029　政府法制部門通常不具有獨立行政管理職能，不對外行使行政管理職權，當事人對政府法制部門作出的行為不服提起行政訴訟的，宜以法制部門所在人民政府為被告。——葉某來、胡某根訴浙江省人民政府信息公開案

【裁判觀點】

（1）行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。對各級政府設立的辦事機構，如政府辦公室，法制辦公室等，其所有權依據相關組織法規定行使相關職權，并以自己名義作出相應的行為，但發生訴訟后仍應以相應的政府作為名義被告。

（2）根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》《國務院關于機構設置的通知》《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省人民政府法制辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等規定，浙江省政府法制辦公室是浙江省政府辦事機構，其職能定位為浙江省政府負責同志的參謀助手和法律顧問，浙江省政府法制辦公室所具體承擔的法規審查、行政復議、備案審查等工作，依法均由浙江省政府作出最終決定，浙江省政府法制辦公室本身不具有獨立的行政管理職能，也不對外行使行政管理職權其作出行為的法律責任應當由浙江省政府承擔。

（3）當事人因認為浙江省政府法制辦公室未在規定期限內提供所申請獲取的政府信息，堅持以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合現行有關政府法制辦公室法律地位的規定，浙江省政府依法是適格被告。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申4870號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：葉某來。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8號。

法定代表人：袁家軍，省長。

一審原告、二審上訴人：胡某根。

再審申請人葉某來、胡某根訴被申請人浙江省人民政府（以下簡稱浙江省政府）政府信息公開一案，浙江省杭州市中級人民法院于2016年7月14日作出（2015）浙杭行初字第389號行政裁定，駁回葉某來、胡某根的起訴。葉某來、胡某根不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2016年12月8日作出（2016）浙行終985號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。葉某來仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一審法院認為，葉某來、胡某根向浙江省人民政府法制辦公室（以下簡稱浙江省政府法制辦公室）郵寄《政府信息公開申請表》，申請公開浙江省政府法制辦公室制作的文件。浙江省政府法制辦公室作為浙江省政府直屬機構，屬于信息公開義務主體，其在信息公開訴訟中具有獨立的訴訟主體資格。葉某來、胡某根以浙江省政府為被告提起訴訟，被告主體資格不適格。葉某來、胡某根經人民法院釋明后，仍不同意變更被告。因此，裁定駁回葉某來、胡某根的起訴。葉某來、胡某根不服，提起上訴。

二審法院以基本相同的事實和理由，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

葉某來向本院申請再審，請求撤銷二審法院裁定，確認浙江省政府不按時提供政府信息的具體行政行為違法。其申請再審的主要事實和理由：根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）第二十條第一款、第二款規定，浙江省政府法制辦公室作為浙江省政府內設機構，不是獨立的訴訟主體，葉某來以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合法定起訴條件。

本院認為：本案的爭議焦點是對政府法制辦公室的行為不服引發訴訟的，應當以政府法制辦公室還是同級政府為被告。

行政訴訟中的被告是被原告起訴到法院的、由法院通知應訴的行政機關。“誰行為，誰被告”是確定行政訴訟被告的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”但同時，由于行政管理的多樣性以及行政主體資格的復雜性，可能出現實施行為主體與承擔法律責任主體的不一致性。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[8]第二十條第一款即規定，行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。而對于各級政府設立的辦事機構，如政府辦公室，法制辦公室等，其所有權依據相關組織法規定行使相關職權，并以自己名義作出相應的行為，但發生訴訟后仍應以相應的政府作為名義被告。根據《國務院行政機構設置和編制管理條例》、《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2013〕14號）以及《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省人民政府法制辦公室主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（浙政辦發〔2009〕127號）等規定，浙江省政府法制辦公室是浙江省政府辦事機構，其職能定位為浙江省政府負責同志的參謀助手和法律顧問，浙江省政府法制辦公室所具體承擔的法規審查、行政復議、備案審查等工作，依法均由浙江省政府作出最終決定，浙江省政府法制辦公室本身不具有獨立的行政管理職能，也不對外行使行政管理職權。因此，浙江省政府法制辦公室所作出的行為，其法律責任應當由浙江省政府承擔。本案葉某來、胡某根因認為浙江省政府法制辦公室未在規定期限內提供所申請獲取的政府信息，堅持以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合現行有關政府法制辦公室法律地位的規定。一、二審法院以其起訴的被告主體不適格為由，裁定駁回其起訴和上訴，可能存在適用法律錯誤情形。

綜上，葉某來的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款規定，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[9]第七十四條、第七十七條第二款之規定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原裁定執行。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、汪軍；書記員：周萍

二〇一七年九月二十八日