垃圾處理產業體系的構建原則

構建垃圾處理產業體系的總原則是統籌規劃、全民參與、因地制宜、服務發展、公益優先、總量控制、資源回收利用、多模式供給和按部就班實施等。為落實這些總原則，需要結合實際提出一些切實可行、有效的具體原則與辦法。下面從參與主體、處理方法、處理設施布局和產業支撐4個方面推薦具體的構建原則與辦法。

一、政府引導、社區組織、企業參與

垃圾處理產業體系應是政府引導下的政府、社區與企業各負其責的協同體系。垃圾處理產業體系可分成5大板塊：支撐體系、排放權交易、源頭作業環節（產量抑制、分類收集、回收等源頭預處理）、中處理環節（有用垃圾回收利用）和填埋處置環節。支撐體系、排放權交易和填埋處置需要政府主導與參與；源頭作業環節由社區組織、相關生活小區和企事業單位參與，成立源頭垃圾處理虛擬組織、合作社或集體企業；中處理環節主要由企業、社區組織實施。不同環節需要不同的組織者，可以預期，垃圾處理產業將形成國有企業、集體企業（社區企業）、私有企業兩兩聯合或三者聯合經營的局面。

政府是引導者、參與者和監督者，甚至是主導者。無論哪個板塊或環節，政府至少起引導者作用，也可以作為參與者直接參與垃圾處理作業；對于政策性較強的支撐體系與排放權交易管理等板塊，以及不宜完全市場化的填埋處置環節，政府應起到主導作用。政府做為垃圾處理服務產品的購買者，應強勢參與到產業之中。社區組織的作用強于企業的作用。在源頭作業環節，只有能夠體現民意的社區組織才能發動廣大公眾自發地開展源頭減量活動；即使在具有一定利潤的中處理環節，因社區組織掌握垃圾來源，不僅可以采取入股方式加入垃圾處理企業，甚至還可以獨立建設與經營垃圾處理企業。社區組織應發揮政府、社區和企業三者間的紐帶作用，在垃圾處理產業中扮演好組織者角色，這樣政府就只需要面對社區組織，無需面對眾多企業，從而有利于理順管理關系。

企業是垃圾處理的基本單位。從培育、發展垃圾處理事業體角度衡量，垃圾處理產業化可理解為垃圾處理企業化，產業化的目的之一就是要讓垃圾處理按企業模式組織與運作。

二、填埋是保障、回收利用是核心、排放權須優先

垃圾處理的3個主要任務是：控制垃圾排放總量與特性、提供垃圾處理服務和回收有用垃圾。從時間順序考慮，建議先建設填埋設施，以保障及時提供垃圾處理服務，同時構建排放權交易體系以控制垃圾排放總量與特性；從對社會經濟發展的重要性考慮，建議在填埋處置服務和控制排放的基礎上，加大有用垃圾回收利用力度；綜合來講，構建垃圾處理作業體系時應遵循“填埋是保障、回收利用是核心、排放權須優先”的原則。

（一）填埋是保障

提供垃圾處理服務是垃圾處理產業的基本任務，而填埋是及時高效處理垃圾的最可靠方法。實踐表明，任何國家和地區都少不了填埋場，經濟欠發達地區和填埋土地較多地區以填埋為主，經濟發達地區因需要處置不能回收利用的廢物而不得不建設填埋場。除此之外，填埋場還是在市場失靈狀態下解決垃圾出路的保障，只有在建成一定庫容量填埋場后才能“心安理得”地建設有用垃圾回收利用設施。總之，填埋是保障，必須優先建設。

填埋場不僅是垃圾處置場，也是有機垃圾轉換場，高標準建設的填埋場甚至可以成為厭氧發酵場或“沼氣田”。新建填埋場應把填埋氣收集利用，與衛生填埋、滲濾液收集處理和生態恢復等放在同等重要的位置加以考慮，加速填埋場內有機垃圾轉換，提高產氣率。

（二）回收利用是核心

有用垃圾回收利用將決定垃圾處理產業的產品能否多元化和高端化，也是解決垃圾處理設施分布不合理、消除服務質量差異、調整產業的產品結構、提升產業水平、維持垃圾處理產業合理利潤和培育垃圾處理迎臂效應的有效途徑和方法。資源緊缺是目前生產面臨的一大問題，資源跨界流動總是受歡迎的，這是垃圾處理一城同化甚至多城同化的客觀基礎；只要跳出以末端處理（尤指填埋）為核心的傳統模式，構建以有用垃圾回收利用為核心的垃圾處理產業體系，就不僅可以向社會提供公益性垃圾處理服務和環境資源（環境容量），還可以向社會提供大量的物質資源和能量資源，使垃圾處理不僅具有社會效益，還具有一定的經濟效益。這樣，不僅能夠消除垃圾處理的鄰避效應，還能產生迎臂效應。

有用垃圾回收利用涉及已排放垃圾和排放前垃圾。已排放垃圾的回收利用是垃圾處理產業回收利用作業的重點；但垃圾處理產業應將回收利用延伸到源頭，指導、參與并監督源頭生產者和消費者回收利用有用垃圾。回收利用的重點是在分類回收基礎上加以利用，而利用時應遵循“物質利用先于能量利用，物質再利用先于物質再生利用”原則。

（三）優先構建垃圾排放權交易體系

垃圾排放權交易通過排放權配額分配，在空間和時間上控制垃圾排放，便于預測垃圾排放量和垃圾特性，有利于垃圾處理設施規劃和計劃的制定，有利于垃圾處理方法和工藝技術的選擇。垃圾排放權融政府干預與市場機制調節于一體，消除外部不經濟性，將外部經濟性內化為補償，較好地平衡了公平與效益的矛盾，在不能消除利己主義的情況下，通過政府干預和市場機制合理分配利益，對于克服鄰避現象尤為重要。垃圾排放權交易體系，有助于推動垃圾處理跨域合作和生態環境跨域協調治理。此外，交易市場的建立將促進信息中心的建立，促進垃圾處理產業產品、技術和資本的集聚，有利于企業融資。

垃圾來源比較清楚且形態相對穩定，垃圾污染一般是局部性或區域性的，不像氣態和液態污染物那樣長距離傳播，不存在污染源鑒別困難的問題，便于計量和監測監控，這些因素是垃圾處理產業導入垃圾排放權交易體系的有利條件。

垃圾排放權交易體系的構建不可能一蹴而就，需要按部就班構建，既充分考慮垃圾處理現狀，又謀求創新突破，科學確定垃圾排放方法（種類）和排放總量，統籌排放權配額分配，建立信息共享的交易中心，完善監督檢測辦法。構建垃圾排放權交易體系的重點是逐步完善排放權交易機制，不僅要保證排放權分配科學合理，更難且更重要的是必須保證排放權落實和執行。

三、自產自消、因地制宜、聯動發展

傳統上，垃圾處理僅是政府的事，垃圾排放與治理分離，這不僅增加了處理成本，導致處理設施分布不合理，還加重了垃圾與垃圾處理的鄰避效應，導致新的社會不公。堅持“自產自消、因地制宜、聯動發展”原則，就是為了打破垃圾排放與垃圾處理相分離的單一局面，構建排放者治理、社區治理和政府治理相結合的治理模式，建設與本地社會經濟發展規劃相適宜的垃圾處理產業，保證各處理設施之間、區域內各地區之間以及與區域外地區的聯動發展。

“自產自消”體現在兩個方面：一是“誰排放誰治理”；二是在垃圾產地就近處理。排放垃圾是排放者的權利，但處理垃圾也是排放者的義務，排放者和排放地應該承擔垃圾處理責任及與垃圾相關的生態環境保護責任。出臺政策，要求垃圾產量較大的企業和小區盡量自己處理，否則，就要高價購買排放權。企業應結合自身的設備、工藝和產品特點，精心設計和選購原材料，并回收利用廢物；要求商業企業分類回收廢物，尤其是包裝物和家用電器；要求家庭、酒樓和集體食堂分開收集廚余，有條件者還應自己處理。落實自產自消，應堅持因地制宜，結合本地的社會經濟功能和空間形態，選擇適宜的處理方法和土地建設。政府結合社會經濟發展規劃，合理布局大型集中處理設施，確保處理設施之間、地區與地區之間等聯動發展。

四、宏觀調節、市場導向、社會監督

垃圾處理產業既要以市場為導向，又要注重宏觀調節。宏觀調節是政府綜合考慮市場和社會經濟的發展狀態，運用行政、法制和經濟等手段，對垃圾處理產業的發展所施加的漸進有序的干預。宏觀調節的目的是保證垃圾處理產業與社會經濟發展相一致，克服市場經濟的盲動性、趨利性和滯后性等缺點，保障垃圾處理服務水平，提高垃圾處理產業的經濟效益，平衡公平與效益，確保產業健康發展。

宏觀調節以規劃手段和經濟手段為主，并保證調節手段具有可預見性和連貫性，在行政強制的同時加強行政引導。規劃對產業發展具有先導作用，應堅持規劃先行。科學制定規劃，賦規劃以法律地位，確保規劃有效實施。經濟手段可以改變垃圾排放者的行為，是影響垃圾排放的有效工具。政府在采取規劃和行政手段的同時，應善用經濟手段。常用的經濟手段有：對有用垃圾回收利用方面的投資給予低息貸款或財政補貼；對垃圾處理企業和從事垃圾處理的職工給予稅收優惠；對垃圾處理設施建設用地實行特批和土地價格優惠政策；對有利于節能減排的設備予以免稅或退稅；對原材料按是否符合節能減排和國家發展戰略制定價格導向；對出廠產品實行生態環保標志認證等制度。

垃圾處理產業除加強政府及公共監督外，應強化社會監督。目前，需要完善社會監督主體和監督形式，搭建信息公開平臺和政府與社會互動平臺。把公眾、社區組織、行業協會、民主黨派、政協、人大、輿論機關等納入監督主體，讓其充分擁有知情權，對法律法規、規劃、政策、處理設施布局、處理設施建設與營運，以及政府及其相關部門的工作作風與績效進行監督。

垃圾處理產業體系的構建是一個系統工程，只有從實際出發，堅持原則，按部就班實施，才能完成產業體系的構建任務。

參考文獻

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（刊于《再生資源與循環經濟》，2009年11月27日，作者：熊孟清，隋軍，王麗華）