1.2 規劃對經濟發展影響的國內外經驗借鑒

1.2.1 國內經驗

縣域經濟是指以行政區劃為單位的區域經濟①，以農村經濟發展為主，包括縣城中心經濟、鎮域經濟和鄉村經濟。縣域經濟發展是指縣域范圍內經濟和社會的全局發展。縣域主要包括縣級市、縣、自治縣，但不包括市轄區，市轄區一般是指地級市轄區，屬于城市經濟范疇。

我國縣制歷史悠久，但縣域經濟起步較晚。新中國成立后，在計劃經濟時期，地方經濟還未形成。改革開放后，國家鼓勵發展個體與私有經濟，這為縣域經濟發展創造了條件。進入21世紀，縣域經濟才開始起步，黨的十六大首次提出“要發展壯大縣域經濟”。我國縣域經濟在發展進程中表現出了一些鮮明的特征。

（1）農村性。其主要表現在：一是以農業為基礎。盡管20世紀80年代以來，全國工業化進程加快，但是全國大多數縣仍然以農業為基礎，農業才是拉動縣域經濟發展的主要產業。二是經營活動較為分散。以農業為基礎的縣域經濟受土地影響大，導致縣域經營活動一般較為分散，空間聚集性較弱。三是經濟發展水平較低。農村經濟結構較為單一、技術落后、資金缺乏，縣域經濟總體水平落后于城市。四是經濟波動性相對較大。由于農業生產活動的主要對象生產周期長，受自然條件影響大，經濟狀況往往不穩定，起伏大。

（2）地域性。縣域有明晰的行政區劃界限，縣域經濟發展依托全縣范圍內的已有資源，如區位、歷史、旅游、民族、宗教等，因此各個縣擁有自身經濟發展的相對優勢與劣勢。

（3）綜合性。縣域經濟發展不只涉及全縣經濟領域，還包括交通運輸等基礎設施方面，醫療、就業等社會保障方面以及教育等文化領域。總體而言，縣域經濟屬于一種部門齊全、行業眾多、領域廣泛、功能完善的經濟單元，具有很強的綜合性。

（4）不平衡性。我國是一個幅員遼闊的發展中國家，各縣資源稟賦差異明顯，歷史、地理、區位等各不相同。這種不平衡性主要表現為發達縣（市）的經濟強勁增長、與不發達縣（市）的差距不斷擴大、東西部之間差異明顯、城鄉之間經濟發展水平和發展潛力不平衡。

專欄1－1 國家級貧困縣與百強縣

國家級貧困縣，又稱國家扶貧工作重點縣。截至2019年1月，全國貧困縣共有584個。在所有省（自治區、直轄市）中，貧困縣最多的是西藏自治區，共有69個；其次是云南省，有67個；第三是陜西省，有50個。其余為：貴州省47個，甘肅省43個，四川省37個，山西省32個，內蒙古自治區31個，河南省29個，河北省28個，廣西壯族自治區27個，湖北省26個，湖南省20個，新疆維吾爾自治區22個，安徽省18個，青海省15個，黑龍江省14個，江西省13個，重慶市9個，寧夏回族自治區8個，吉林省8個，海南省5個。

中國百強縣（市）全稱為中國縣域經濟與縣域基本競爭力百強縣（市），是對全國縣、縣級市、部分市轄區的綜合評價，2018年全國縣域經濟綜合競爭力100強排名如表1－3所示。

表1－3 全國縣域經濟綜合競爭力100強排名（2018）

表1－3（續）

資料來源：根據《中國縣域經濟發展報告（2018）》、網絡資料整理。

1.2.2 國外經驗

縣域經濟并不是中國特有的經濟現象，無論是發達國家還是發展中國家，大都在加快農業現代化、工業化或再工業化、城鎮化、信息化進程。由于各國社會發展水平、文化底蘊、產業結構的不同，縣級建制和地方經濟發展也存在很大的差異。

1.2.2.1 德國

在德國，縣的起源可以追溯到中世紀。歷史上的日耳曼民族長期處于小邦林立的分治局面，直到20世紀70年代，德國才開始劃分縣級行政單元。全國設有16個州，下設行政區和縣，共設置縣237個，縣以下是鄉鎮。雖然農業經濟在全國占比較低，但德國政府非常重視縣級規劃建設，主要體現在以下三點。

①較強的政府服務意識。政府充分發揮國家主權功能，對縣域給予適當管理的同時，又非常注重縣域自治，保證縣域居民充分行使公民自治權力。在這樣的雙重性質下，縣級政府擁有發展縣域經濟、醫療教育、社會保障、基礎設施等職能。②鼓勵發展民營經濟。為支持中小微企業發展，國家頒布了《反對限制競爭法》和《反不正當競爭法》，嚴格限制市場壟斷和不正當競爭，加大對中小微企業的資金補貼；在企業用人方面，當企業雇傭短工時，政府支付職工工資占比將高達60%，并承擔企業職工社會保險費，以減輕企業用人負擔。③逐步完善農村金融服務。縣級政府充分發揮金融調節功能，為縣域農業貸款提供各式各樣的利息補貼，加大對高新技術、節能環保等國家重點項目的支持力度，部分項目甚至可以享受全部貼息政策。縣域農村銀行充分發揮金融主體功能，不斷豐富自身產品種類、提高服務水平，以滿足縣域經濟發展的融資需求。

1.2.2.2 美國

美國大部分的州實行縣級管制，全國共有3 050個縣，各縣人口、面積、經濟實力、社會狀況差異明顯。作為聯邦制的國家，美國各州對縣的合并、撤銷等管制擁有充分的自主權，因此全國關于縣的建制并沒有統一的標準。但是，美國憲法對州政府的職權進行了限制，如縣的邊界不能隨意更改、禁止州政府遷移縣政府所在地等，這在一定程度上遏制了州政府對縣政府濫用職權。

縣政府職能主要包括：發展縣域經濟，維護縣域內法律秩序，負責公路、學校、醫院和其他公共設施的建設管理等。在縣域經濟發展規劃上，縣級政府注重規劃的綜合性、科學性、長遠性，注重縣域農村基礎設施建設、人居環境改善。政府將農村交通、水、電、氣、網等公共服務放在首位，加快小城鎮建設，充分發揮小城鎮連接農村與城市的橋梁作用，實現城鄉互動，同步發展。

1.2.2.3 英國

英國分為英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四部分，行政管理體制分為聯邦、地區、郡、市鎮四個層次，其中郡相當于中國的縣。英格蘭設立6個都市郡和39個非都市郡，威爾士設立8個郡，北愛爾蘭設6個郡，蘇格蘭不設郡，只設置了比郡小很多的區。在英國，郡（縣）政府主要負責安全保護、基礎設施建設、提供公共服務、文化娛樂、商業稅收等。

作為世界上第一個建立完整城鄉規劃體系的國家，一直以來，英國的鄉村規劃實行城鄉一體規劃管理的模式，即地方事權與地方規劃相統一。英國的鄉村規劃起源于社區規劃。第二次世界大戰后，英國頒布了《城鄉規劃法》，這一時期的地方政府注重農村經濟發展，關注農村土地開發，加大農業補貼，注重鄉村區域生活環境建設。2004年，英國頒布《規劃與強制性購買法》，城鄉規劃進入新空間規劃時期，政府將規劃放在空間發展進程中的核心位置，跳出了傳統“土地開發”的局限，強調地方政策與制度建設及對人的關注，不斷改善鄉村基礎設施建設。

1.2.2.4 日本

日本是單一制國家，實行地方自治制度，地方政權分為都道府縣和市町（鎮）村兩級，全國共有都道府縣47個，即1都（東京都）、1道（北海道）、2府（京都府、大阪府）和43縣。因此，日本的縣是屬于國家第二級別的行政單元，不能把日本的縣與其他國家的縣相提并論。

日本是新興的發達國家，第二次世界大戰后，為促進城鄉協調發展，日本推行了三次“新農村建設”。①重視農業立法。日本制定了國土綜合開發方面的法律法規，為縣域農業農村現代化提供法律保障。②推進農村土地規模經營。日本頒布了《關于農業振興區域條件整備問題的法律》，重點解決農村土地流轉問題，允許農民簽訂短期土地租賃合同。③建立獨特的農業金融體系。日本建立了由政策性金融和合作性金融（農協金融）構成的農村金融體系，促進貨幣向農村地區流動，為農業農村發展提供低息貸款，用于農村基礎設施、重點項目建設，促進農村地區經濟社會發展。

① 區域經濟：指受地域分工、自然資源分布等因素的一致性或相近性影響，促使不同行政區域之間或同一行政區域內運行和發展一體化的經濟。