1.2　新常態下經濟增長的新特征及其對環境保護提出的新考驗

1.2.1　新常態下經濟增長的新特征

中國經濟在經過40年的持續高速增長后，開始進入增速換擋期，與以往的周期性波動有所不同，這次經濟下行具有以下新特征：一是持續時間比較長，從2010年以來GDP增速一直在波動中穩步下降，若從國際經濟危機前的高點2007年算起，至2019年，這種增速下降的現象已持續了12年，而且目前還在探底的過程中。二是下降幅度較大，GDP增速從2010年的10.4%下降到2018年的6.6%，若從國際經濟危機前的高點2007年算起，則從14.2%下降至2019年的6.1%。三是經濟探底后可能難以恢復到原來的高度。

在經濟持續下行的同時，中國經濟結構不斷優化，消費對GDP的貢獻率持續增大，2011年后維持在50%以上，高于投資對GDP的貢獻率。第三產業增加值占GDP的比重持續上升，2013年首次超過第二產業增加值占GDP的比重。城鎮化率持續升高，2017年達到58.52%，單位GDP能耗持續下降，且下降幅度越來越大。

從短期看，影響中國經濟下行的主要因素包括：一是投資。中國經濟高度依賴投資，進入21世紀后投資率維持在65%以上，大大超過了警戒線，但投資效率較低，投資對GDP增速的貢獻率已從2010年的54.8%下降到2017年的32.1%。二是消費。中國居民消費占GDP比重從1978年的48.8%下降到2012年的29%，遠低于美國居民消費占GDP的比重。三是出口。中國產品出口同比增長持續下降，從2010年的31.3%下降到2012年的7.9%，再下降至2018年的7.1%。四是政策。2008年后的幾年，為了應對國際經濟危機，中國政府采取了大規模的刺激政策，取得了明顯成效，但也帶來了一些副作用和后遺癥，現已進入前期刺激政策消化期。

從中長期看，影響中國經濟下行的因素包括：一是人口。近年來，中國勞動年齡人口占總人口的比重開始下降，總撫養比開始上升，這意味著中國人口紅利消失的拐點開始出現。二是資源。近年來，中國的資源能源消耗過快，而單位資源產出率只有發達國家的1/10左右，另外，中國的資源、能源對外依存度較高。三是環境。近年來，中國部分地區的大氣、水、土壤等環境要素受到不同程度的污染，森林覆蓋率低，水土流失嚴重，在這種背景下，中國的環境規制逐漸加強。黨的十八大以來，隨著環境保護被逐漸提升至非常高的戰略高度，各級政府高度重視環境保護工作，生態文明制度建設、主體功能區規劃、國家級生態文明試驗區的建立、新環保法的出臺、國家及各地區污染治理力度空前、中央環保督察制度的建立，生態環保執法監管取得了前所未有的新進展，這些環境政策和措施的實施也會對經濟下行產生不容忽視的影響。四是發展階段。隨著中國各個地區工業化的完成和城鎮化的逐步推進，中國重化工業對經濟增長的貢獻會有所變化，中國經濟發展的模式將隨著發展階段的不斷推進而發生自然的轉變，重化工業對能源和污染的貢獻峰值會漸漸過去。

1.2.2　新常態下環境保護的新考驗

在上述背景下，我國經濟發展進入了新常態，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。新常態也對我國生態環境保護提出了方向性考驗、艱巨性考驗、統籌性考驗、世界性考驗和長期性考驗。

一是方向性考驗。

要找到正確方向。生態文明建設產生于人與自然關系的演進過程，人類生存發展依賴生態環境，同時也影響著生態環境的結構、功能與演化。從畏懼自然到依賴自然，再到征服自然，人類生態環境保護的方向隨著人們對環境的認識深入，以及生產力的提高而得到不斷改進與修正。隨著我國經濟社會發展進入新時代，我們需要進一步修正生態環境保護的方向，從征服自然轉為善待自然，從物盡其用、為我所用轉為像保護眼睛一樣保護生態環境。善待自然，并不是回歸到畏懼自然，而是更加有效地實現人類與自然的溝通與交流，通過超前的科學理念、先進的技術手段、綠色的生產方式找到人類與自然共生共存共榮的路徑。方向決定路徑，路徑決定成敗，唯有用正確的方向指導新時代的生態環境保護工作，才能真正實現綠水青山與金山銀山的雙贏。

要明確改革目標。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，生態環境保護正是發展不平衡不充分的主要矛盾之一。改革開放40多年來，人民生活水平實現了歷史性跨越，與生活水平同時提高的還有人民日益增長的生態環境需求。然而，同所有發達國家所經歷過的一樣，在由高速發展向高質量發展的轉軌時期，我國生態環境供給還存在供給能力不足、種類有限、分布不均等問題。一些地區的經濟發展較快，人們已經將生態環境質量作為評價生活質量的重要標準，如果我們的生態環境保護工作還停留在污染治理，勢必難以滿足人們的生態環境需求。因此，如何更好地滿足人民群眾在生態環境方面的日益增長的需求，推動人的全面發展是新時代生態環境保護的改革目標。

要抵制錯誤觀點。任何改革都不可能一蹴而就，中國改革開放以來取得卓越成就的背后是無數次觀點的碰撞與失敗的嘗試。進入社會主義新時代，失敗與錯誤仍在所難免。首先，我們應正視新時代生態環境保護中遇到的各種問題和困難，辯證地、長遠地看問題，不能將某些地區一時的經濟增速下滑歸咎于生態環境保護工作的開展，更不能因某次生態環境事件而對生態環境保護工作全盤否定。其次，我們應允許生態環境保護工作中出現非方向性的錯誤，建立容錯機制，只有這樣才能更好地激勵改革者找到正確的方法和路徑，才能將生態環境損失降到最低。最后，我們應加強生態環境保護的科普工作，溯本源、正視聽，讓人民群眾具備辨偽存真的基本能力。

二是艱巨性考驗。

要凝聚社會共識。生態文明建設任重道遠，需要全社會的高度參與。綠色夢想，不只是國家的、政府的，更是每個人的。盡管生態文明建設已經成為全國人民的共同夢想，但當需要人們從生產和生活的微觀層面，轉變生產生活方式、徹底實現綠色發展時，生態意識卻未必跟上。原因就在于，我們還缺乏根植于內心的生態共識。新時代，如何凝聚生態共識，擺脫“認同度高、知曉度低、踐行度不夠”的狀態，補上行動的短板，用正確的價值觀引領生態文明建設，用科學的方法論推進生態文明建設，這將是新時代我國生態環境保護的艱巨性考驗。

要突破重點問題。“得其大首”就是“得其大要”，黨的十九大報告緊盯環境保護重點領域、關鍵問題和薄弱環節，提出加強大氣、水、土壤等污染治理的重點任務和舉措。要堅持全民共治、源頭防治，加快構建科學適度有序的國土空間布局體系、綠色循環低碳發展的產業體系、激勵和約束并舉的生態文明制度體系、政府企業公眾共治的綠色行動體系，著力解決人民群眾反映強烈的突出環境問題。新時代，生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件、有能力解決生態環境突出問題的窗口期。如何順利度過關鍵期、攻堅期、窗口期，逐個擊破重點問題是關鍵，也是艱巨挑戰。

要應對國際環境。改革開放以來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就，由粗放增長模式帶來的環境破壞、生態失衡問題也不斷加劇。近年來，中國發生環境污染的頻率逐漸增加，不時出現污染事件，嚴重影響普通人民群眾的生產生活。由此，國際社會開始將目光投向中國不斷惡化的環境問題，關于中國環境威脅論的指責不時出現。新時代，我國面臨的國際壓力將有增無減。面對這些壓力，我們不必顧影自憐，卻可以鑒往知今，擁有從偏見中尋找不足的氣度。

三是統籌性考驗。

要實現各領域協同。雖然《環境保護法》賦予了生態環境部門綜合協調和統一監督管理的職責，但生態環境保護工作需要環保部門與其他部門配合完成。但在實際工作中，存在難協調、責任推諉的情況，給生態環保工作帶來阻力，為新時代我國生態環境保護提出了統籌性考驗。這就要求新時代的生態環保管理體制改革，充分發揮環保部門在生態文明建設中的牽頭引領作用，強化環保部門綜合協調生態環保事務，統一監管相關部門履行生態環保責任的職能。同時，建立多部門的聯動機制和協調機制，加強環保部門與公檢法部門的銜接配合與聯動，推進環境行政、刑事、民事責任追究的有機結合，有效打擊環境違規行為，對排污企業產生有效的震懾作用。

要實現央地聯動。隨著市場化改革的推進，中央政府與地方政府權力和角色關系發生轉變，加之政府自利、理性的驅動下，中央政府與地方政府在根本利益一致基礎上的目標價值取向開始發生分離。中央政府是整個社會公共利益的代表者，它的主要目標是尋求中央利益的最大化，其政策制定的出發點是全體人民的整體利益。而地方政府擁有自身轄區內的全部信息、最貼近轄區內人民的優勢和中央逐步下放的權力，其所關心的只是自己轄區內的經濟與公共管理事務，如維持和發展地區經濟、提高本地區人民生活水平、擴大地區就業率，等等，其主要目標是從本地區利益出發，尋求地區利益的最大化，其政策執行的出發點是謀求本地區的最大利益。因此，在生態環境保護的過程中，地方政府為了盡可能維護自己的利益，可能并不會認真執行中央政府的環境政策，甚至為了增加地方政府的財政收入，放任排污企業的污染行為。尤其伴隨著地方經濟增速的調整，以及地方債務的償還壓力，地方政府面臨多方面的財政壓力。盡管生態文明建設指標已經納入地方政府官員的考核體系，環保垂直管理體系開始實施，這些措施的實施能夠在一定程度上緩解中央與地方在環保目標上的矛盾，但效果如何還有待考察。

要加強國內外統籌。新時代的生態環境保護不僅面臨國內突出環境問題，還承受著來自國際上尤其是發達國家的減排壓力。生態環境保護的內憂外患對新時代環保工作的國內外統籌提出了考驗。要想解決這些問題，根本還在于發展。唯有發展，才能為生態環境保護提供充足的物力和財力支持，使各級政府沒必要為是否投入生態環境保護資金而困擾。唯有發展，才能促使科學技術進步，從根本上實現生產方式的綠色變革。唯有發展，才能在國際環境保護事務中承擔起更多的責任與義務，為全球環境治理貢獻應有之力量。

四是世界性考驗。

在人類享受工業文明帶來的物質財富迅速增長和生產生活方式巨大變革的同時，環境污染和破壞像是揮之不去的夢魘一樣在全球范圍內無限蔓延，并演化成全球性的生態危機，深刻地改變著人們的生產生活方式以及對待環境問題的意識形態，作為上層建筑的治理體系也必然隨之改變。在應對生態破壞、資源短缺、氣候變化、生物多樣性銳減等全球性環境問題上，要求全球國家和地區共同參與，“任何一個國家都沒有足夠的力量獨自對付整個生態系統受到的威脅。對環境安全的威脅只能由共同的管理及多變的方式和機制來對付”。

中國是世界上最大的發展中國家，也是一個環境大國，環境治理作為全球治理的重要部分，明顯離不開中國的參與。隨著中國經濟與社會發展水平的不斷提高，作為一個地區和世界性的大國，中國希望以負責任和建設性的形象出現在各種國際制度中。同時，也出于有效解決環境與發展問題的需要，中國采取多種參與方式，越發以負責任和建設性的大國形象出現于全球環境治理的重要場合。

黨的十九大報告強調，我們要積極參與全球環境治理，引導應對氣候變化的國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。中國是全球環境污染的重要責任者、貢獻者、受害者，正在通過各種方式積極參與全球環境治理，也理應成為全球環境治理的重要參與者、貢獻者、引領者。對于全球其他國家和地區來說，如果中國沒能成為全球環境治理的重要參與者，全球環境問題不可能得到根本解決。對于中國來說，如果不能全面參與全球環境治理，成為重要參與者、貢獻者、引領者，也無法將中國的合理利益訴求體現出來，為中國可持續發展爭取更大空間和機會。如何推動中國成為全球環境治理的重要參與者、貢獻者、引導者，也正是新時代下生態環境保護的世界性挑戰。

五是長期性考驗。

要完善制度。建設生態文明，是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現這樣的變革，必須依靠制度和法治。習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”當前，我國生態環境保護中存在的突出問題，大都與體制不完善、機制不健全、法治不完備有關。推進生態文明建設，必須實行最嚴格的生態環境保護制度，深化生態文明制度改革，完善經濟社會發展考核評價體系，建立健全責任追究制度，建立健全資源生態環境管理制度，構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。習近平總書記在黨的十九大報告中對加快生態文明體制改革做出部署，強調要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，完善天然林保護制度，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系等；提出設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。總之，就是要把生態文明建設納入法制化、制度化軌道，而這是一個長期而艱巨的任務與挑戰。

要解決主要矛盾。生態文明建設是一個系統工程，既要整體推進，又要重點突破。黨的十九大報告緊盯環境保護重點領域、關鍵問題和薄弱環節，提出加強大氣、水、土壤等污染治理的重點任務和舉措，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，以重點突破帶動整體推進。以解決發展與保護矛盾最激烈、百姓身邊最嚴重、健康影響最突出、治理體系最薄弱、國際反響最強烈的環境問題為著力點，以改善環境質量為核心，健全生態文明建設體制機制政策，動員全社會力量，用硬措施應對硬挑戰，抓出一批老百姓看得見、摸得著、感受到、能收益的治理成果，如解決飲用水不安全、黑臭水體、重污染天氣、農村環境綜合整治等突出環境問題，確保實現與全面建成小康社會相適應的生態環境目標。

要發現新問題。人類認識世界、改造世界的過程，就是一個發現問題、解決問題的過程。實踐發展永無止境，矛盾運動永無止境，舊的問題解決了，又會產生新的問題。在中國經濟社會發展的長期歷程中，每個發展階段都會有特定的生態環境問題，每個時代都有急需解決的重點問題。因此，要樹立問題意識，堅持問題導向，善于發現問題，敢于正視問題，這是新時代下創新生態環境保護工作的必然要求，更是引領高質量發展的路標。