1.3　新常態(tài)下環(huán)境保護的新發(fā)展及其對經(jīng)濟增長產(chǎn)生的新影響

1.3.1　新常態(tài)下環(huán)境保護的新發(fā)展

黨的十八大根據(jù)國內(nèi)外形勢的新變化，順應各族人民過上更好生活的新期待，把握經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢和規(guī)律，提出了“兩個一百年”奮斗目標，即在中國共產(chǎn)黨成立100年時全面建成小康社會，在新中國成立100年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。要想實現(xiàn)這“兩個一百年”目標，綠水青山是必要前提，是內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)更多百年目標的寶貴財富。然而，當前世界經(jīng)濟正處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整階段，新常態(tài)下，我國面臨的全球經(jīng)濟形勢仍將復雜多變，國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展的新局勢既對我國環(huán)境保護提出了新挑戰(zhàn)，也為我國環(huán)境保護創(chuàng)造了新機遇。新常態(tài)下，我國生態(tài)環(huán)境保護將面臨如下新階段的特征：

第一，全球價值鏈構建出現(xiàn)新態(tài)勢，能否躍升至價值鏈的中高端是降低我國真實環(huán)境成本的關鍵。一國的環(huán)境污染與其參與全球價值鏈的程度、方式以及所處位置密不可分，我國自加入WTO后積極參與全球價值鏈構建，并憑借較低的勞動力成本確定了“世界工廠”的地位，卻也因為長期處于相對低端的位置而付出了巨大的環(huán)境代價，成為發(fā)達國家的“污染避難所”。然而經(jīng)濟新常態(tài)下，甚至更遠的未來，這種態(tài)勢將主動、被動地發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，在生態(tài)文明建設和供給側(cè)結構性改革的大力推進下，在宏觀政策與微觀主體的共同推動下，我國產(chǎn)業(yè)結構將不斷優(yōu)化升級，實現(xiàn)由價值鏈低端向中高端的晉升，實現(xiàn)從量的提升到質(zhì)的飛躍，實現(xiàn)從“污染避難所”到“生態(tài)宜居國家”的華麗轉(zhuǎn)身。另一方面，由于勞動成本的提高和環(huán)境規(guī)制的加強，一些將我國當成污染避難所的制造業(yè)中心將逐漸轉(zhuǎn)移到其他發(fā)展中國家，由此，我國也將被動實現(xiàn)由價值鏈低端向中高端的晉升，盡管這個過程是被動的，但我們也不能忽視近些年來中國環(huán)保部門在嚴格環(huán)保執(zhí)法方面做出的努力和貢獻，這也是迫使污染產(chǎn)業(yè)被迫轉(zhuǎn)移的關鍵。

中國在全球價值鏈中的地位升遷對環(huán)境保護來說既是機遇，又是挑戰(zhàn)。說是機遇，因為全球污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移將為我國帶走部分低端產(chǎn)業(yè)與環(huán)境污染，這無疑從根本上解決了部分污染問題。說是挑戰(zhàn)，因為污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不是一蹴而就的，部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至其他欠發(fā)達國家，而部分產(chǎn)業(yè)則由于種種原因選擇了從經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移到環(huán)保意識相對較弱的中西部地區(qū)。這些中西部地區(qū)恰恰是環(huán)境基礎設施尚不完善、極其渴望經(jīng)濟發(fā)展、積極承接東部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的省份。在這種情況下，讓中西部地區(qū)在溫飽與環(huán)保之間做出選擇是極不公平的。因此，如何從機制設計上保證中西部欠發(fā)達地區(qū)選擇可持續(xù)的綠色發(fā)展之路，而不是先污染后治理的老路，是對環(huán)保機制設計的一大挑戰(zhàn)。同時，驅(qū)使污染被動轉(zhuǎn)移的重要影響因素是環(huán)境規(guī)制的完善與執(zhí)行，在全面依法治國的大背景下，如何完善環(huán)境立法、嚴格環(huán)境執(zhí)法是新時期環(huán)境保護工作的又一挑戰(zhàn)。

第二，全球能源供求呈現(xiàn)新格局，能否充分利用能源結構的優(yōu)化是降低我國污染排放強度的關鍵。經(jīng)濟新常態(tài)下，世界經(jīng)濟低速增長將難以推動全球能源需求出現(xiàn)顯著提升。而且，全球氣候變化及新興大國傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式造成的資源能源約束性增強，也將對世界能源消耗增長構成有效制約，并推動能源需求更多地由傳統(tǒng)化石燃料向清潔能源轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟新常態(tài)下，全球能源使用效率的提高和消費結構的優(yōu)化對中國的環(huán)境保護來說既是機遇，又是挑戰(zhàn)。說是機遇，因為現(xiàn)有研究表明，發(fā)達國家污染排放強度的下降57%依賴于能源使用效率的提高，43%依賴于環(huán)保技術的引進；而發(fā)展中國家污染排放強度的下降則只有40%依賴于能源使用效率的提高，60%依賴于環(huán)保技術的引進。可見，發(fā)達國家降低污染排放強度主要依靠提高能源效率，而發(fā)展中國家降低污染排放強度主要依靠引進環(huán)境技術。因此，經(jīng)濟新常態(tài)下，能源效率的提高和清潔能源的使用將從根本上減少污染排放，這對環(huán)境保護來說是以逸待勞的事情。說是挑戰(zhàn)，因為盡管能源問題是解決污染的重要因素，但并不是萬能鑰匙，也不是一蹴而就的。因為能源使用效率的提高在短期內(nèi)有賴于節(jié)能環(huán)保意識的增強，但在長期內(nèi)還是要改進生產(chǎn)工藝，而這需要制度和市場的倒逼，更需要研發(fā)支出的持續(xù)增加。因此，如何在享受全球能源福利的前提下，深度挖掘環(huán)保技術的治污減排紅利，跨越環(huán)境保護的工作瓶頸，是未來環(huán)境保護工作的新挑戰(zhàn)。

第三，中國經(jīng)濟增長步入新常態(tài)，能否充分利用“增速紅利效應”，謹防“增長壓力效應”是新常態(tài)下實現(xiàn)環(huán)保與增長雙贏目標的關鍵。新常態(tài)意味著經(jīng)濟從高速增長進入中高速增長通道，這會給環(huán)境保護帶來什么樣的影響呢？縱觀各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史，大多數(shù)國家已經(jīng)或正在經(jīng)歷著經(jīng)濟增速的結構性下滑，而當經(jīng)濟增速切換后，各國經(jīng)濟增長與環(huán)境污染的關系變化卻不盡相同，一些國家污染排放強度明顯降低（如新加坡、印度尼西亞、日本、墨西哥），還有一些國家污染排放強度不降反升（如巴基斯坦、印度、馬來西亞、柬埔寨）。

之所以出現(xiàn)不同的表現(xiàn)，是因為經(jīng)濟增速切換后，經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間的關系有兩種可能的變化：第一，新常態(tài)下，消費占比逐漸上升，經(jīng)濟增長速度逐漸放緩，這會使由經(jīng)濟增長引起的污染增長速度也隨之放緩。我們將經(jīng)濟新常態(tài)下由于增速放緩而引起的環(huán)境質(zhì)量改善稱為新常態(tài)對環(huán)境污染帶來的“增速紅利效應”。第二，新常態(tài)下，面對經(jīng)濟增速放緩，政府在污染治理上難免遲疑不決、患得患失，甚至為了維持經(jīng)濟增速而與排污企業(yè)合謀，從而增加了能源消耗與污染排放。尤其在一些相對落后地區(qū)，可能存在用環(huán)保換溫飽的問題。盡管在中央強調(diào)生態(tài)文明重要地位的背景下，環(huán)境績效指標在官員政績考核體系中日益重要，但這種作用并不會立馬呈現(xiàn)，這強化了新常態(tài)下地方政府為了維持高增速而放棄環(huán)境保護的動機。我們將經(jīng)濟新常態(tài)下由于增長壓力過大而引起的治污不力稱為新常態(tài)對環(huán)境污染帶來的“增長壓力效應”。

我國經(jīng)濟步入新常態(tài)對環(huán)境保護來說既是機遇，又是挑戰(zhàn)。說是機遇，因為經(jīng)濟增速的換擋使環(huán)境壓力進入調(diào)整期，也使污染物新增量漲幅進入收窄期，更使排放強度進入回落期，新常態(tài)將是解決污染存量、降低污染增量的絕佳時機。說是挑戰(zhàn)，因為在地方增長壓力的迫使下，地方政府舍環(huán)境求增長的動機會加大，反而不利于環(huán)境保護。尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)，由于短期內(nèi)難以找到快速發(fā)展的道路，便積極承接由東部發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的落后產(chǎn)能，同時也承接了污染。因此，新常態(tài)下能否實現(xiàn)環(huán)保與增長雙贏目標取決于“增速紅利效應”與“增長壓力效應”的權衡，取決于發(fā)達地區(qū)能否充分利用合理的增速放緩實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，取決于欠發(fā)達地區(qū)能否放棄對增長的一味追求而努力開拓生態(tài)立市、生態(tài)富市、生態(tài)強市。

第四，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略面臨新開局，能否從空間來、到空間去，完善環(huán)境空間管理是實現(xiàn)“兩個一百年”目標的關鍵。中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，如何尋找經(jīng)濟增長的新動力源成為“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展須臾解決的關鍵問題，三大空間發(fā)展戰(zhàn)略正是在這樣的背景下應運而生。2014年底，中央經(jīng)濟工作會議明確提出重點實施“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大空間發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，三大戰(zhàn)略頂層設計規(guī)劃次第出臺，隨著長三角發(fā)展戰(zhàn)略上升至國家戰(zhàn)略層面，中國經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的空間問題開始全面破題，并不約而同地將環(huán)保協(xié)同作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的先行示范。目前，政策效應已初步顯現(xiàn)。

然而，這三大空間發(fā)展戰(zhàn)略對中國的環(huán)境保護來說既是機遇，又是挑戰(zhàn)。說是機遇，因為以往的環(huán)境保護工作是以行政區(qū)劃作為基本空間單位，在應對跨界污染時難免乏力，缺乏全局統(tǒng)籌。三大空間發(fā)展戰(zhàn)略的推進有助于解決區(qū)域內(nèi)部的跨界污染，實現(xiàn)環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展，這從各個空間發(fā)展戰(zhàn)略都不約而同地將環(huán)保作為先行發(fā)展領域可見一斑。說是挑戰(zhàn)，因為經(jīng)濟發(fā)展的高級階段必然伴隨著空間集聚，人口的集聚、產(chǎn)業(yè)的集聚、污染的集聚，比起離散的污染，與人口、產(chǎn)業(yè)集聚相交錯的集聚污染處理起來難度更大、情況更復雜、風險隱患更高，這就對新時期的環(huán)境保護提出了更高挑戰(zhàn)。人均GDP的提高只是全面建成小康社會的途徑，更清潔的空氣、更干凈的水、更安全的食物，讓人們獲得滿意的宜居環(huán)境，才是全面建成小康社會的根本所在，更是實現(xiàn)“兩個一百年”目標的基本前提。為了第一個一百年目標，我們付出了太多資源環(huán)境代價，不能再把欠賬帶到第二個一百年目標的建設中去。這就要求新時期的環(huán)境保護要充分考察污染的空間特征，從空間出發(fā)，利用空間管理手段保證第一個百年目標的真正兌現(xiàn)，促使第二個百年目標的完美實現(xiàn)。

1.3.2　新常態(tài)下環(huán)境保護對經(jīng)濟產(chǎn)生的新影響

新常態(tài)下環(huán)保會對經(jīng)濟產(chǎn)生兩個截然相反的影響：一是消極影響，新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)管的逐漸加強和環(huán)境治理投入的加大是影響經(jīng)濟下行的因素之一；二是積極效應，新常態(tài)下環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及由環(huán)境規(guī)制倒逼的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型，將會對經(jīng)濟增長的數(shù)量和質(zhì)量都產(chǎn)生促進作用。

從消極的角度看，在生態(tài)文明建設逐漸推進的過程中，一些落后產(chǎn)業(yè)會因環(huán)境規(guī)制的加強而被淘汰，這必然會在短期內(nèi)帶來GDP的減少。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院等部門的測算結果，以《大氣污染防治行動計劃》為例，該計劃的實施淘汰了一部分落后產(chǎn)能，大概會造成1148億元的GDP損失，其中，鋼鐵行業(yè)減少812億元，總體損失占同期GDP比例的0.03%。可見，環(huán)境規(guī)制的加強在短期內(nèi)會對火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等“兩高一資”行業(yè)產(chǎn)生遏制作用。另外，污染治理投入的提高會增加企業(yè)的成本。由于環(huán)保投資大部分由企業(yè)承擔，環(huán)保治理的高額投入加大了企業(yè)投資和運行成本，短期內(nèi)會對企業(yè)經(jīng)濟指標影響較大，使得利潤率下降。上述兩個可能存在的消極影響正是新常態(tài)下經(jīng)濟增長對環(huán)境污染的增速紅利效應，這些影響會進一步減緩經(jīng)濟增長的速度，但對環(huán)境保護來說卻是有利的。

從積極的角度看，環(huán)境保護措施的加強也會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生較好的貢獻和優(yōu)化作用。第一，隨著環(huán)境規(guī)制的不斷加強，對企業(yè)清潔生產(chǎn)的要求越來越高，各種環(huán)保標準不斷提高，這些標準和規(guī)制要求排污企業(yè)加大環(huán)保投資，有效引導了排污企業(yè)對污染防治產(chǎn)品和服務的需求，加大了排污企業(yè)的環(huán)保投資，進而促進了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，由于“三同時”制度的限制，企業(yè)在新建、改建、擴建各種項目時，必須同時設計、施工、投入生產(chǎn)和使用相應的環(huán)保投資項目，這就使企業(yè)對環(huán)保投資產(chǎn)生了剛性需求。第二，目前，各級政府紛紛加大了環(huán)保投資力度，這些投資用于環(huán)境基礎設施建設和工業(yè)污染源治理，直接派生了對環(huán)保產(chǎn)品和服務的需求，拉動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，除直接派生環(huán)保需求外，環(huán)保投資的另一個作用在于提高環(huán)境技術，而環(huán)境技術的提高則進一步促進了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。可見，雖然大氣行動計劃、水行動計劃等環(huán)境規(guī)制的實施會使火電、鋼鐵、水泥、化工等高污染行業(yè)的比重顯著下降，但涉及大氣、水治理的高新技術及裝備制造業(yè)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)的比重將會有所上升。從長期看，環(huán)保可以驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還能催生節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來新的經(jīng)濟增長點。然而，在環(huán)保成為可能的經(jīng)濟增長點的同時，我們還應當對環(huán)保產(chǎn)業(yè)本身所產(chǎn)生的污染提高警惕，避免“環(huán)保產(chǎn)業(yè)不環(huán)保”等問題的出現(xiàn)。