垃圾處理產業化途徑

垃圾處理產業化就是以市場為導向，找到一種有效方案，把政府統管的公益性行為轉變成政府引導與監督參與和企業運營的企業行為，把被分割成源頭、中間和末端的垃圾處理產業鏈整合成一個完整的產業體系。垃圾處理產業化是一個確立與檢驗垃圾管理理念的實踐過程，其內涵主要是社會化、市場化、集約化和法治化。法制手段、科技手段、經濟手段和市場手段，將垃圾處理推回社會，使之由政府統管的公益事業轉變成社會生產過程，并成為具備專業化社會分工的產業，保證資本、技術和管理在垃圾管理全過程中充分發揮作用，增強垃圾處理企業對市場的自適應能力，實現政企、政事、事企、管理和作業“四分開”，明確政府、企業、公眾和行業協會等各類主體在垃圾生產、收運、資源化利用及處置等環節之間及各環節內部的職能分配，推動這些主體所進行的減量化、再利用和再循環活動，發展循環經濟，促進政治、經濟和人文社會可持續發展。

一、依法管理垃圾，實現垃圾管理法治化

垃圾是一種低品質資源，且具有公共物品屬性，致使處理成本尤其是資源化利用成本較高，其管理需要統籌社會、政治、經濟和科技的發展，只有依靠法律和政策的強制與引導作用，垃圾處理產業化才可能實現，換言之，垃圾處理全過程必須實現垃圾管理法治化。我國非常重視垃圾管理的法制建設，先后出臺了一系列垃圾管理法律法規和技術標準，明確了垃圾管理的主體、原則、制度與技術標準。

（一）明確垃圾管理的主體及其權利與義務

垃圾具有“產之于民”的鮮明特點，需要全體公民共同努力，改變生產與消費習慣，保護資源環境，少產垃圾，并協助政府及其行政主管部門依法管理。因此，全體公民、政府及其行政主管部門都是垃圾管理法治化的主體。其實，政府及其行政主管部門是通過公民授權來管理垃圾的，故必須接受公民監督，公民才是垃圾管理的重要主體。如果公民無視法律，再完備的法律也必將成為“軟法”，絕不可能落實到公民的日常生活中去。

公民具有支配資源環境和享受良好環境的權利，享有過上健康、安全與舒適生活的權利。尊重和保障公民權利是立法和執法的側重點。政府及其行政主管部門應公正執法，尊重民意，保障公民的合法權利，弘揚“執政為民”的宗旨。當然，公民享有權利的基本原則是權利與義務相統一，垃圾管理法治化的目的是規范法治主體的行為，保障公民分享環境資源、享受物質文明成果的權利，但同時也要求公民盡到保護環境資源、減少浪費和回收資源等的義務。

（二）法治化原則與制度

垃圾管理必須遵循一些基本原則和制度。我國法律明確規定了四項原則，它們是：統籌規劃、統一監督管理原則，減量化、無害化、資源化和產業化原則，污染者依法負責原則和依法懲罰污染環境的犯罪行為、防止以罰代刑原則。同時，我國法律還規定了垃圾管理必須堅持的制度，主要制度是：公眾參與制度、經營性服務許可證制度、環境影響評價和“三同時”制度、環境保護和環境衛生標準制度和行政強制與經濟激勵制度。

我國在加速循環經濟立法。十屆全國人大常委會第29次會議（2007年8月）對《循環經濟法（草案）》進行了初審。草案要求各地和企業要根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，并創設了循環經濟規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度、循環經濟評價考核制度、生產者責任延伸制度、高消耗企業管理制度、產業政策的規范引導、激勵措施和法律責任制度。在垃圾管理法律的基本法中加入循環經濟法將大力促進垃圾減量、回收和循環利用。

（三）加強行政引導，降低法治成本

經過多年實踐，垃圾管理法治化取得了很大進步，在環評、信息公開、資源化利用和環境保護等方面都取得了可喜的成就，但仍存在產業化配套政策不完善、執法隊伍建設有待加強等問題，表現最突出的就是如何加強行政引導和降低法治成本量方面的問題。

應重視“行政引導”在垃圾管理全過程中的作用。制定周詳的行政引導措施和公告禁止性、處罰性和獎勵性措施，并加強法律法規的宣傳教育，引導公眾積極參與垃圾管理法治化進程。行政強制和行政引導有機結合，實現執法行為規范化、程序化和制度化。

此外，垃圾管理法治化的一個重要條件是降低法治成本。資源環境保護法律成為“軟法”的根本原因在于依法行事的成本過高，無論公眾法律意識多強，如果法治成本過高，法治化就難推行。垃圾管理者可以通過增加垃圾桶設置、提供經濟適用的家用垃圾處理設備、設立社區廢物回收站和發放環保袋等便民措施，降低法治成本，讓公眾體會到依法行事的便捷與實惠。只有將法治成本降低到公眾可以接受的程度，才有可能實現垃圾管理法治化。

法律是解決社會活動中各種矛盾的首要渠道。垃圾管理法治化是依法治市的重要方面。以法律為準繩，把垃圾管理過程中出現的各種矛盾，無論是社會矛盾還是經濟矛盾，納入法律軌道，高效有序地處理處置垃圾，提高垃圾資源化利用程度，并防治垃圾及垃圾處理對環境的污染，建設可持續發展和人與自然和諧相處的社會。

二、制定產業化科技政策，實現垃圾處理科技化

近十年來，垃圾處理設施建設取得了可喜的進步，先后建成了一批壓縮站、轉運站、焚燒發電廠和填埋場，許多設施或其關鍵設備與技術具有國際水準，如廣州市興豐垃圾衛生填埋場的空間效率系數高達28以上，廣州市李坑垃圾焚燒發電廠采用中溫次高壓鍋爐回收垃圾熱能，這些都達到了國際先進水平。毫無疑問，先進技術、工藝及成套設備的應用推動了垃圾處理事業的發展，起到了資源環境保護作用。但是，垃圾生產與管理帶有鮮明的地域特性，管理者只有根據城市特點，制定特色的科技政策，合理應用適合本地垃圾特性的處理技術，才能達到高效處理垃圾的目的。

（一）樹立垃圾作為低品質資源處理的指導思想，組建閉環式垃圾處理產業鏈

垃圾管理存在兩種指導思想：垃圾作為廢物處理和垃圾作為資源處理。兩種指導思想引出兩種不同垃圾管理方式，也導致兩種不同的技術政策。前者將首選全量填埋或全量焚燒加填埋的末端處理處置方式，這類粗放型處理處置方式不僅處理費高，而且會導致資源環境損失，并導致填埋場和焚燒（發電）廠成為典型的鄰避設施；值得反省的是，因混合垃圾熱值低、發電效率低，以及爐渣、飛灰和煙氣處理難度大，垃圾全量焚燒發電成為一種低效高耗高排的垃圾作為廢物的熱處理方式，而不能成為資源利用方式；相應的技術政策便是片面的扶持填埋或焚燒新工藝的開發研究，試圖解決填埋或焚燒引發的種種問題，結果致使垃圾處理產業鏈及相應的技術鏈被人為割斷。后者將要求組建閉環式垃圾處理產業鏈，遵循“垃圾減量、物質利用、能量利用和最終處置”的優先順序，制定面向垃圾利用的產業與科技政策，均衡發展垃圾分類收集、分類處理和填埋處置，并將垃圾管理責任延伸到生產領域，要求生產企業在產品生產過程中優先選用回收物質作為原料，甚至要求企業根據回收物質的特性逆向組織生產過程，最大可能的使廢物回到經濟循環并少產垃圾；能回收利用的物質被作為生產原料加以利用，物質利用效率低但熱值較高的物質被作為燃料加以能量利用，只有那些物質和能量都不能利用的廢物才被允許填埋處置。

但是，垃圾是一種低品質資源，其資源化利用需要技術、資金和政策支持。為了有效利用垃圾的資源特性，必須對垃圾整性（調質）處理以提高垃圾的資源品質，如將垃圾分選以提高焚燒廢物的熱值從而實現廢物熱能利用，將廚余垃圾與活性污泥混合改變碳氮比將提高沼氣產氣率，將滲濾液回灌到垃圾填埋場將加速垃圾發酵，提高沼氣產量和產氣速率等。分類和加入添加劑是垃圾整性的常用方法。只有樹立垃圾作為低品質資源處理的指導思想，才能正確認識垃圾處理產業化的艱巨性和必要性。

（二）制定產業化科技政策，為實施垃圾處理產業化奠定基礎

垃圾處理系統具有地域性、時效性、多層性、多元性、相關性、動態性和關聯性等多種特性，科技政策必須是開放的才能支撐起這樣的處理系統。結合現狀，建議制定以下科技政策：①強化政府在研究開發中的宏觀協調作用，建立技術進步的促進機制，通過誘導性和鼓勵性的政府稅收政策來推動研究開發，完善研究開發的基礎設施，加快技術成果的轉化過程，并使研究經費的擴充呈現良性循環；②通過產業界、學術界和官方的密切結合，制定具有垃圾處理系統評價體系和促進垃圾處理系統升級的科技發展計劃；③鼓勵垃圾綜合處理模式與新技術的研究開發，系統比較全過程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統封閉型與系統開放型及其相關技術的優缺點；④垃圾處理生態工業園產業鏈研究；⑤重視國際間的技術合作。

三、善用經濟手段，加速推動垃圾處理產業化

污染者依法負責原則是采用經濟手段的法律基礎。經濟手段作為一種間接調控手段，可以鼓勵那些創造最大社會福利的生產和消費活動，從而在資源環境保護和社會經濟福利之間找到最佳平衡點，鼓勵企業自覺開發利用先進技術，提高全民資源環境保護意識，等等，并使垃圾處理外部不經濟性內部化，有助于解決垃圾處理經費不足的問題，具有成本經濟性、靈活性和鼓勵先進技術的運用等優點。善用經濟手段，可以加速推動垃圾處理產業化。

（一）實行按類計量收費（稅），推動垃圾分類收集與分類處理

按類計量收費（稅）就是根據不同類別的廢物分別計量并按不同的收費（稅）標準進行收費（稅）。計量收費可以減少垃圾產量，增加資源回收量，而且，對不同類廢物制定不同的收費（稅）標準將提高垃圾分類率，最后，把按類計量收費（稅）應用到垃圾生產者和垃圾處理者，以提高垃圾分類收集率和垃圾分類處理率。以目前的科技水平，實現垃圾按類計量收費（稅）技術上是完全可行的。

（二）重啟抵押金制度，提高資源回收率

對于回收后可以重復使用的包裝品，如易拉罐、玻璃瓶、塑料瓶、塑料袋等，要求購買者支付一定押金，當退回包裝品時領回押金，這種做法其實早就有了。重啟抵押金制度不僅可以提高包裝品的回收率，還可以改變生產和消費習慣，讓企業和消費者少用一次性包裝品，轉而使用更有利于環保的可重復利用的包裝品。德國包裝法明確規定，如果一次性飲料包裝的回收率低于72%，則必須實行強制性押金制度，這是值得借鑒的成功經驗。

（三）試施垃圾許可交易，降低垃圾處理成本

把垃圾作為一種商品進行許可交易是一種值得嘗試的經濟手段。政府先確定出管轄內的垃圾管理目標，綜合考量各區域垃圾處理設施的消納量和區域發展規劃等因素，確定每個區域垃圾的最大排放量；然后，通過發放垃圾排放許可證的辦法實現排放量在不同區域間的分配；最后，通過建立垃圾排放權交易市場，使排放權能夠合法合理買賣。許可交易采用排污許可證形式量化垃圾生產者的垃圾排放權，并容許排放權像商品那樣自由買賣。垃圾處理成本較低的企業或區域可以采取措施減少垃圾排放，剩余的排放權則轉讓給垃圾處理成本較高的企業或區域，實現處理量與處理成本掛鉤，從而使總的協調成本最低。而且，垃圾生產者不再像垃圾收費（稅）制那樣只是價格接受者，而是在交易過程中獲得了叫價的機會，更能直接感受垃圾交易市場的變化，并根據市場變化制定生產與消費戰略。值得期待的是，許可交易可以應用于垃圾處理，將降低垃圾處理成本，推進垃圾處理市場化和產業化。

垃圾處理是微利行業，有些環節甚至還是無利的。針對廢物設計產品、添置專門生產線、提高垃圾的資源品質以及滿足環保環衛標準等等這些特殊要求都導致垃圾資源化利用成本增大。即使像廢紙、玻璃這類可回收垃圾的再利用也由于其環境保護成本過高，無法與原生資源開采利用相競爭，使得企業難以接受資源再利用。這種情況下，需要政府出臺補貼等經濟激勵政策，培育垃圾資源化利用企業。我國垃圾處理事業在行政主導的命令控制系統中正越來越多地運用經濟激勵機制。

四、建設生態工業園，實現垃圾處理產業化

垃圾處理產業化需要多部門、多行業與多企業協同運作，尤其要求協調好各部門的工作，清晰界定各部門的工作流程，避免發生混亂，生態工業園正好提供了這樣一個好平臺。生態工業園區內，企業之間存在信息、物質、能量和資本之間的耦合關系，并形成一個連續的生產流，不允許任何環節出現問題，而且生態工業園是依據循環經濟理論和工業生態原理，遵循垃圾減量化、再利用和再循環原則，設計而成的一種新型的工業組織形態，符合經濟可持續發展要求，自20世紀90年代開始成為工業園區建設的主流。

我國垃圾處理有必要探索靜脈產業生態工業園模式，集中物質回收利用（廢物利用）、焚燒處理、填埋處置等設施及滲濾液處理、廢渣利用等相關配套設施于一園，走出富有中國特色的垃圾處理道路。考慮到我國垃圾處理、物質回收利用設施大多分散設置，建議優先考慮建立虛擬型靜脈產業生態工業園，通過新建信息交互系統，在計算機上實現分散的廢品回收、分揀和垃圾處理等現有廢棄物處理設施互聯互通，即通過計算機網絡聯系成一個虛擬生態工業園，既克服了各企業布局相對分散的現實制約，又降低了征地費用，同時還提高了垃圾處理設施的實際消納能力和效率。

垃圾處理產業化是一個復雜的實踐過程，也是一個“統籌規劃，分步實施，不斷修正”的自我完善過程，完善不僅僅是指科技政策或經濟手段的完善，甚至包括法律修正，但資源環境保護和經濟可持續發展的產業化政策重心是不可動搖的。垃圾處理產業化是解決垃圾問題的有效途徑，必將為垃圾處理帶來豐碩的社會效益、經濟效益和資源環境效益，值得深入研究。

（刊于《環境與衛生》，2008（2）：26-28，作者：熊孟清）