第一章 緒論

一 研究背景

社會(huì)治理是治國(guó)理政的重要組成部分，我國(guó)的社會(huì)治理體系歷經(jīng)數(shù)十年來的實(shí)踐和探索，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，社會(huì)秩序良好，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷趨于穩(wěn)定成熟^[1]。改革開放使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等諸多領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)、政治與行政體制改革不斷深化，社會(huì)總體運(yùn)行平穩(wěn)。與此同時(shí)，中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)在發(fā)生變化，社會(huì)領(lǐng)域的漸變與突變交織，這與改革轉(zhuǎn)型的進(jìn)程密切相連。與社會(huì)階層結(jié)構(gòu)變化緊密相隨的是，中國(guó)民眾的社會(huì)心態(tài)和需求層次也發(fā)生變化，多層次、差異化訴求與日俱增，不同階層群體之間結(jié)構(gòu)性張力顯現(xiàn)，社會(huì)問題增多，社會(huì)治理需求凸顯。

黨的十八大報(bào)告提出，社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)是在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的基礎(chǔ)上形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的治理機(jī)制，將社會(huì)管理與社會(huì)治理有機(jī)聯(lián)結(jié)，并指明了社會(huì)管理向社會(huì)治理過渡的方向。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，新時(shí)期社會(huì)管理面臨新情況、新問題，必須通過全面深化改革，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理的范式轉(zhuǎn)變，并將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)。決定強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。”^[2]將“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)治理”，雖然只是一字之差，但背后的執(zhí)政理念大有不同。社會(huì)治理更加注重社會(huì)的自我發(fā)展、自我糾錯(cuò)和自我修復(fù)，改變了以往過于迷信國(guó)家強(qiáng)制力量的“運(yùn)動(dòng)式”管理思維。換而言之，社會(huì)治理需要高超的“治理藝術(shù)”以兼顧差異化利益訴求^[3]。中共十八屆五中全會(huì)又提出，“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建、共享的社會(huì)治理格局”。社會(huì)治理精細(xì)化突出社會(huì)治理以人為本的價(jià)值理性，注重細(xì)微社會(huì)需求的及時(shí)捕捉，以相應(yīng)的社會(huì)治理行為加以應(yīng)對(duì)，這是民族地區(qū)社會(huì)治理的努力方向。

制度改革是改革的重中之重，破除阻礙改革的利益藩籬比觸及靈魂更加困難。如果說前40年的改革是為了建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，那么如今的全面深化改革的任務(wù)則是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配的社會(huì)治理體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)并舉。然而，在全面深化改革的當(dāng)下，一些陳腐觀念、過時(shí)制度正嚴(yán)重制約著變革。社會(huì)治理步伐相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度稍顯滯后^[4]，民族地區(qū)尤甚。民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的具體背景如下。

我國(guó)民族地區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)發(fā)展滯后，生態(tài)環(huán)境脆弱，民族宗教復(fù)雜，特殊的地理區(qū)位和行政環(huán)境決定了要加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，解決發(fā)展不平衡、不充分的問題，必須充分發(fā)揮政府職能的主導(dǎo)作用^[5]。換言之，就民族地區(qū)社會(huì)治理而言，政府主導(dǎo)和“元治理”作用的發(fā)揮可能要更為突出。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)提出了一系列關(guān)乎民族地區(qū)發(fā)展、穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略部署和綱領(lǐng)論斷，民族地區(qū)作為國(guó)家社會(huì)治理的重要區(qū)域，是全面深化改革、攻堅(jiān)克難的重點(diǎn)，其治理優(yōu)劣既關(guān)乎和諧民族關(guān)系的構(gòu)建，更關(guān)乎黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

從宏觀的角度看民族地區(qū)，我國(guó)960多萬平方公里的國(guó)土面積中，155個(gè)民族自治地方占了國(guó)土面積的64%，地理區(qū)劃面積最大的縣，新疆維吾爾族自治區(qū)下轄的若羌縣縣域面積，就相當(dāng)于江蘇、浙江兩個(gè)省面積的總和。全國(guó)13億人口中，少數(shù)民族有1億多人，人口過千萬的少數(shù)民族有4個(gè)，分別是壯族、回族、滿族、維吾爾族，千萬以下、百萬以上的少數(shù)民族有14個(gè)。桂、滇、藏、新、甘、蒙、黑、吉、遼邊疆9省區(qū)，居住著全國(guó)近60%的少數(shù)民族人口。民族地區(qū)森林資源蓄積總量占全國(guó)的47%，草原資源覆蓋占全國(guó)的75%，水力資源蘊(yùn)藏量占全國(guó)的66%，礦藏資源也在民族地區(qū)集中分布。資源富集的同時(shí)，大多數(shù)民族地區(qū)自然條件惡劣，資源開發(fā)難度較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起點(diǎn)較低，歷史欠賬過多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距不減反增。總之，民族地區(qū)是我國(guó)的資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，自然條件和社會(huì)屬性復(fù)雜，社會(huì)治理需求度高、治理難度大^[6]。

從政治屬性上看，我國(guó)約2.2萬公里陸地邊界線中，有約1.9萬公里集中在民族地區(qū)，受外部環(huán)境影響大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性方面，民族地區(qū)貧窮落后的“短板”突出，全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)，11個(gè)涉及民族自治地方，集中連片特困地區(qū)680個(gè)縣，有351個(gè)縣屬于民族地區(qū)。

（一）民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)低，致富愿望強(qiáng)烈

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化滋生著動(dòng)亂。動(dòng)蕩和衰朽的根源不是貧窮和落后，而是致富和發(fā)展的欲望。這些國(guó)家都企圖在短時(shí)期內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)西方早期發(fā)達(dá)民主國(guó)家在過去長(zhǎng)時(shí)期才辦完的事情。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集團(tuán)分化、利益沖突、價(jià)值轉(zhuǎn)變以及民眾參與期望的提高，這些急劇變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政治體制的承受能力，導(dǎo)致了社會(huì)的紊亂?！?a id="w7">^[7]經(jīng)過40年的改革開放，我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速換檔期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，社會(huì)浮躁不安。社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)，中國(guó)的社會(huì)管理面臨著現(xiàn)代化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)品附加值不高，競(jìng)爭(zhēng)力不夠，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。通訊、交通、水電氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后；民族地區(qū)特色產(chǎn)品開發(fā)力度弱，缺乏自我發(fā)展能力；大量人力資源外流，人口紅利優(yōu)勢(shì)消失；經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，區(qū)域財(cái)政資源嚴(yán)重不足。社會(huì)公共事業(yè)剛剛起步，人均公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科教文衛(wèi)領(lǐng)域全面不足，深度欠賬。究其原因，一是政府公共投入不足，二是市場(chǎng)化程度低，產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作基礎(chǔ)缺失，人力、財(cái)力、物力資源嚴(yán)重匱乏。

（二）資源豐富，利益分配與共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善

民族地區(qū)是資源富集區(qū)，礦產(chǎn)資源、水力資源、森林資源等資源的儲(chǔ)量十分豐富。但是經(jīng)濟(jì)體制改革在改善國(guó)家治理績(jī)效、提高國(guó)家合法化程度的同時(shí)，并沒有給民族地區(qū)帶來改革發(fā)展成果的同步共享，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因而產(chǎn)生了一系列社會(huì)矛盾。40年的改革開放給中國(guó)帶來了巨大的物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)，也使得社會(huì)流動(dòng)性和異質(zhì)性增強(qiáng)，公民的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)覺醒。如今，改革涉及面越來越廣，不僅要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，還需要深化政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)體制等諸多方面的改革。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)好中央各項(xiàng)惠民政策，更多關(guān)注困難群眾，讓群眾切實(shí)感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖。

社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，社會(huì)的中間階層是最穩(wěn)定、最溫順、最理性的社會(huì)階層，他們不存在過激訴求，他們的存在是社會(huì)穩(wěn)定的保證。隨著收入分配兩極分化加劇，社會(huì)穩(wěn)定的體制性保障缺失，弱勢(shì)群體邊緣化趨勢(shì)增強(qiáng)。對(duì)某些弱勢(shì)群體來說，他們?cè)谏鐣?huì)的正常秩序中已經(jīng)無法體面而有尊嚴(yán)地生活，也找不到轉(zhuǎn)移不滿情緒的理性制度途徑，極易卷入社會(huì)沖突，或者成為參與群體，卷入一些無直接利益相關(guān)的事件，如城市失業(yè)工人、農(nóng)村失地農(nóng)民、失業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生等。亞里士多德說，社會(huì)動(dòng)亂常以不平等為發(fā)難理由。利益受損群體在與既得利益集團(tuán)博弈的過程中受挫，在利益受損而得不到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，會(huì)產(chǎn)生巨大的“相對(duì)剝奪感”?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，如果弱勢(shì)群體利益表達(dá)渠道不暢，通過制度化渠道無法解決問題，就會(huì)采取非制度化渠道尋求支持和解決^[8]。當(dāng)弱勢(shì)群體訴諸非制度化渠道的解決方式，對(duì)雙方來說，解決問題的成本都是巨大的，其渲染力和破壞力是驚人的。

相比較而言，民族地區(qū)呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的態(tài)勢(shì)，社會(huì)治理難度大。遵循多元決定論的社會(huì)歷史觀，民族地區(qū)存在著由于社會(huì)歷史原因形成的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其社會(huì)治理要素的復(fù)雜性與多樣性，并隨著社會(huì)變革不斷發(fā)生新的變化。社會(huì)治理環(huán)境的復(fù)雜性與多樣性構(gòu)成了民族地區(qū)社會(huì)固有的屬性，民族地區(qū)的社會(huì)治理要立足于這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

民族地區(qū)社會(huì)的復(fù)雜性與多樣性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。其一，社會(huì)組織的多樣性。我國(guó)各少數(shù)民族在本民族形成與社會(huì)發(fā)展傳承的歷史長(zhǎng)河中，形成了民族社會(huì)成員集體生活各自不同又獨(dú)具特色的社會(huì)組織，以富有民族特色和地域特點(diǎn)的社會(huì)規(guī)范，維系著本民族的社會(huì)秩序。其二，宗教信仰的復(fù)雜性與多樣性。宗教作為一種社會(huì)文化現(xiàn)象，伴隨著人類的產(chǎn)生而發(fā)展延續(xù)。宗教信仰對(duì)于一個(gè)民族的情感、心理、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式、民族認(rèn)同，都產(chǎn)生著深刻的影響。信仰是一種精神信念，是人生活和行動(dòng)的依據(jù)，信仰一旦形成，就不會(huì)輕易改變，也不會(huì)受時(shí)空變化的影響。其三，居住環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性。從地理環(huán)境來看，民族地區(qū)的地理環(huán)境或?yàn)楦呱?，或?yàn)楦咴?，或者干旱，或者石漠化，?fù)雜多樣。從各民族居住的人文環(huán)境來看，55個(gè)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、歷史文化、語(yǔ)言藝術(shù)等紛繁多樣，同樣呈現(xiàn)出復(fù)雜性與多樣性的特征。從社會(huì)發(fā)展來看，由于區(qū)域、人文、自然的復(fù)雜性和多樣性，必然導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展的巨大差異性。由于歷史的原因，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加上自然環(huán)境惡劣，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)程度低，使得不同少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出。

（三）自然與人文多姿多彩，利益訴求多元

民族地區(qū)自然環(huán)境、文化差異性突出。一方面，相當(dāng)多的少數(shù)民族信仰宗教，信教群眾多，宗教活動(dòng)多，宗教生活多，對(duì)世俗生活關(guān)注度不高，因此，應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型變化的接受能力弱，適應(yīng)性不夠。另一方面，由于受到市場(chǎng)化沖擊，易于發(fā)生文化認(rèn)同的沖突，導(dǎo)致傳統(tǒng)的社會(huì)控制約束力下降。與此同時(shí)，民眾的契約精神和法治意識(shí)又尚未發(fā)育成熟，這就形成了一個(gè)社會(huì)控制的“中空地帶”，越軌行為增多。地方政府管理效能、行政效率、公信力、合法性不足，加之某些勢(shì)力的蠱惑，使國(guó)家認(rèn)同弱化，民族之間的矛盾糾紛頻發(fā)，危及社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一。

但是也要看到，民族作為一個(gè)被外部客位識(shí)別和內(nèi)部主位認(rèn)同的群體，雖然其文化具有較強(qiáng)的地域性，而恰恰是由于這種地域性文化的多樣性，維系著民族地區(qū)底層社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也為促進(jìn)民族地區(qū)底層社會(huì)的發(fā)展提供了有效的動(dòng)力^[9]。

民族地區(qū)擁有豐富的自然資源，卻又帶來了一系列生態(tài)和社會(huì)問題。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，第一產(chǎn)業(yè)比重較高，部分地區(qū)人地矛盾突出。思想保守封閉，陷入貧困問題的惡性循環(huán)。其豐富的自然資源并沒有帶來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，存在過度開發(fā)、無序開發(fā)、破壞性開發(fā)的情況，甚至“以生態(tài)換生存”，過度依賴自然資源，產(chǎn)業(yè)鏈單一，資源導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式可持續(xù)性不強(qiáng)。民族地區(qū)可能產(chǎn)生一種資源開發(fā)過程中利益分配不公平現(xiàn)象，導(dǎo)致矛盾和沖突。但是，民族地區(qū)民眾對(duì)于現(xiàn)代化的追求和發(fā)展愿望十分強(qiáng)烈。

（四）基層政府社會(huì)治理能力不足

社會(huì)治理應(yīng)該是黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)和普通公民共同參與的治理。民族地區(qū)市場(chǎng)化程度較低，資源分散，在實(shí)際過程中，少數(shù)政府人員存在大包大攬的現(xiàn)象，出現(xiàn)治理雄心和治理能力不匹配的尷尬。具體表現(xiàn)為社會(huì)開始呈現(xiàn)現(xiàn)代化特征，同時(shí)，公民權(quán)利意識(shí)不斷提升，社會(huì)日漸分化為不同的甚至對(duì)立的利益階層，各個(gè)階層之間利益訴求差異化顯著。社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，城鄉(xiāng)、新舊、多元價(jià)值觀念碰撞，基層社會(huì)呈現(xiàn)出“有組織的不負(fù)責(zé)任”狀態(tài)^[10]。民族地區(qū)的農(nóng)村，“三留”人員保障度低，農(nóng)村空心化嚴(yán)重。城鎮(zhèn)流動(dòng)人口管理服務(wù)不到位，存留社會(huì)隱患。社會(huì)管理“內(nèi)卷化”問題突出^[11]。社會(huì)建設(shè)滯后，民生欠賬過多，基本公共服務(wù)、社會(huì)保障和城市建設(shè)還不能滿足民眾需求?；鶎诱罕娀A(chǔ)薄弱，個(gè)別干部的工作方法簡(jiǎn)單粗暴，民眾對(duì)立情緒強(qiáng)，信任感低，等等。社會(huì)治理危機(jī)必然會(huì)誘發(fā)社會(huì)領(lǐng)域錯(cuò)綜復(fù)雜的潛在矛盾，降低社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定程度弱，脆弱性強(qiáng)。區(qū)域政治敏感度高，社會(huì)隱性、顯性矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，歷來是社會(huì)和諧、國(guó)家統(tǒng)一的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。偏遠(yuǎn)地區(qū)、邊境地帶加上特殊復(fù)雜的地理環(huán)境和歷史傳統(tǒng)因素，決定了這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，社會(huì)轉(zhuǎn)型緩慢，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的深層次矛盾化解困難。具體表現(xiàn)為貧困問題、發(fā)展問題、族際沖突、文化沖突與宗教問題相互交織，“三股勢(shì)力”（暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力）和反華勢(shì)力干涉和鼓動(dòng)，基層社會(huì)中公共權(quán)力下沉不夠，缺乏國(guó)家認(rèn)同，地方政府的行政效能不高。

總之，相較于內(nèi)地和沿海地區(qū)，民族地區(qū)的社會(huì)治理具有地域性、復(fù)雜性、民族性、宗教性、傳統(tǒng)性、國(guó)際性、敏感性諸多特點(diǎn)，在全面深化改革的背景下，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)。全面深化改革的決定并沒有在社會(huì)治理問題上對(duì)民族地區(qū)有任何特殊表述，如何改革和提升民族地區(qū)的治理水平和治理績(jī)效，在理論上和實(shí)踐上都需要進(jìn)一步探索，這樣的現(xiàn)實(shí)情景正好給民族地區(qū)社會(huì)治理留下了諸多可能性空間。除了一般意義上的要求轉(zhuǎn)變政府職能、培育社會(huì)組織、化解社會(huì)矛盾、克服改革風(fēng)險(xiǎn)以外，民族地區(qū)更需要立足民族地區(qū)的特殊性，進(jìn)行社會(huì)治理理論和實(shí)踐創(chuàng)新，創(chuàng)新探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并重^[12]?？傊芯刻剿骱涂偨Y(jié)民族地區(qū)社會(huì)治理理論和實(shí)踐十分必要。