對垃圾處理討論的再認(rèn)識

此番關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電廠選址的討論加深了政府、非政府組織和公眾對垃圾處理和垃圾管理的認(rèn)識，形成了垃圾分類回收與資源化利用、垃圾處理與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)等正面共識，展現(xiàn)了垃圾及垃圾處理設(shè)施的鄰避現(xiàn)象，給政府提出了向社會提供廣泛、公平和優(yōu)質(zhì)公益服務(wù)的更高要求。回顧整個(gè)討論過程，梳理思路，筆者覺得有下面4個(gè)轉(zhuǎn)變需要強(qiáng)調(diào)。

一、從垃圾處理、垃圾管理到垃圾治理

傳統(tǒng)上，我國政府及其公共部門主要關(guān)心已排放垃圾的出路問題，組織機(jī)構(gòu)對垃圾收運(yùn)、處理處置作業(yè)進(jìn)行設(shè)置，政府擔(dān)當(dāng)了垃圾處理作業(yè)主體角色，而弱化了政府的管理功能。隨著垃圾產(chǎn)量和特性的變化，垃圾問題日益成為城市管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，政府重處理作業(yè)輕管理的弊端日益彰顯，在這種背景下，社會上出現(xiàn)了要求政府從垃圾處理主體轉(zhuǎn)換成垃圾管理主體的呼聲。

垃圾處理是一種公共事務(wù)，具有一定的公益性，需由政府購買服務(wù)并分配給全社會。垃圾來自于民，垃圾處理服務(wù)于民，從垃圾產(chǎn)生、處理到處置的全過程都需要全民參與作業(yè)與監(jiān)督。但垃圾處理具有典型的鄰避效應(yīng)，容易出現(xiàn)搭便車、人人受益而又最少人關(guān)心和不合作等現(xiàn)象，依靠傳統(tǒng)意義上的“長者式”行政強(qiáng)制管理極易造成社會抵觸，國內(nèi)外多次抵觸事件也表明強(qiáng)制性管理不利于構(gòu)建起可持續(xù)發(fā)展的垃圾處理產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代社會需要的是政府、非政府組織和社會力量參與的多主體垃圾處理產(chǎn)業(yè)體系，政府提供社會力量參與平臺和服務(wù)平臺，推動、規(guī)劃、引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，確保向社會提供廣泛、公平和優(yōu)質(zhì)的垃圾處理服務(wù)。因此，需要政府再一次從垃圾管理思維轉(zhuǎn)換成垃圾治理思維。

二、從焚燒、分類到垃圾處理產(chǎn)業(yè)體系

傳統(tǒng)上視垃圾清運(yùn)、填埋，再加之時(shí)興的混合垃圾焚燒發(fā)電為垃圾處理主要作業(yè)，以垃圾處理服務(wù)為重，但隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，垃圾產(chǎn)量不斷增大，垃圾成分和特性也從無機(jī)為主變化為有機(jī)為主，填埋產(chǎn)生的垃圾滲濾液遂成為棘手問題，焚燒含氯塑料產(chǎn)生的二英污染成為忌諱話題，就在以填埋和焚燒為主的爭議聲中，垃圾和垃圾處理設(shè)施潛在的鄰避效應(yīng)不知不覺彰顯出來，垃圾處理的窘境也不知不覺從“垃圾圍城”演變成“垃圾填城”。

其實(shí)，對于已排放垃圾的處理，問題不在于是否需要填埋或焚燒，關(guān)鍵在于構(gòu)建怎樣的流程或邏輯關(guān)系。填埋是必須的，總有無用垃圾需要填埋，廣州市應(yīng)優(yōu)先建設(shè)填埋場，確保2012年后垃圾及時(shí)消納；焚燒回收熱能也是有必要的，那些不能物質(zhì)利用的有機(jī)質(zhì)經(jīng)過焚燒回收熱能也是資源化利用的一種方式；但應(yīng)該認(rèn)識到，熱能回收的效率終究較低，目前為止，混合垃圾焚燒發(fā)電的熱效率不超過24%，所以，在可能的條件下，應(yīng)優(yōu)先開展物質(zhì)回收利用，而且，物質(zhì)利用應(yīng)遵守先物質(zhì)重復(fù)使用（再利用）再二次原料開發(fā)利用（物質(zhì)再生利用）的順序；當(dāng)然，無論是物質(zhì)利用、能量利用，還是填埋處置，其前提是必須進(jìn)行垃圾分類收運(yùn)，其選擇、過程與目標(biāo)都必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

另外，垃圾處理不僅僅只是已排放垃圾的處理，源頭控制垃圾排放量和種類才是積極的垃圾處理作業(yè)。垃圾排放權(quán)交易融政府宏觀調(diào)節(jié)和市場調(diào)節(jié)于一體，是控制垃圾排放的有力手段，并有助于完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和推動垃圾處理跨域合作。最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，垃圾處理的主體包括政府、社區(qū)、企事業(yè)單位和居民，但在垃圾處理的不同環(huán)節(jié)中，這些主體的作用是有所不同的。

總之，我們不應(yīng)糾纏于具體的處理處置環(huán)節(jié)與方法，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)體系高度系統(tǒng)討論，垃圾處理應(yīng)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、社區(qū)組織、企業(yè)參與，因地制宜、自產(chǎn)自消、源頭控制、資源回收利用”等原則，而資源回收利用方面又應(yīng)堅(jiān)持“物質(zhì)回收利用先于能量回收利用”的原則，從實(shí)際出發(fā)，調(diào)動政府、社區(qū)和企業(yè)力量，鼓勵公眾積極參與，構(gòu)建以垃圾排放權(quán)交易、資源回收利用和填埋為代表的，可操作性強(qiáng)的垃圾處理流程和作業(yè)方法，搭建發(fā)展決策、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和作業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)，催生可持續(xù)發(fā)展的垃圾處理產(chǎn)業(yè)，完善垃圾處理產(chǎn)業(yè)的支撐體系。

三、從鄰避現(xiàn)象到迎臂現(xiàn)象

消除垃圾處理的鄰避現(xiàn)象，推動跨域合作，根據(jù)本地區(qū)各區(qū)域的功能定位和空間形態(tài)合理布局垃圾處理設(shè)施，充分利用現(xiàn)有優(yōu)勢，避免重復(fù)建設(shè)，是垃圾治理的一個(gè)重要任務(wù)，也是垃圾治理的一個(gè)重要目標(biāo)。如何消除垃圾處理的鄰避現(xiàn)象并培育迎臂現(xiàn)象應(yīng)成為討論課題之一。

推動垃圾處理跨域合作需要克服的障礙不少，但垃圾處理跨域合作也有很強(qiáng)的可操作性和緊迫性。垃圾中含有大量有用資源，而資源緊缺是目前生產(chǎn)面臨的一大問題，資源跨域（城）流動總是受歡迎的，這是垃圾處理跨域合作的客觀基礎(chǔ)。只要跳出以末端處理為核心的傳統(tǒng)模式，構(gòu)建以有用垃圾回收利用為核心的垃圾處理產(chǎn)業(yè)體系，向社會提供公益服務(wù)、環(huán)境資源和物質(zhì)資源（包括能量），將垃圾處理產(chǎn)業(yè)由公益服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)化成物質(zhì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，垃圾處理將不僅能夠消除鄰避效應(yīng)，還將產(chǎn)生迎臂效應(yīng)，這正是推動跨域合作的前提。

除構(gòu)建以資源回收利用為核心的產(chǎn)業(yè)體系外，還應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將以往多采用的暗補(bǔ)改為機(jī)制性明補(bǔ)。受區(qū)域空間形態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能分區(qū)等因素制約，垃圾處理設(shè)施多建在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)區(qū)域，且處理規(guī)模不斷增大，這導(dǎo)致垃圾和垃圾處理設(shè)施的鄰避效應(yīng)愈發(fā)彰顯，致使垃圾處理跨域合作更加困難，垃圾處理設(shè)施建設(shè)征地越來越艱辛，其引發(fā)的社會矛盾也成為群發(fā)事件潛在熱點(diǎn)。以廣州市垃圾處理為例，白云區(qū)受納了中心城區(qū)所有垃圾，為其它行政區(qū)提供了環(huán)境容量和垃圾處理服務(wù)，其它行政區(qū)因白云區(qū)的貢獻(xiàn)獲得擴(kuò)大社會再生產(chǎn)的必要條件。遺憾的是，白云區(qū)并未因此獲得經(jīng)濟(jì)效益，而且，因建設(shè)垃圾處理設(shè)施失去的發(fā)展機(jī)會也未獲得補(bǔ)償，這極大地挫傷了白云區(qū)建設(shè)垃圾處理設(shè)施的積極性。相反，其它行政區(qū)在擴(kuò)大再生產(chǎn)的同時(shí)生產(chǎn)出更多垃圾，但并未因此多支付垃圾處理費(fèi)，這又負(fù)面地鼓勵了這些行政區(qū)推卸垃圾處理責(zé)任。廣州市垃圾產(chǎn)量逐年按5%增加，2008年中心城區(qū)垃圾日產(chǎn)量高達(dá)7900余噸，日處理能力缺口高達(dá)5000噸，而新設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃至今無法落實(shí)。

此外，還應(yīng)完善垃圾處理產(chǎn)業(yè)的科技政策，科學(xué)制定垃圾處理的技術(shù)路線，提升行業(yè)的科技水平，并加大宣傳力度，消除公眾的心理恐懼，引導(dǎo)公眾全面認(rèn)識垃圾處理政策、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，這也是促使垃圾處理從鄰避現(xiàn)象到迎臂現(xiàn)象的必要手段。

四、從服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到既服務(wù)又促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

垃圾治理必須既服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展又促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展是第一要務(wù)，一切社會經(jīng)濟(jì)活動根本出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)都是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，垃圾治理也不例外。垃圾治理應(yīng)妥善處理垃圾和垃圾引發(fā)的社會矛盾，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的資源環(huán)境，為生產(chǎn)與消費(fèi)解決后顧之憂；社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展反過來又促進(jìn)垃圾治理系統(tǒng)升級。同時(shí)，垃圾治理還應(yīng)引導(dǎo)生產(chǎn)與消費(fèi)方式的變革，并在節(jié)約與保護(hù)資源環(huán)境方面發(fā)揮積極作用，以此促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

政府、媒體應(yīng)積極引導(dǎo)公眾全面討論垃圾治理問題，找到適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際情況的垃圾治理辦法，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提升公眾參與水平，確保規(guī)劃落地實(shí)施。相信此番討論將促進(jìn)政府提高公共事務(wù)治理水平。

（刊于《廣州日報(bào)》，2009年12月21日，作者：熊孟清）