1.3 規(guī)劃存在的問題

1.3.1 經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性問題

經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性問題主要表現(xiàn)為三點(diǎn)。一是規(guī)劃與實(shí)際相脫離。制定縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要以當(dāng)?shù)匾延械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況為導(dǎo)向。若是缺乏對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的深入調(diào)研分析，對(duì)國(guó)家、省、市的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展理解得不夠準(zhǔn)確，或是照抄照搬其他縣域規(guī)劃方案，做不到因地制宜，忽視縣域經(jīng)濟(jì)的多樣性和差異性，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃就會(huì)脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。二是縣域規(guī)劃編制缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)。目前縣域規(guī)劃內(nèi)容主要側(cè)重于產(chǎn)業(yè)布局、資源綜合評(píng)價(jià)、農(nóng)村土地利用與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)布局、人口城市化和城鎮(zhèn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃支撐所需要的戰(zhàn)略理論、產(chǎn)業(yè)組織及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等理論在不斷演進(jìn)，理論創(chuàng)新需要與實(shí)踐相結(jié)合。三是個(gè)別規(guī)劃編制在范式、方法、模式、體制機(jī)制等方面缺少創(chuàng)新。目前國(guó)內(nèi)外縣域規(guī)劃主要依賴于專家學(xué)者的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)積累，而計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型的使用較為不足，缺少科學(xué)合理的定量分析，因此容易導(dǎo)致規(guī)劃脫離地方發(fā)展實(shí)際。例如，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，規(guī)劃若沒能結(jié)合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厮幍暮暧^經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行分析，又缺少?gòu)椥园l(fā)展理論的指導(dǎo)，就將導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)際情況相差較大。

1.3.2 規(guī)劃科學(xué)性和實(shí)用性問題

規(guī)劃科學(xué)性和實(shí)用性問題主要表現(xiàn)為三種。一是規(guī)劃缺乏科學(xué)性。當(dāng)前關(guān)于我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還有待完善，在相關(guān)指標(biāo)測(cè)算上也少有科學(xué)、可靠的數(shù)據(jù)指標(biāo)可供參考，個(gè)別規(guī)劃的指標(biāo)隨意性較為嚴(yán)重，只能參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，使得規(guī)劃缺乏合理性和科學(xué)依據(jù)。反過來，規(guī)劃不力又必定會(huì)制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好地發(fā)展，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)較為嚴(yán)重的錯(cuò)誤。二是重規(guī)劃輕實(shí)施。許多規(guī)劃是為了需要而編制的，區(qū)域之間甚至相互抄襲，規(guī)劃雷同現(xiàn)象較為嚴(yán)重，針對(duì)性不強(qiáng)。一些規(guī)劃立足了當(dāng)?shù)厍闆r，但涉及的內(nèi)容是宏觀政策、規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展模式、戰(zhàn)略舉措等議題，微觀上沒有做到精確描述，缺少具體實(shí)施方案，對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色項(xiàng)目又缺少落實(shí)政策，定量分析少、目標(biāo)任務(wù)多。三是規(guī)劃過多過濫。個(gè)別規(guī)劃成為地方領(lǐng)導(dǎo)的政治標(biāo)簽。從空間上看，規(guī)劃從國(guó)務(wù)院、省、市、縣延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到個(gè)別村，規(guī)劃過多；從范圍上看，隨著社會(huì)分工不斷加深，新的行業(yè)類別不斷涌現(xiàn)，社會(huì)行業(yè)類別增多，規(guī)劃在不斷橫向衍生。

1.3.3 規(guī)劃的階段性和長(zhǎng)期性問題

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，受地方政府“政績(jī)”利益驅(qū)動(dòng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃可持續(xù)性問題越來越突出。一是規(guī)劃追求短期效益。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)縣在某特定時(shí)期怎樣建設(shè)、怎樣發(fā)展的計(jì)劃，個(gè)別規(guī)劃沒能將長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和近期規(guī)劃相結(jié)合，盲目追求短期地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，上項(xiàng)目、增投入、擴(kuò)生產(chǎn)，導(dǎo)致個(gè)人、企業(yè)、政府都進(jìn)入“短線競(jìng)爭(zhēng)”的狀態(tài)，短期內(nèi)這種粗放型增長(zhǎng)模式可能會(huì)大見成效，但沒有把出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)放在人民利益的基點(diǎn)上，長(zhǎng)此以往，這種規(guī)劃將導(dǎo)致矛盾重重。二是可持續(xù)性不強(qiáng)。一些規(guī)劃由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光和科學(xué)精神，隨著時(shí)間的推移，許多原先制定的規(guī)劃并不適應(yīng)后來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，沒有做到將長(zhǎng)期規(guī)劃與季度、年度規(guī)劃相結(jié)合。三是規(guī)劃不具有穩(wěn)定性。若新上任的領(lǐng)導(dǎo)舍棄之前的計(jì)劃，大刀闊斧，棄舊圖新，使得規(guī)劃建設(shè)失去穩(wěn)定性和連續(xù)性，就會(huì)導(dǎo)致縣域規(guī)劃變動(dòng)過于頻繁，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1.3.4 規(guī)劃之間的“分立”與“沖突”問題

規(guī)劃之間的“分立”與“沖突”問題體現(xiàn)為兩方面。一是不同層級(jí)規(guī)劃間的沖突。一般而言，縣域規(guī)劃既要做到統(tǒng)攬全局，還要能高瞻遠(yuǎn)矚，立足國(guó)家、省、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，下級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃必須充分貫徹落實(shí)上級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的要求，但現(xiàn)實(shí)是，下級(jí)政府出于對(duì)自身政績(jī)的考慮，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中往往只落實(shí)對(duì)自己有利的政策，對(duì)不利的政策就避而遠(yuǎn)之。二是不同類型經(jīng)濟(jì)規(guī)劃間的沖突。即使是縣級(jí)地方政府，由于各行政部門相互之間缺少必要的銜接和協(xié)調(diào)，不同部門制定的專項(xiàng)規(guī)劃往往會(huì)存在內(nèi)容與空間上的“打架”“沖突”或“重疊”現(xiàn)象，如由發(fā)改局主導(dǎo)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃與國(guó)土局、城建局、環(huán)保局等部門制定的土地、城鄉(xiāng)、環(huán)境等規(guī)劃，各規(guī)劃之間存在著期限、空間、審批等方面的沖突，導(dǎo)致規(guī)劃在實(shí)施過程中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，規(guī)劃難以落實(shí)，從而嚴(yán)重弱化了規(guī)劃的實(shí)踐功能。另外，若是區(qū)域?qū)蛹?jí)關(guān)系混亂，地區(qū)工作難以協(xié)調(diào)，規(guī)劃各自為政，將嚴(yán)重削弱規(guī)劃的嚴(yán)肅性、一致性，規(guī)劃內(nèi)容“錯(cuò)位”“缺位”“越位”問題同時(shí)存在，無(wú)法保證縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃能夠有效落實(shí)上級(jí)戰(zhàn)略，區(qū)域之間、相鄰縣域間協(xié)作也難以實(shí)現(xiàn)，最終影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.3.5 規(guī)劃成本問題

規(guī)劃的成本問題主要體現(xiàn)為三點(diǎn)。一是科研團(tuán)隊(duì)的編制成本。根據(jù)本書第二章可知，規(guī)劃服務(wù)有外包和非外包兩種方式，但無(wú)論采用哪種方式，均需人力、物力、財(cái)力投入。規(guī)劃編制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面寬，技術(shù)含量高，需要專家配合，由專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成，這需要足夠的財(cái)力支撐。二是由于區(qū)域間的利益矛盾、領(lǐng)導(dǎo)任期政績(jī)目標(biāo)等因素推動(dòng)，個(gè)別地方在規(guī)劃中片面追求縣域規(guī)劃規(guī)模，在全縣財(cái)政赤字、經(jīng)濟(jì)活力不夠的情況下，依舊聘請(qǐng)外部“高大上”的機(jī)構(gòu)、專家做規(guī)劃，極大地增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，縣域規(guī)劃方案的實(shí)施費(fèi)用包括土地征用費(fèi)用、項(xiàng)目工程投入、環(huán)境保護(hù)費(fèi)用等，這些費(fèi)用的來源仍然是以政府財(cái)政為主，加重了地方政府負(fù)債。三是不合理的規(guī)劃建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生間接成本。例如部分地區(qū)在制定規(guī)劃時(shí)，只重眼前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，一些項(xiàng)目建了又拆、拆了又建，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)宏觀規(guī)劃管理失控，人力、物力、財(cái)力浪費(fèi)驚人。

1.3.6 規(guī)劃收益問題

規(guī)劃的直接目的就是通過科學(xué)規(guī)劃指導(dǎo)壯大縣域經(jīng)濟(jì)總量，保證用最小的費(fèi)用換取最大的效益。具體而言，規(guī)劃取得的收益主要包括：①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，能夠明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)方向；②空間結(jié)構(gòu)，明確縣域空間開發(fā)格局，合理優(yōu)化布局縣域主體功能區(qū)、城鎮(zhèn)空間；③規(guī)模結(jié)構(gòu)，根據(jù)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，合理規(guī)劃布局工程，確保項(xiàng)目落實(shí)落地；④技術(shù)結(jié)構(gòu)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐，結(jié)合傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；⑤投資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化升級(jí)，共同發(fā)展；⑥資源結(jié)構(gòu)，注重保護(hù)生態(tài)資源，挖掘文化底蘊(yùn)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；⑦社會(huì)結(jié)構(gòu)，切實(shí)解決“三農(nóng)”問題，逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)共同富裕；⑧消費(fèi)結(jié)構(gòu)，激發(fā)城鄉(xiāng)、假期、夜間消費(fèi)活力，以投資為主轉(zhuǎn)向以消費(fèi)為主來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。總之，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益，也要實(shí)現(xiàn)因農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境條件改善得到的農(nóng)業(yè)效益與生態(tài)效益，還要實(shí)現(xiàn)因生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高和城鎮(zhèn)功能完善取得的社會(huì)效益。

1.3.7 規(guī)劃編制程序的規(guī)范性問題

首先，規(guī)劃需要經(jīng)過前期準(zhǔn)備、實(shí)地調(diào)研、規(guī)劃編制、規(guī)劃評(píng)審與結(jié)題、規(guī)劃實(shí)施等過程，部分規(guī)劃缺乏前期工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的資料收集工作困難，調(diào)研工作更是走馬觀花。其次，在規(guī)劃編制過程中，部分專項(xiàng)規(guī)劃沒有立項(xiàng)，缺乏專業(yè)編制團(tuán)隊(duì)，而且規(guī)劃的社會(huì)公眾參與度低，公開性不足。部分規(guī)劃評(píng)審隨意性較大，流于形式，缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性。最后，規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃全過程最薄弱的環(huán)節(jié)，部分規(guī)劃完成之后便束之高閣，規(guī)劃可操作性較差，落地難度大。