段（1998—2007），中國積極加入FATF。

為有效推動“40項建議”在全球范圍內的貫徹實施，FATF于1998年決定吸收包括中國在內的世界上具有重大影響的國家加入該組織。2003年，中華人民共和國國務院決定由中國人民銀行負責協調組織國家反洗錢工作。2004年2月，中國人民銀行時任行長周小川代表中國政府致函FATF主席，表明了中國希望盡早加入FATF的立場。根據FATF有關要求，加入FATF的國家必須首先是反洗錢地區組織成員。為了解決這一問題，中國與俄羅斯于2004年10月共同創立歐亞反洗錢與反恐融資小組（EAG），從而順利解決了加入FATF的第一個障礙。同年12月，FATF主席率高級代表團訪華，對中國加入FATF的意愿進行考察。2005年1月，FATF全體成員投票同意接納中國為觀察員。

按照FATF的要求，觀察員須接受FATF全面評估，并在FATF建議中的6項核心建議方面全部或大致合規。2004年3月，反洗錢法起草工作全面啟動，起草組開展了大量的調查研究工作，并于2005年8月完成了草案征求意見稿，2006年10月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國反洗錢法》。

隨之，中國人民銀行出臺了一系列反洗錢規章，這些相關法規政策初步構成了我國反洗錢和反恐融資法律體系。

2006年11月，FATF對中國反洗錢和反恐融資治理體系進行了現場評估。從評估結果看，中國在6項核心標準方面的評級并不理想。為爭取各FATF成員對中國如期成為正式成員的支持，中國人民銀行會同外交部、最高人民法院等部門做了大量工作，向各FATF成員詳細介紹了中國近幾年在反洗錢和反恐融資領域取得的成績，使各方從政治上高度重視中國正式加入FATF的問題。2007年6月28日，FATF在巴黎召開第十八屆三次全會，經過討論，中國被接納為正式成員。

2．第二階段（2007—2017），中國深化落實FATF規則。

中國人民銀行牽頭在國內積極推進反洗錢相關工作，深化落實FATF“40項建議”，重視反洗錢及反恐融資監管治理框架的搭建，提升對金融機構反洗錢合規的要求，強調風險管理和信息科技的綜合運用，積極參與國際反洗錢、反恐融資、反擴散及其上游犯罪的多邊研討會議，不斷推進國際社會對打擊洗錢及其上游犯罪的共識。

2017年9月13日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）。此次《意見》的出臺無疑在國家層面為持續深化和健全“三反”監管體制機制奠定了制度基礎，是建設中國特色社會主義法治體系和現代金融監管體系重要內容的指導原則，是中國在“三反”工作領域深化改革的總體規劃，是對下一步做好“三反”工作，防范和打擊違法犯罪活動，有效防控金融風險，保護人民公眾合法權益的重要保障，是著眼實現全面深化“三反”監管體制機制總目標的重大制度安排，是防范化解重大風險，防控金融犯罪風險，提升金融機構風險治理水平的一場深刻變革。

10年的時間，從積極參加到深化建設，從點滴學習到經驗積累，從被動借鑒到全面革新，《意見》的發布標志著中國反洗錢工作將進入一個新的時期。2015年FATF正式開展第四次互評估工作，強調評估各成員內部反洗錢有效性，對反洗錢工作的深入落實、長效監管提出了更高的要求。這與《意見》內容高度一致，要求各成員國采用“風險為本”原則，不斷革新反洗錢制度，通過科學設置機構，合理配置職能，加強監管執法，加快形成更加成熟、科學和有效的反洗錢機制。

3．第三階段（2017—目前），中國積極維護反洗錢秩序并深化反洗錢有效性探究。

中國人民銀行在過去已經取得的反洗錢工作成果的基礎上持續加強制度供給，于2017年1月發布《關于印發〈法人金融機構反洗錢分類評級管理辦法（試行）〉的通知》、2018年9月發布《關于印發〈法人金融機構洗錢和恐怖融資風險管理指引（試行）〉的通知》、2018年12月發布《關于印發〈法人金融機構洗錢和恐怖融資風險評估管理辦法（試行）〉的通知》、2021年4月發布《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》，強調金融機構反洗錢工作的根本任務不是片面地滿足監管需要，而是應以風險為導向，貫徹“風險為本”理念，提升有效性。為了實現上述目標，我國反洗錢監管工作由國際標準逐步內化深化，自落后迎頭趕上，將金融機構洗錢風險評估及反洗錢有效性作為監管工作持續推動的核心目標。在此背景下，金融機構應依據自身的風險偏好，優化反洗錢資源配置策略，充分了解反洗錢有效性的意義，剖析有效性的構成要素，系統性詮釋洗錢風險的識別與評估機制，構建洗錢風險傳導機制，打通洗錢風險管理與反洗錢合規管理體系，從目前較混亂的反洗錢實踐中創造新的反洗錢治理秩序，指導業務經營決策和資源配置。

反洗錢有效性成為關注重點

國際上，2007年，FATF提出“風險為本”的原則，強調結合洗錢風險高的行業、客戶及地區，有選擇有重點地投放管控資源，提高反洗錢資源配置效率，提升反洗錢有效性。2008年，FATF發布了修訂后的新職責，“FATF將利用現有數據測量反洗錢與反恐怖融資體制對犯罪與恐怖主義活動的影響，鼓勵對其有效性的研究”。2013年，FATF發布新的反洗錢合規性及有效性評估方法，首次將各國反洗錢法規制度執行有效性作為FATF成員國互評估的重點。國內，2009年，中國人民銀行發布《中國2008—2012年反洗錢戰略》（以下簡稱《戰略》），對反洗錢體制有效性進行了描述，將探索創建具有中國特色的、有效的反洗錢模式作為指導思想，將創建具有中國特色的“以防為主、打防結合、密切協作、高效務實”的反洗錢機制，有效防范、打擊洗錢等犯罪活動定為工作目標。同時，明確指出“有效性”是《戰略》制定和實施三大原則之一，有效性是指有效預防、打擊和懲治洗錢行為，設計指標體系，量化反洗錢措施的實現效果。2018年，中國人民銀行辦公廳發布《關于進一步加強反洗錢和反恐怖融資工作的通知》，強調要進一步落實“風險為本”原則，提高反洗錢和反恐怖融資工作有效性，防范洗錢和恐怖融資風險，明確了一系列監管要求。2020年，中國人民銀行發布《2019年人民銀行反洗錢監督管理工作總體情況》，圍繞提升反洗錢監管有效性的目標，著力構建風險評估和執法檢查“雙支柱”的監管框架。分析、了解并嘗試構建一套以有效性為前提，以風險評估和控制執行為支柱的金融機構反洗錢體系，有助于深入貫徹反洗錢合規義務，有助于客觀評價機構內部反洗錢開展的具體過程，有助于準確獲取相應的風控數據，有助于維護反洗錢體系持續健全的連續性和連貫性、反思反洗錢質效，為持續提升反洗錢有效性奠定可供識別、評價和反饋的理論和實踐基礎。