第一章 緒論

一 研究背景

社會治理是治國理政的重要組成部分，我國的社會治理體系歷經數十年來的實踐和探索，取得了長足的發展，社會秩序良好，社會結構不斷趨于穩定成熟^[1]。改革開放使我國在經濟社會等諸多領域發生了深刻變化，國家經濟總量不斷增加，國民經濟發展水平持續提升，經濟、政治與行政體制改革不斷深化，社會總體運行平穩。與此同時，中國社會階層結構在發生變化，社會領域的漸變與突變交織，這與改革轉型的進程密切相連。與社會階層結構變化緊密相隨的是，中國民眾的社會心態和需求層次也發生變化，多層次、差異化訴求與日俱增，不同階層群體之間結構性張力顯現，社會問題增多，社會治理需求凸顯。

黨的十八大報告提出，社會治理創新的目標是在中國特色社會主義社會管理體系的基礎上形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的治理機制，將社會管理與社會治理有機聯結，并指明了社會管理向社會治理過渡的方向。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，新時期社會管理面臨新情況、新問題，必須通過全面深化改革，實現從傳統社會管理向現代社會治理的范式轉變，并將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。決定強調：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”^[2]將“社會管理”轉變為“社會治理”，雖然只是一字之差，但背后的執政理念大有不同。社會治理更加注重社會的自我發展、自我糾錯和自我修復，改變了以往過于迷信國家強制力量的“運動式”管理思維。換而言之，社會治理需要高超的“治理藝術”以兼顧差異化利益訴求^[3]。中共十八屆五中全會又提出，“推進社會治理精細化，構建全民共建、共享的社會治理格局”。社會治理精細化突出社會治理以人為本的價值理性，注重細微社會需求的及時捕捉，以相應的社會治理行為加以應對，這是民族地區社會治理的努力方向。

制度改革是改革的重中之重，破除阻礙改革的利益藩籬比觸及靈魂更加困難。如果說前40年的改革是為了建立中國特色社會主義市場經濟體制，那么如今的全面深化改革的任務則是要建立與社會主義市場經濟體制相匹配的社會治理體制，經濟發展和社會建設并舉。然而，在全面深化改革的當下，一些陳腐觀念、過時制度正嚴重制約著變革。社會治理步伐相較于經濟發展速度稍顯滯后^[4]，民族地區尤甚。民族地區社會治理創新的具體背景如下。

我國民族地區物質基礎薄弱，社會發展滯后，生態環境脆弱，民族宗教復雜，特殊的地理區位和行政環境決定了要加快民族地區經濟社會發展。促進民族地區社會和諧穩定，解決發展不平衡、不充分的問題，必須充分發揮政府職能的主導作用^[5]。換言之，就民族地區社會治理而言，政府主導和“元治理”作用的發揮可能要更為突出。黨的十八大以來，黨中央陸續提出了一系列關乎民族地區發展、穩定的重大戰略部署和綱領論斷，民族地區作為國家社會治理的重要區域，是全面深化改革、攻堅克難的重點，其治理優劣既關乎和諧民族關系的構建，更關乎黨和國家的長治久安。

從宏觀的角度看民族地區，我國960多萬平方公里的國土面積中，155個民族自治地方占了國土面積的64%，地理區劃面積最大的縣，新疆維吾爾族自治區下轄的若羌縣縣域面積，就相當于江蘇、浙江兩個省面積的總和。全國13億人口中，少數民族有1億多人，人口過千萬的少數民族有4個，分別是壯族、回族、滿族、維吾爾族，千萬以下、百萬以上的少數民族有14個。桂、滇、藏、新、甘、蒙、黑、吉、遼邊疆9省區，居住著全國近60%的少數民族人口。民族地區森林資源蓄積總量占全國的47%，草原資源覆蓋占全國的75%，水力資源蘊藏量占全國的66%，礦藏資源也在民族地區集中分布。資源富集的同時，大多數民族地區自然條件惡劣，資源開發難度較大，經濟社會發展起點較低，歷史欠賬過多，城鄉二元結構突出，與東部發達地區的發展差距不減反增?？傊褡宓貐^是我國的資源富集區、水系源頭區、生態屏障區、文化特色區、邊疆地區、貧困地區，自然條件和社會屬性復雜，社會治理需求度高、治理難度大^[6]。

從政治屬性上看，我國約2.2萬公里陸地邊界線中，有約1.9萬公里集中在民族地區，受外部環境影響大。社會經濟屬性方面，民族地區貧窮落后的“短板”突出，全國14個集中連片特困地區，11個涉及民族自治地方，集中連片特困地區680個縣，有351個縣屬于民族地區。

（一）民族地區經濟發展起點低，致富愿望強烈

塞繆爾·亨廷頓認為：“現代性孕育著穩定，而現代化滋生著動亂。動蕩和衰朽的根源不是貧窮和落后，而是致富和發展的欲望。這些國家都企圖在短時期內全部實現西方早期發達民主國家在過去長時期才辦完的事情。經濟發展、集團分化、利益沖突、價值轉變以及民眾參與期望的提高，這些急劇變化遠遠超過了政治體制的承受能力，導致了社會的紊亂?！?a id="w7">^[7]經過40年的改革開放，我國改革已經進入攻堅期和深水區。新常態下，經濟增速換檔期、產業結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”，經濟下行壓力大，社會浮躁不安。社會轉型滯后于經濟體制轉型，政治、經濟、社會體制改革進入深水區，中國的社會管理面臨著現代化帶來的風險。

民族地區經濟社會全面落后，工業基礎薄弱，產業結構不合理，產品附加值不高，競爭力不夠，在激烈的市場競爭中處于劣勢地位。通訊、交通、水電氣基礎設施建設落后；民族地區特色產品開發力度弱，缺乏自我發展能力；大量人力資源外流，人口紅利優勢消失；經濟發展嚴重滯后，區域財政資源嚴重不足。社會公共事業剛剛起步，人均公共服務水平遠遠低于全國平均水平，社會保障、醫療衛生、科教文衛領域全面不足，深度欠賬。究其原因，一是政府公共投入不足，二是市場化程度低，產業化運作基礎缺失，人力、財力、物力資源嚴重匱乏。

（二）資源豐富，利益分配與共享機制有待進一步完善

民族地區是資源富集區，礦產資源、水力資源、森林資源等資源的儲量十分豐富。但是經濟體制改革在改善國家治理績效、提高國家合法化程度的同時，并沒有給民族地區帶來改革發展成果的同步共享，導致國內各地區經濟發展不平衡，因而產生了一系列社會矛盾。40年的改革開放給中國帶來了巨大的物質財富的同時，也使得社會流動性和異質性增強，公民的權利意識、參與意識覺醒。如今，改革涉及面越來越廣，不僅要深化經濟體制改革，還需要深化政治體制、文化體制、社會體制、生態體制等諸多方面的改革。習近平強調，要落實好中央各項惠民政策，更多關注困難群眾，讓群眾切實感受到黨和政府的關懷和溫暖。

社會學理論認為，社會的中間階層是最穩定、最溫順、最理性的社會階層，他們不存在過激訴求，他們的存在是社會穩定的保證。隨著收入分配兩極分化加劇，社會穩定的體制性保障缺失，弱勢群體邊緣化趨勢增強。對某些弱勢群體來說，他們在社會的正常秩序中已經無法體面而有尊嚴地生活，也找不到轉移不滿情緒的理性制度途徑，極易卷入社會沖突，或者成為參與群體，卷入一些無直接利益相關的事件，如城市失業工人、農村失地農民、失業的大學畢業生等。亞里士多德說，社會動亂常以不平等為發難理由。利益受損群體在與既得利益集團博弈的過程中受挫，在利益受損而得不到合理補償的情況下，會產生巨大的“相對剝奪感”。現實社會中，如果弱勢群體利益表達渠道不暢，通過制度化渠道無法解決問題，就會采取非制度化渠道尋求支持和解決^[8]。當弱勢群體訴諸非制度化渠道的解決方式，對雙方來說，解決問題的成本都是巨大的，其渲染力和破壞力是驚人的。

相比較而言，民族地區呈現出復雜性、多樣性的態勢，社會治理難度大。遵循多元決定論的社會歷史觀，民族地區存在著由于社會歷史原因形成的社會結構及其社會治理要素的復雜性與多樣性，并隨著社會變革不斷發生新的變化。社會治理環境的復雜性與多樣性構成了民族地區社會固有的屬性，民族地區的社會治理要立足于這一現實基礎。

民族地區社會的復雜性與多樣性主要體現在以下四個方面。其一，社會組織的多樣性。我國各少數民族在本民族形成與社會發展傳承的歷史長河中，形成了民族社會成員集體生活各自不同又獨具特色的社會組織，以富有民族特色和地域特點的社會規范，維系著本民族的社會秩序。其二，宗教信仰的復雜性與多樣性。宗教作為一種社會文化現象，伴隨著人類的產生而發展延續。宗教信仰對于一個民族的情感、心理、風俗習慣、生活方式、民族認同，都產生著深刻的影響。信仰是一種精神信念，是人生活和行動的依據，信仰一旦形成，就不會輕易改變，也不會受時空變化的影響。其三，居住環境的復雜性和多樣性。從地理環境來看，民族地區的地理環境或為高山，或為高原，或者干旱，或者石漠化，復雜多樣。從各民族居住的人文環境來看，55個少數民族的風俗習慣、歷史文化、語言藝術等紛繁多樣，同樣呈現出復雜性與多樣性的特征。從社會發展來看，由于區域、人文、自然的復雜性和多樣性，必然導致社會發展的巨大差異性。由于歷史的原因，少數民族經濟基礎薄弱，加上自然環境惡劣，市場化經濟程度低，使得不同少數民族的經濟社會發展不平衡現象較為突出。

（三）自然與人文多姿多彩，利益訴求多元

民族地區自然環境、文化差異性突出。一方面，相當多的少數民族信仰宗教，信教群眾多，宗教活動多，宗教生活多，對世俗生活關注度不高，因此，應對社會轉型變化的接受能力弱，適應性不夠。另一方面，由于受到市場化沖擊，易于發生文化認同的沖突，導致傳統的社會控制約束力下降。與此同時，民眾的契約精神和法治意識又尚未發育成熟，這就形成了一個社會控制的“中空地帶”，越軌行為增多。地方政府管理效能、行政效率、公信力、合法性不足，加之某些勢力的蠱惑，使國家認同弱化，民族之間的矛盾糾紛頻發，危及社會穩定、民族團結和國家統一。

但是也要看到，民族作為一個被外部客位識別和內部主位認同的群體，雖然其文化具有較強的地域性，而恰恰是由于這種地域性文化的多樣性，維系著民族地區底層社會的穩定，同時也為促進民族地區底層社會的發展提供了有效的動力^[9]。

民族地區擁有豐富的自然資源，卻又帶來了一系列生態和社會問題。產業基礎薄弱，第三產業發展不足，第一產業比重較高，部分地區人地矛盾突出。思想保守封閉，陷入貧困問題的惡性循環。其豐富的自然資源并沒有帶來經濟的快速發展，存在過度開發、無序開發、破壞性開發的情況，甚至“以生態換生存”，過度依賴自然資源，產業鏈單一，資源導向型產業發展模式可持續性不強。民族地區可能產生一種資源開發過程中利益分配不公平現象，導致矛盾和沖突。但是，民族地區民眾對于現代化的追求和發展愿望十分強烈。

（四）基層政府社會治理能力不足

社會治理應該是黨委領導，政府主導，市場、社會和普通公民共同參與的治理。民族地區市場化程度較低，資源分散，在實際過程中，少數政府人員存在大包大攬的現象，出現治理雄心和治理能力不匹配的尷尬。具體表現為社會開始呈現現代化特征，同時，公民權利意識不斷提升，社會日漸分化為不同的甚至對立的利益階層，各個階層之間利益訴求差異化顯著。社會流動性增強，城鄉、新舊、多元價值觀念碰撞，基層社會呈現出“有組織的不負責任”狀態^[10]。民族地區的農村，“三留”人員保障度低，農村空心化嚴重。城鎮流動人口管理服務不到位，存留社會隱患。社會管理“內卷化”問題突出^[11]。社會建設滯后，民生欠賬過多，基本公共服務、社會保障和城市建設還不能滿足民眾需求?；鶎诱罕娀A薄弱，個別干部的工作方法簡單粗暴，民眾對立情緒強，信任感低，等等。社會治理危機必然會誘發社會領域錯綜復雜的潛在矛盾，降低社會抵御風險的能力。

民族地區社會穩定程度弱，脆弱性強。區域政治敏感度高，社會隱性、顯性矛盾錯綜復雜，歷來是社會和諧、國家統一的重點關注區域。偏遠地區、邊境地帶加上特殊復雜的地理環境和歷史傳統因素，決定了這些區域經濟發展滯后，社會轉型緩慢，經濟社會結構中的深層次矛盾化解困難。具體表現為貧困問題、發展問題、族際沖突、文化沖突與宗教問題相互交織，“三股勢力”（暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力）和反華勢力干涉和鼓動，基層社會中公共權力下沉不夠，缺乏國家認同，地方政府的行政效能不高。

總之，相較于內地和沿海地區，民族地區的社會治理具有地域性、復雜性、民族性、宗教性、傳統性、國際性、敏感性諸多特點，在全面深化改革的背景下，推進治理體系和治理能力的現代化面臨諸多挑戰。全面深化改革的決定并沒有在社會治理問題上對民族地區有任何特殊表述，如何改革和提升民族地區的治理水平和治理績效，在理論上和實踐上都需要進一步探索，這樣的現實情景正好給民族地區社會治理留下了諸多可能性空間。除了一般意義上的要求轉變政府職能、培育社會組織、化解社會矛盾、克服改革風險以外，民族地區更需要立足民族地區的特殊性，進行社會治理理論和實踐創新，創新探索和經驗總結并重^[12]?？傊?，研究探索和總結民族地區社會治理理論和實踐十分必要。