第一章 導言

第一節 問題的提出

發展與轉型問題是國際政治經濟學研究的核心議題之一。對于中國經濟的發展與轉型，已有不少國際政治經濟學的分析。但這類分析大多數比較宏觀，而從比較微觀的角度——如從產業層面——進行分析的并不多。能源問題也是國際政治經濟學研究的核心議題之一。國際政治經濟學對能源問題已有很多研究，但這些研究大部分關注的是純粹的能源安全問題。而對能源相關的其他問題（如能源價格、能源產業市場化等），國際政治經濟學的相關研究則相對較少。[1]相比貿易議題、投資提議等國際政治經濟學次領域，作為國際政治經濟學次領域的能源議題更復雜。恰如菲利普·利普西（Phillip Lipscy）等人所言，能源問題更為復雜的主要原因在于能源問題存在較大的外部性，政府所使用的政策工具相比貿易領域的關稅更復雜多元。

全球能源市場的巨大體量，與國際政治經濟學研究中對能源問題的相對忽略形成了較大反差。“2010年全球能源市場大約有6萬億美元……全球商品貿易額為15萬億美元，全球FDI為1.5萬億美元，全球雙邊援助只有0.1萬億美元。”“相比更為傳統的話題來說，能源問題盡管相對更重要些，但對能源政治的研究卻被忽略。這在比較政治經濟學和國際政治經濟學中是個重要的遺漏。”[2]

本書試圖借助國際政治經濟學研究中的開放經濟政治學研究路徑（從利益/偏好到國內制度再到國際互動的框架），對中國能源產業轉型這一議題進行探討。中國能源產業轉型，既屬于發展與轉型的國際政治經濟學研究范疇，又屬于能源的國際政治經濟學研究范疇。對能源產業轉型的深入分析，既有利于拓展能源的國際政治經濟學研究，亦能增進對發展與轉型的國際政治經濟學的理解。本書即以1978—2012年中國能源產業轉型作為主要議題進行分析。

中國能源產業在1993—2002年曾進行過大幅度的市場化。在這段時間里，中國試圖進行電力市場化，實現了廠網分開、政監分開；中國試圖讓成品油價格與國際市場完全接軌，并承諾開放國內成品油批發零售市場；中國試圖完全放開煤炭價格；試圖對煤炭、石油、電力行業的國企進行企業制度變革，以建立現代企業制度。在2003年前，總體而言中國的能源產業在向不斷市場化的方向轉變。

中國能源產業市場化進程在2003—2012年總體上處于一種暫緩狀態。在這段時間里，石油產業行政壟斷有加強的趨勢；電力產業既非計劃又非市場，電改基本上未按原計劃推行下去；在煤炭產業中，政府對電煤價格仍存在長期干預，還有大量由行政力量主導的煤炭產業整合等。之前能源領域試圖市場化的很多東西，在這一階段并沒有得到進一步推動。

本書的研究問題是：1978—2012年中國能源產業，經歷了從計劃經濟向市場化的轉變，在1978—1992年有初步市場化嘗試，在1993—2002年進行了大幅度的市場化，而在2003—2012年其市場化卻處在放緩的狀態。[3]為什么國內政府部門在1993—2002年成功推動了大幅度的能源產業市場化，而在2003—2012年卻不去推動或者沒能推動大幅度的能源產業市場化？

本書的主要回答是：中國改革開放以來的能源產業變遷，很大程度上緣于國內政府部門、能源國企與國際力量三者之間的互動——在這個互動過程中，國內政府部門總體上處于主導性地位，但同時也受到國際國內因素的影響。國內政府部門在能源產業方面的主要目標是實現發展與安全的平衡。國內政府部門一方面受到能源國企及國際力量的約束，另一方面國內政府部門也試圖利用這兩種力量來實現自身的目標。國內政府部門、能源國企、國際力量三者之間的互動，影響了中國能源產業市場化的進程。1992—2002年能源產業市場化大幅進展，很大程度上是因為當時國內政府部門在發展與安全中選擇了發展：當時能源國企低效虧損增強了國內政部門的改革意愿，而國內政府部門也利用了國際制度來增強自身推進市場化的能力。2003—2012年能源產業市場化步伐趨緩，很大程度上是因為國內政府部門在發展與安全中選擇了安全：國際力量被認為越來越威脅中國能源安全，國內政府部門不再只執著于效益提升和市場化，而是更注重能源安全。

這三者之間的互動可以分為三個階段：在第一階段（1978—1992年），國內能源非常短缺（但并非缺資源，而是缺少開發資源的資金和技術），這時國有能源工業部門/能源國企效益很低，國內能源產業比較依賴國際資金、技術和管理經驗，國內政府部門開始引導國際資本進入能源產業，并進行了市場化的初步嘗試。

在第二階段（1993—2002年），中國越來越受到國際力量的影響，開始了大規模與國際接軌的歷程。在建設社會主義市場經濟的大背景下，國內能源短缺得到極大緩解，但能源國企的虧損越發嚴重，已經成為政府無法承受之重。能源國企的虧損增強了國內政府部門推行能源產業市場化的意愿，而全球化和WTO、世界銀行等國際組織則被國內政府部門用以增強能源產業市場化的力量。國內政府部門利用加入WTO等方式來倒逼能源國企深化改革，并改革國內法律制度等以與之接軌。于是中國開始了大幅度的能源產業市場化。

第三階段（2003—2012年），國企改革引發國有資產流失大討論，能源國企效益也得到較大提升，而入世的過渡期一旦結束，國際能源公司很可能對國內能源市場造成重大沖擊，威脅國家能源安全。能源國企的大幅盈利和保障國家能源安全角色的強化提升了能源國企的地位，消減了國內政府部門推行能源產業市場化的意愿。

對能源產業市場化，本書沿用史丹的界定方式，主要包括四個方面[4]，具體見表1-1。

表1-1 能源產業市場化所包含的內容