垃圾處理產業化綜述與建議

我國生活垃圾年產量從2000年1.18億噸以近9%的速度遞增到2005年的1.62億噸，預計2007年將達到2.0億噸以上，未處理垃圾的堆存量將高達60億噸以上。在如此嚴峻的形勢下，垃圾處理必須實施源頭減量和末端處理并舉的戰略，以完善的法律法規和先進的處理技術，利用市場機制，走產業化道路，才能有效解決城市生活垃圾問題。

一、垃圾處理產業化是解決垃圾問題的有效途徑

垃圾處理產業化是以市場為導向，把政府統管的公益性行為轉變成政府引導與監督、非政府組織參與和企業運營的企業行為，把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業鏈整合成一個完整的產業體系。垃圾處理產業化不僅涉及一般意義上的垃圾處理（即末端處理），還包括垃圾源頭減量處理，在此基礎上，產業化將發展垃圾處理的戰略、核心競爭力、產業鏈與產業的組織方式等。

垃圾管理產業化的內涵主要是社會化、市場化、集約化和法治化。傳統認識把垃圾視為無用物，并在一種社會默契下把各家各戶生產的垃圾無形中轉化成了公共物品，于是，垃圾處理也隨之成為一種政府統管的公益事業。垃圾處理社會化就是要將垃圾處理推回社會，使之由政府統管的公益事業轉變成社會生產過程，并成為具備專業化社會分工的產業。實行政企、政事、事企、管理和作業“四分開”，利用市場機制，調節資本、技術和管理在垃圾處理中的作用，增強垃圾處理企業對市場的自適應能力。垃圾處理是技術與資本密集產業，需要從粗放型經營轉變成集約型經營，提高處理技術的先進性，尤其是提高環境保護技術的先進性，探討靜脈產業生態工業園的組織管理方式，實現垃圾處理產業化。

垃圾處理產業化將涉及城市建設、資源環境、政府體制改革和市場經濟等諸多方面，包括政府與個人在資源環境開發利用方面的權利與義務，政府與個人對城市公益事業的責任與義務，各級政府、非政府組織與企業的產業化職責職能，垃圾生產、收運、資源化利用及處置等環節之間及各環節內部責、權、利的分配，產業化融投資與經營管理利益分配的界定等。

垃圾處理產業化將會促進循環經濟發展，推動政府、企業、公眾和行業協會等各類主體所進行的減量化、再利用和再循環活動，加速城市產業結構的調整，拓展城市服務業范圍，增加就業機會，是保持經濟可持續發展的一個重要項目。如今，美國垃圾再利用行業已成為就業和經濟增長的亮點，相關企業達56000家，提供勞動崗位110萬個，年度總銷售額為2360億美元。垃圾處理產業化將進一步深化管理體制改革，有利于縮小政府規模和降低政府成本，是推進城市公用事業社會化的重要內容。垃圾處理產業化是解決垃圾問題的有效途徑，已經成為垃圾處理的發展方向。

二、法律法規是垃圾處理產業化的保障

垃圾是一種低品質資源，且具有公共物品屬性，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統籌社會、政治、經濟和科技的發展，只有依靠法律和政策的強制、引導作用，垃圾處理產業化才可能實現。自20世紀70年代起，各國在垃圾管理實踐中不斷完善法律，并摸索執法經驗；進入90年代后，美國、日本、德國、丹麥、法法、英國、比利時和澳大利亞等發達國家又相繼頒布和實施了垃圾減量化、資源化和安全處置的有關法律，以推進循環經濟的發展。

日本國會早在1970年便頒布了《廢棄物處理法》，歷經20余次修改，以適應廢棄物處理形勢的不斷變化；2000年通過了《資源有效利用促進法》（修改回收法）和《循環型社會形成推進基本法》；其后，日本又先后頒布了容器包裝、食品、家電、建材和汽車等多部單項回收法。《循環型社會形成推進基本法》呼應了日本社會建立一種能夠克服資源環境限制的可持續發展的新型社會經濟體系的訴求，旨在將環境保護與資源節約融合到經濟活動的各個層面，建立“循環型社會”。其具體目標是，與2000年相比，2010年的資源生產率和資源循環利用率分別提高40%，廢物最終處理量減少一半，人均每天垃圾產生量減少20%，相關產業的市場需求和就業規模擴大一倍。

德國是垃圾管理法律最完善也是最早進行循環經濟立法的國家。1972年德國制定了《廢物處理法》，要求關閉垃圾堆放場，建設以焚燒和衛生填埋相結合的垃圾處理中心，但實踐表明這種末端處理不能主動解決垃圾問題。1986年德國頒布了新的《避免廢物產生及廢物處理法》，試圖推行垃圾減量和再利用，但效果仍不明顯。為了有效解決垃圾問題，1994年德國制定了影響廣泛的《循環經濟和廢物處置法》，并在1998年對該法進行了修改；為推進循環經濟法的實施，德國還制定了《包裝法令》（1998年）、《垃圾法》（1999年）、《社區垃圾合乎環保放置及垃圾處理場令》（2001年）、《持續推動生態稅改革法》（2002年）和《再生能源法》（2003年）等多部法律。循環經濟法旨在徹底改造垃圾處理體系，推行產品責任延伸制度，使垃圾減量和資源化利用向生產體系（企業）延伸，貫穿產品的生產、流通、消費和回收全過程，發展循環經濟。

我國2002年頒布了《中華人民共和國清潔生產促進法》，2005年又頒布了《中華人民共和國可再生能源法》并開始實施新的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，2007年8月26日全國人大常委會第29次會議對《中華人民共和國循環經濟法（草案）》進行了初審，目前該草案已進入最后的意見征求階段。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》明確了垃圾處理產業化要求。《中華人民共和國清潔生產促進法》和《中華人民共和國循環經濟法（草案）》的核心都是要推行產品責任延伸制度，目的是要調整政府、企業、公眾和行業協會等各類主體在產品生產、流通、消費和回收的全過程中所進行的減量化、再利用和再循環活動。為了有效實施法律法規，相關部門又先后發布了《城市生活垃圾管理辦法》《國家環保總局關于推進循環經濟發展的指導意見》《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》等政策措施。這些法律法規與政策措施的實施將加速垃圾處理產業化進程。

三、經濟激勵機制是垃圾處理產業化的動力

經濟激勵機制是一種間接調控手段，通過垃圾收費（稅）、抵押金、補貼和許可交易等刺激機制，鼓勵那些創造最大社會福利的生產和消費活動，從而在資源環境保護和社會經濟福利之間找到最佳平衡點，具有成本經濟性、靈活性和鼓勵先進技術的運用等優點。運用經濟激勵機制的目的是：克服命令控制系統成本經濟過高、靈活性不足、環境效應不理想等問題，使垃圾處理外部不經濟性內部化，解決垃圾處理經費問題、鼓勵企業自覺開發利用先進技術和提高全民資源環境保護意識等，以推進垃圾減量和資源化利用。自1972年經濟合作和發展組織（OECD）環境委員會提出污染者負擔原則以來，尤其是1987年聯合國世界環境與發展委員會明確提出“可持續發展”定義后，經濟激勵機制越來越受到重視，但是經濟激勵機制的發展仍不完善，其在實踐中發揮的作用與理論上的優勢也有一定的局限性。當前，最優選擇是綜合運用命令控制系統和經濟激勵機制，揚長避短，保護資源環境的同時克服垃圾處理的非競爭性和外部性。

垃圾收費（稅）已得到普遍采用。目前垃圾收費（稅）正在向計量收費（稅）等更有效的形式發展。很多發達國家和城市除采用定額收費制外，也采用計量收費制。計量收費制的收費金額與生活垃圾的排放量直接相關，這有利于提高垃圾生產者垃圾減量和資源化利用的積極性。盡管計量收費（稅）在操作、管理上比定額收費（稅）復雜，但對垃圾減量和資源回收的作用更顯著，如韓國實行計量收費制以來，生活垃圾量減少了37%以上，而資源回收量增長了40%。

垃圾收費（稅）可用于補貼垃圾處理企業，幫助企業提高處理技術和環境保護技術，如對于生物處理企業，由于有財政補貼保障，企業可以重點關心如何提高沼氣產氣率和達到環境衛生標準，而不必過多關心產品銷路和利潤。日本半數以上資源再利用企業得到了政府補貼，有效推進了日本的循環型社會建設。不過，垃圾收費（稅）并非全部用在了垃圾處理上，相反，國外數據表明，可能只有不到15%的稅收用于垃圾處理，其余則被挪用。如何將垃圾收費（稅）更好地用于鼓勵資源循環利用和生態恢復是需要探討的問題。

把垃圾作為一種商品進行許可交易是一種值得嘗試的經濟手段。政府先確定出管轄內的垃圾管理目標，綜合考量各區域垃圾處理設施的消納量和區域發展規劃等因素，確定每個區域垃圾的最大排放量；然后，通過發放垃圾排放許可證的辦法實現排放量在不同區域間的分配；最后，通過建立垃圾排放權交易市場，使排放權能夠合法合理買賣。許可交易采用排污許可證形式量化垃圾生產者的垃圾排放權，并容許排放權像商品那樣自由買賣。垃圾處理成本較低的企業或區域可以采取措施減少垃圾排放，剩余的排放權則轉讓給垃圾處理成本較高的企業或區域，實現處理量與處理成本掛鉤，從而使總的協調成本最低。而且，垃圾生產者不再像垃圾收費（稅）制那樣只是價格接受者，而是在交易過程中獲得了叫價的機會，更能直接感受垃圾交易市場的變化，并根據市場變化制定生產與消費戰略。許可交易在水污染和空氣污染控制中都已被應用，尤其是2005年2月《京都議定書》生效以來，排放權交易的應用越來越廣泛，其范圍已經從一國內部擴展到國家之間，而且國際市場發展非常快。但在垃圾處理領域，許可交易還處于理論探討階段，值得期待的是，許可交易可應用于垃圾處理，將降低垃圾處理成本，推進垃圾處理市場化和產業化。

鑒于垃圾處理是微利行業，有些環節甚至還是無利的，及垃圾處理的公益性，需要政府出臺補貼等激勵政策，培育垃圾資源化利用企業。

四、生態工業園是垃圾處理產業化的方向和目標

生態工業園是依據循環經濟理論和工業生態原理，遵循垃圾減量化、再利用和再循環原則，設計而成的一種新型的工業組織形態，通過園區內信息、物質、能量和資本的流動與儲存，實現園區內工業共生和污染物“零排放”的目標。

自20世紀90年代以來，生態工業園已經成為工業園區建設的主流。工業化國家紛紛創建生態工業園區，并用生態工業系統標準改造老式企業，使企業之間建立起信息、副產品、廢棄物和能量等要素的耦合關系。丹麥Kalundorg生態工業園區是國際上最成功的新建生態工業園區，而美國田納西州小城Chattanooga的生態工業園區則是改造型工業園的成功典范。前者通過企業間的代謝生態群落關系，建立起一些各具特色的工業聯合體，企業之間形成一個連續的生產流，既節省了成本又保護了資源環境。后者通過再利用老企業的工業廢棄物，不僅減少了污染，還發展了環境保護產業，對老企業密集的城鎮改造尤具借鑒意義。

我國從1999年開始啟動生態工業園示范區建設試點工作，目前，國家環保總局已批準了廣西貴港等多個示范性生態工業園，而且，國家環保總局還出臺了靜脈產業（資源再利用產業）、行業和綜合性生態工業園標準，這些示范園區的建設和三個層面生態工業園標準的推行將帶動我國生態工業園走上富有中國特色的發展道路。

結合我國垃圾處理水平，建議在垃圾處理產業化進程中先考慮建立虛擬型靜脈產業生態工業園，通過新建垃圾分選與再利用企業和信息系統，把分散的填埋場、焚燒發電廠、污泥處理廠和污水處理廠等現有廢棄物處理設施通過計算機網絡聯系成一個虛擬生態工業園。先在計算機上建立各企業間的物、能交換聯系，然后再予以實施，并最終形成以廢紙——紙漿、生物質和沼氣——電力、爐渣和干化污泥——水泥或建筑材料等工業聯合體為核心的虛擬生態工業園。既克服了各企業布局相對分散的現實制約，又降低了征地費用，同時還提高了填埋場、焚燒發電廠和其他廢棄物處理設施的實際消納能力和效率。

垃圾處理產業化是解決城市垃圾問題的有效途徑，而法律法規是垃圾處理產業化的保障，經濟激勵機制是動力，生態工業園則是方向和目標。本文綜述了這四個方面的國內外現狀和發展趨勢，給出了垃圾處理產業化的定義和應用許可交易經濟手段與優先建立虛擬型靜脈生態工業園的建議。除此之外，為了推進垃圾處理產業化，還必須細化許多其他方面的工作，如成立產業化管理機構，加強執法力度，完善綠色產品標志制度，培養市場主體，開發清潔生產和資源化利用技術等，這些方面都是需要進一步探討的課題。

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（刊于《環境衛生工程》，2007年12月15日，作者：熊孟清，徐建韻，范壽禮，等）