垃圾處理產業的公益性及其相關的主要特點

垃圾處理產業具有地域性、時間性和綜合性等特點。但垃圾處理產業最典型的特點是其公益性及因公益性引起的主體多元性等相關特點。垃圾處理產業的原材料和產品都可能帶有不同程度的公共物品屬性。那些“丟棄、無用”的垃圾屬純公共物品，那些“丟棄、可回收、值錢”的垃圾屬準公共物品，垃圾處理服務和環境資源（環境容量）也帶有一定的公共物品屬性。公共物品的特性在消費上是非競爭的，同時，在技術上是非排他的，或者排他是不經濟的。這注定垃圾處理產業具有一定的公益性。為了維持垃圾處理產業的公益性，向社會提供最廣泛意義上的公益性產品，垃圾處理產業還保持一些與公益性相關的特點，如參與主體的多元性和產品供給模式的多元性等。與公益性相關的主要特點有以下幾個方面。

一、垃圾處理產業包含法律法規、集體契約和個人操守三層面約束

垃圾處理產業是一個帶有一定社會公益性的環境服務行業，涉及個人、社群和政府的利益。從技術層面看，垃圾處理產業涉及從垃圾產生、收運、回收利用到填埋處置的全過程管理，包含物質流、資金流和信息流的復雜管理，可見，垃圾處理產業不僅需要技術、資金支持，還需要協調各種因素尤其是人的因素，以實現垃圾協同處理，確保各方利益公平分配和最優化，建立起三個層面的約束。

最低層面也是最基本的層面是個人操守。個人操守約束垃圾生產者和垃圾處理單位。政府應促成垃圾生產者成為垃圾處理者，甚至促成垃圾生產者組織起來，成立“虛擬垃圾處理廠”，鼓勵垃圾生產者源頭減量和自行處理，如分類收集等。垃圾處理單位應自我約束，尤其是從事填埋處置服務的企業更應該自我約束，把環境服務作為企業的核心利益，及時高效地處理垃圾，并預防垃圾處理過程中的二次污染。只有個人和參與垃圾處理的生產單位遵守社會認同的個人操守，才可能平衡個人利益與社會公益之間的矛盾，在實現個人利益目標的同時向社會提供優質的垃圾處理服務。

第二個層面是集體契約層面。垃圾是個人消費的廢棄物，但個人是一個集體中的個人。在自由擇居的時代，個人自由選擇群體，形成具有一定共性的社群或社區，社群或社區以集體契約處理公共事務，包括垃圾處理事務。垃圾處理產業化的一個重要任務是調動社群或社區參與垃圾處理產業，形成政府-社群或社區-個人和個企參與的多中心競爭與協作事業體。

第三個層面是法律法規和標準。該層面界定垃圾及垃圾處理產業產品的屬性，限制垃圾排放量，制定垃圾收費（稅）對象和收費（稅）標準，制定補償機制，確定垃圾處理產業的服務標準和產品的供給模式，明確政府、社區或社群、個人和企業在垃圾處理產業中的法律地位，規定垃圾處理單位（生產單位）的進入和退出門檻，制定監督監測機制等，起到規范、引導和強制性作用，確保社會公益和產業健康發展，是垃圾處理產業的最高層面，要求產業共同遵守。

二、垃圾處理產業的服務產品存在生產與供給分離現象

垃圾處理產業的公益性產品，如處理服務產品，購買者是政府。政府先購買這些公益產品，再通過法律規定的分配方式分配給社會，垃圾處理單位實際上只管產品生產，產品供給則由政府承擔。可見，垃圾處理產業的服務性公益產品存在生產與供給分離現象。在產品生產與分離狀態下，制定合理的財政補償標準，保證生產企業的合理利潤，提高企業的管理效率和生產積極性，保證公平分配和人人受益，尤其是保護弱勢群體的正當權利，成為政府和垃圾處理單位需要正視的課題。

三、政府在垃圾處理產業起到不可或缺的作用

“公共物品”理論認為，準公共物品可以由私營部門參與生產，但實踐表明，政府必須起到對垃圾處理產業加強規劃、行政引導與強制、經濟激勵和監督等作用，甚至直接參與垃圾處理作業和主導公益性較強的環節。

公共物品的供給一直是一個困惑政府與市場的難題。公共物品的非排他性和非競爭性誘發消費者“搭便車”的心理轉變成行動，造成市場失靈。如果依賴政府大包大攬，因“自利性動機”得不到有效抑制，會造成預算增大和社會資源的浪費，導致政府失靈。如果過分依賴私人和民間組織供給，將出現契約失靈、志愿失靈等問題。如何約束政府、民間組織（包括非營利組織）、私有企業和個人在公共物品供給中的作用以達到最佳供給效率便成為破解公共物品供給難題的核心議題。

發達國家走過了一條“從私到公，再到公私合營”的曲折反復道路。19世紀后期和20世紀初期，英美等發達國家的城市政府希望以私營部門為主提供城市基礎設施服務，通過長期合同，把城市基礎設施的建設與運營委托給私人公司。但不久，這種模式就出現了規模不經濟性、服務價格高、服務質量差等問題，不能滿足人們，尤其是經濟較落后地區的人們，對基礎設施與服務的需求，并導致政治腐敗。為克服這些弊端，英美等國的地方政府和公共部門承擔起了為社會提供基礎設施服務的絕大部分責任。然而，這種模式又很快暴露出了政府財政負擔過大和建設運營效率低下等新問題。

為引入競爭機制，20世紀70年代中期，英美率先推行公共事務“民營化”政策，政府下放權力，通過委托、撤資和替代等途徑促成私營部門進入公共物品領域，很快便形成了一種所謂的“新公共物品管理模式”。新公共物品管理模式實現了供給主體的多元化，激發了私營部門參與公共物品供給的熱情，在一定程度上實現了風險轉移；然而，私人產權的引入卻可能導致政府監控權的弱化及公共物品私人壟斷優勢的形成，存在一定的潛在風險。

20世紀90年代初期，發達國家學者開始探討公私合營模式，試圖找到公共部門、私營部門，甚至還包括非營利組織（第三部門）之間的最佳合作模式，如公共部門與私營部門合作伙伴模式（新PPP模式）和新公共服務理論。稍后，工業化國家開始走公私合營道路，倡導私營部門參與基礎設施建設與運營（簡稱PFI），建立起公共部門與私營部門合營雙贏的伙伴關系（簡稱新PPP模式），政府與私營部門在契約基礎上建立起全程合作關系，雙方共同對整個供給過程負責，共同承擔風險，打破了基礎設施服務要么由私營部門壟斷要么由公共部門壟斷的格局，政府加強了統籌規劃、戰略環評、經濟激勵、法律法規約束和監督管理力度，促進了社會、經濟和環境的協調發展。

四、多種供給方式并存的多元模式長期存在

公共物品供給不足和效益低下是垃圾處理行業需要解決的兩大問題。政府通過產權界定和價格機制等手段，將原來由政府和公共部門承擔的公有公益供給方式，轉化為私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多種方式并存的多元化模式，供給主體隨之由公共部門轉化為公共部門、私有部門和公私合營部門。界定為私人（企業）擁有的垃圾、實物性垃圾衍生品和專利、設計、咨詢等技術服務是私有物品，其具有競爭性和排他性，可以完全私有化和市場化，按照私有私益模式供給。企業投資建設的處理設施及配套建設的公益設施等產權私有，但其消費對象是公眾或局部群體，具有私有公益特性。私有公益這類公共物品的供給具有產權明晰、利益動機強烈和市場效率、管理水平和服務質量都比較高等特點，能夠實現相對滿意的消費權益，所以，這類公共物品的供給中即使有較重比例的公有主體投資，也仍然具有相對的競爭優勢。土地、水源、環境資源、已封場的填埋場及政府投資建設的處理設施等產權屬于公有，但其使用權、收益權和所有權可以分離，其消費可以具有排他性，形成公有私益方式；這種供給方式具有成本高、逐利動機強烈，公共物品損耗和貶值較快等缺點。至于歷史遺留下來的公有公益供給方式和其影子在相當長的時期內仍會存在，這種供給方式存在投入產出不對稱、成本與效益不相稱的問題，在有限公共資源、過高社會期望、過重社會責任和供給主體不完善決策等約束下，容易陷入供給范圍有限、投入不足和效益低下的怪圈，同時因消費具有不排他性，容易出現搭便車現象。

只有在正確理解垃圾處理產業的公益性及其相關的主要特點基礎上，完善約束機制，充分發揮政府、社區、企事業單位、家庭和個人在垃圾治理過程中的作用，尤其是發揮社區在垃圾回收利用環節的作用，加強政府對服務性產品的主導性，平衡公平與效益，才能確保個人、企事業單位、社區和政府利益最佳化。

（刊于《環境與衛生》，2010年，作者：熊孟清）