垃圾處理產業支撐體系急需完善的幾個方面

垃圾處理產業的支撐體系包括法律法規與執行標準、經濟激勵機制、排放權管理和技術服務等內容。建設服務型政府，加強區域規劃、戰略環評和項目環評，推行垃圾排放權交易，制定產業化科技政策是垃圾處理產業支撐體系急需完善的四個方面。

法律法規和執行標準是垃圾處理產業化的保障，經濟激勵是產業化的動力之一，排放權管理是約束公眾（包括企事業單位）以積極與科學的態度處理垃圾的有效方法，技術服務則是加速產業化進程和提升產業發展水平的捷徑。本文就服務型政府建設、環評、垃圾排放權交易和科技政策四個方面展開討論。

一、建設服務型政府

完善環境衛生工作聯席會制度、檢查通報制度、社情調查制度和工作問責制度等強化服務型政府建設的政策措施，完善工作考核制度，推行問責制，進一步正視權與法、權與民、權與責之間的關系，以“執政為民、民主決策，依法行政、從嚴行政”為指導原則，促進問責制民主化、法制化和程序化。加強和完善資源環境（容量）消耗的審計與統計工作，將萬元GDP資源環境消耗、垃圾回收與利用、區域發展和垃圾管理列為公共工程環境評價體系和建設節約型社會評價指標體系的重點考察指標，建立萬元GDP資源環境消耗指標公報制度和社區及重點企業資源環境消耗公報制度。將節能降耗、資源回收、垃圾源頭減量等指標納入領導班子和領導干部任期內實踐科學發展觀的考核內容，并作為領導干部提拔使用的重要參考依據。

進一步劃分權責，明確服務范圍。逐步明確和完善“市、區、街三級管理，集中領導，分區負責，責權統一，精簡高效”的行政管理工作架構，形成“行政主管部門職能管理—事業單位監督管理—作業服務單位企業化管理”的體制，解決行政機關之間、行政機關正副職之間、政事企之間權責不清和職能重疊等問題。市級行政主管部門負責制定環衛規劃和地方法規，調控管理全市環衛工作，對所轄區和縣級市環衛局實行業務指導和規范。區（縣級市）環衛部門負責市容環衛規劃、地方法規和規章制度等政策措施的宣傳與實施，負責所轄區域環衛的監督監測管理，維護環衛作業市場秩序。政府是垃圾管理的責任主體，其主要職能是提供法治化管理和優質服務，應將精力放在產業政策的制定和落實、行業監督和管理上，但不能包攬一切事情。各級環衛管理部門應退去環衛作業的直接組織等事務。政府可以將作業監管授權給依公管理的專業事業單位承擔，讓其代表政府行使監督管理職能。

二、加強區城規劃、戰略環評和項目環評

區域規劃、戰略環評和項目環評是引導和強制企業積極參與資源環境保護的有效手段，區域規劃和戰略環評賦予產品廢棄物源頭減量與回收利用法律保障，便于政府依法管理。政府部門應做好區域規劃和戰略環評，企業應認真對待項目環評。規劃和環評時應加強對資源環境因素的分析、預測和評估，給出切實可行的控制目標，區域規劃和戰略環評優先于項目環評，項目建設應滿足區域規劃要求，實現區域經濟和社會可持續發展。

（一）在區域規劃和戰略環評中明確產品廢棄物控制目標

從政策、計劃和規劃的戰略高度制定區域規劃，并對區域規劃進行戰略（區域）環評，進一步完善區域國民經濟發展和建設的總體部署，以此作為政府進行宏觀調控和社會管理的重要依據。

區域規劃把一個區域的經濟、資源環境和社會視作一個整體，明確區域內社區布局、產業布局、資源配置、環境保護、市場培養、就業保障及教育、文化、體育、醫療等內容。區域規劃要充分體現資源環境的約束、使用和保護，克服不顧資源環境承載能力、片面追求經濟規模增長和短期利益等弊端。最終排放的產品廢棄物的種類與總量由資源環境的使用決定，而資源環境又是區域規劃考量的重點因素，因此，區域規劃實際上也對產品廢棄物做出了規劃，由此可見區域規劃對產品廢棄物總量控制的重要性。

為了進一步強調資源環境對區域國民經濟發展和建設的重要性，進一步完善區域規劃，加強戰略環評的呼聲日益高漲。戰略環評進一步協調區域規劃各項目標，協調區域規劃與上一級區域規劃之間的關系，細列資源環境項目，評估規劃對資源環境的依賴程度與影響；并提出廢棄物控制目標及實現控制目標采取的措施。戰略環評以經濟—資源環境—社會構成的系統為研究對象，不涉及區域內具體項目的評估，但其設計的控制目標勢必對項目建設起到約束作用。對于產品廢棄物，戰略環評將規定其種類與總量控制目標，這些控制目標將落實到區域內各個項目，限制產品廢棄物的排放。企業或通過產品更新換代減少廢棄物種類和產量，或通過廢棄物回收利用減少廢棄物排放，或通過許可交易以平衡區域內廢棄物排放等措施來滿足目標控制要求，這些目標和措施在項目環評中必須明確。

（二）在項目 （企業）環評中明確產品廢棄物適當處理和再利用措施

項目環評在區域規劃和戰略環評以及企業規?；A上，對資源環境利用效率做出評估，限制產品廢棄物排放。具體而言，一是明確產品廢棄物種類及其產量，明確企業必須回收利用的廢棄物種類和總量，明確允許企業排放的廢棄物種類和總量，明確允許企業通過排放權交易方式與其他企業交易的廢棄物種類和總量；二是規定企業回收利用廢棄物的方法和設施；三是規定排放廢棄物的分類收集、分類儲存和分類運輸方法。

產品廢棄物的處理有其特殊性。如將爐渣倒入廢紙中，輕則影響分類處理，導致資源損失，重則導致火災等安全事故，這是絕對不允許的。因此，在項目環評中，除了明確產品廢棄物應該如何處理外，還應強調不該如何處理，目前國內還沒有出臺類似日本兵庫縣的《防止產品廢棄物不適當處理的條例》，這就更要求在項目環評中對不適當處理方法加以排除。

項目環評必須對企業的能源、材料和員工使用規模加以約束，而且，當這些資源的使用規模超出環評約束時，企業必須及時申報。員工人數影響生活垃圾產量，材料規模影響邊角料、副產品和附屬產品的廢棄物量，控制能源消耗則具有更廣泛的社會效益。盡管能源不是在企業內生產，但使用能源的企業必須承擔能源生產過程中的資源環境消耗，這就是項目環評中必須評估能源消耗的理由。

（三）戰略環評應優先于項目環評

早在1979年，中國就把項目環評作為法律制度確立了下來，以后陸續制定的有關環境保護的法律均含有項目環評的原則規定，2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》不僅把項目環評也把規劃環評作為法律制度確立了下來。環境影響評價制度的建立和實施，對推進產業合理布局和城市規劃的優化，以及預防資源過度開發和生態破壞，發揮了不可替代的積極作用。

由于多種原因，項目環評的實施早于戰略環評的實施，項目環評對廢水廢氣的重視強于對產品廢棄物的重視，戰略環評目前仍局限在規劃環評而未包括政策與計劃環評。這就導致一個根據短視政策或計劃上馬的具體項目可能通過了項目環評，或項目環評沒有戰略環評甚至規劃環評做依據，或具體項目違反了規劃環評的要求。由于規劃環評立法較晚，一些規劃未做環評，鑒于法律不溯及既往，即使被實踐證明確屬不好的規劃也不算違法，修改前仍需遵守。此時，只能通過項目評價來防止項目的環境影響。一般而言，當項目環評嚴格按照評價規范進行時，可以在一定程度上防止負面環境影響。但最好的途徑是戰略環評應優先于項目環評。有了戰略環評，一個項目的選址、資源環境配置等方面就有了法理依據和具體約束，當項目的建設違反了戰略環評要求時，也就是違反了相應的政策、計劃和規劃，那就屬于違法建設，就可以按照違法建設進行處理，違反規劃的項目就不能通過項目環評。

三、推動排放權交易，促進生態補償法治化

生產和消費產生垃圾將形成外部成本，垃圾處理服務將帶來外部效益，垃圾產生者應該承擔外部成本，垃圾處理服務者應該分享外部效益，這就是生態補償的理論基礎。法律法規明確了垃圾收費的正當性。目前，中國的垃圾收費定性為經營性服務收費，分為保潔費和處理費兩類，也形成了一套管理辦法，甚至有些城市計劃按類按量收費，但也暴露了垃圾收費的一些弊端，主要表現為收繳率不高及不能做到?？顚Ｓ?。建議實行垃圾排放權交易，并將垃圾排放權交易與垃圾收費及其他補償方法結合，形成以排放權為主，輔之以垃圾收費、公共補償和生態產品認證等補償方法的生態補償體系，發揮市場調節作用和政府干預能力，促進生態補償法治化。

垃圾來源比較清楚且垃圾是形態相對穩定的可視物體，垃圾污染一般是局部性或區域性的，不像氣態和液態污染物那樣長距離傳播，也不存在污染源鑒別困難的問題，是便于計量和監測監控的，這些因素是垃圾處理產業導入垃圾排放權交易體系的有利條件。垃圾排放權融政府干預與市場機制調節于一體，便于實行垃圾排放總量控制，且便于排放權跨域交易，而且，構建垃圾排放權交易體系有助于形成以排放權為主，輔之以垃圾收費、公共補償和生態產品認證等補償方法的生態補償體系，有利于推動區域合作和跨區域協調治理。此外，交易市場的建立將促進垃圾處理產業產品、技術和資本的集聚，這不僅有利于企業融資，也有利于形成統一的排放權的市場指導價格，提升現代服務產業。由此可見，垃圾排放權具有廣闊的應用前景。中國在溫室氣體（CO₂、C_x H_y）、酸性氣體（SO₂）和化學需氧量（COD）等指標的排放權交易正在由試點向全面鋪開的階段過渡。中國垃圾收費制度已基本建立，隨著有中國特色社會主義的市場經濟體制逐步完善，垃圾排放權交易將會逐步取代垃圾收費制度，成為主要的經濟手段和垃圾處理的重要作業。

為保證垃圾排放權交易穩步推進，政府應加快生態補償立法，制定生態補償計算標準，出臺排放權交易管理條例，其中最急迫的是制定垃圾排放權價格的計算標準。生態補償計算標準一般參照以下四個方面的價值進行初步核算：生態保護者的投入及其發展機會成本的損失、生態受益者的獲利、生態破壞的恢復成本和生態系統服務的價值。中國大部分城市確定垃圾收費標準時僅參照垃圾處理者的投入，這是不全面的。制定排放權價格計算標準時，不僅應考慮垃圾處理者的投入，更應該考慮垃圾處理服務對象的收益和垃圾受納地因失去發展機會所產生的損失，此外，還應該考慮垃圾受納地生態恢復成本。

四、制定產業化科技政策，為加速垃圾處理產業化奠定基礎

垃圾處理系統具有地域性、時效性、多層性、多元性、相關性、動態性和關聯性等多種特性，科技政策必須是開放的才能支撐起這樣的處理系統。強化政府在研究開發中的宏觀協調作用，建立技術進步的促進機制，通過誘導性和鼓勵性的政府稅收政策來推動研究開發，完善研究開發的基礎設施，加快技術成果的轉化過程，并使研究經費的擴充呈現良性循環。通過產業界、學術界和官方的密切結合，制定垃圾處理系統評價體系和促進垃圾處理系統升級的科技發展計劃。建立全天候垃圾監測系統，完善基礎數據庫。鼓勵垃圾綜合處理模式與新技術的研究開發，系統比較全過程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統封閉型與系統開放型及其相關技術的優缺點。組織研發有重大推廣意義的生態產業鏈的集成技術，努力在一些重點領域突破技術瓶頸，形成技術優勢。重視國際間的技術合作。

綜上所述，政府應切實加強職能領導，完善法律法規與執行標準，科學規劃與戰略環評，根據本地實情制定經濟激勵政策，重點扶持排放權交易和一批資源利用項目，鼓勵體制創新和科技創新，加強宣傳教育等工作，充分調動公眾參與的積極性，為垃圾處理產業的健康發展提供強有力的支撐保障。

參考文獻

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（刊于《城市管理與科技》，2009年8月15日，作者：熊孟清，隋軍，粟勇超）