030　房屋所有權(quán)人在國有土地上房屋征收過程中無法確定強制拆除主體且無行政機關(guān)主動承擔(dān)責(zé)任的，當(dāng)事人以市、縣、鄉(xiāng)級人民政府為被告提起訴訟，人民法院應(yīng)予立案?！虾ｑR橋酒店管理有限公司訴上海市閔行區(qū)人民政府行政強制案

【裁判觀點】

（1）公民、法人或者其他組織的合法房屋受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。在集體土地征收、國有土地上房屋征收過程中，行政機關(guān)無征收決定又無生效法律文書、未經(jīng)法定程序拆除他人合法房屋的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

（2）房屋所有權(quán)人無法確定強制拆除主體且無行政機關(guān)主動承擔(dān)責(zé)任的，可以縣、市（區(qū)）人民政府為被告提起訴訟，人民法院應(yīng)予立案?？h、市（區(qū)）人民政府承認(rèn)征收行為且無法舉證證明確系其他主體強制拆除的，人民法院可以依法推定其為實施強制拆除主體。人民法院也可以查明適格被告后告知當(dāng)事人依法變更。

（3）民事主體等違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財物罪的，權(quán)利人可以依法請求公安機關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條第一款規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行再102號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：上海馬橋酒店管理有限公司。住所地：上海市閔行區(qū)北松路1250號。

法定代表人：李永平，執(zhí)行董事。

委托訴訟代理人：耿志敏、劉瑛，上海市聯(lián)誠律師事務(wù)所律師。

再審申請人上海馬橋酒店管理有限公司（以下簡稱馬橋酒店）訴上海市閔行區(qū)人民政府（以下簡稱閔行區(qū)政府）土地房屋行政強制一案，上海市第一中級人民法院于2017年5月8日作出（2017）滬01行初148號行政裁定，對馬橋酒店的起訴不予立案。馬橋酒店不服提起上訴后，上海市高級人民法院于2017年8月25日作出（2017）滬行終376號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。馬橋酒店仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院于2017年12月27日作出（2017）最高法行申8837號行政裁定，提審本案。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審，審判員白雅麗、王展飛參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，馬橋酒店并非系爭房屋的產(chǎn)權(quán)登記人，案涉房產(chǎn)用地系國有土地，而滬（閔）征告〔2010〕第34號征收土地方案公告系批準(zhǔn)征收集體土地，故馬橋酒店以滬（閔）征告〔2010〕第34號征收土地方案公告為依據(jù)，要求安置，缺乏事實依據(jù)。一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一、三項，第五十一條第二款的規(guī)定，裁定對馬橋酒店的起訴不予立案。

二審法院認(rèn)為，馬橋酒店一審起訴稱其與上海市閔行區(qū)北松路1276弄28號房屋（登記建筑面積1748.24平方米，國有土地使用權(quán)面積2923平方米）產(chǎn)權(quán)人簽訂了《上海市服裝公司職工療養(yǎng)所（倉庫）房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，是實際權(quán)利人。閔行區(qū)政府作出了滬（閔）征告〔2010〕第34號征收土地方案公告。故請求判令閔行區(qū)政府依法征收安置、返還物品并賠償經(jīng)濟損失。因該征收土地方案公告系批準(zhǔn)征收相關(guān)集體土地，馬橋酒店起訴閔行區(qū)政府但未提供相應(yīng)事實依據(jù)證明存在被訴行政行為，其請求事項也不具體，不符合行政訴訟起訴條件。因此，一審裁定對其起訴不予立案正確，應(yīng)予維持。馬橋酒店的上訴缺乏依據(jù)，應(yīng)予駁回。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

馬橋酒店向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定，指令一審法院立案受理。其申請再審的主要事實和理由為：雖然案涉房屋和土地未登記在馬橋酒店名下，但其是案涉房屋的實際權(quán)利人，有權(quán)就案涉房屋強拆行為提起訴訟。而且其提供的證據(jù)能夠證明閔行區(qū)政府實施了土地房屋行政強制行為且侵犯了其合法權(quán)益，其就此提起訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的條件，應(yīng)當(dāng)予以立案受理。一審裁定不予立案、二審裁定駁回上訴，不符合法律規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。

本院認(rèn)為：《中華人民共和國物權(quán)法》第四條規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。為了全方位、無漏洞地保護物權(quán)，我國建立了民事、刑事和行政訴訟三種渠道，分別救濟因民事侵權(quán)、刑事犯罪或者行政侵權(quán)而造成的物權(quán)損失。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第二條第一款、第三條、第四條規(guī)定，侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；被侵權(quán)人有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，不影響依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！吨腥A人民共和國刑法》第二百七十五條規(guī)定，故意毀壞公私財物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。因此，侵犯公民、法人和其他組織合法擁有的物權(quán)的，根據(jù)其侵權(quán)原因及情節(jié)，將分別承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任或者行政賠償責(zé)任。

本案中，案涉國有土地使用權(quán)于1990年經(jīng)原上海縣土地管理局登記在上海市服裝公司職工療養(yǎng)所名下。2004年3月，上海服裝（集團）有限公司與馬橋酒店達成房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，由馬橋酒店以461.02萬元的價格受讓案涉土地使用權(quán)及地上房屋。2007年，案涉房屋所有權(quán)登記在上海市服裝公司職工療養(yǎng)所名下。但案涉土地及地上房屋一直由馬橋酒店占有、使用和處分，故馬橋酒店系案涉土地和房屋的實際權(quán)利人，依法享有相應(yīng)的物權(quán)。一審法院以馬橋酒店不是案涉土地和房屋的登記權(quán)利人為由，認(rèn)定馬橋酒店不具備提起本案訴訟的原告資格，缺乏法律依據(jù)，本院予以糾正。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第二項規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有明確的被告。所謂有明確的被告，主要是指起訴狀所列被告的名稱等信息能夠足以使被告與其他行政機關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織相區(qū)別，以使人民法院能夠送達起訴狀副本，保障訴訟程序順利進行。在立案登記制背景下，起訴人在起訴無書面決定的事實行為時，只要能夠提供初步證據(jù)證明事實行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實施，即應(yīng)視為已經(jīng)初步履行了適格被告的舉證責(zé)任；除非起訴狀所列被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形。案涉房屋為合法建筑，強拆前無任何書面征收決定、限期拆除決定等行政法律文書送達馬橋酒店，強拆后也無任何主體主動承擔(dān)強制拆除責(zé)任。馬橋酒店和上海服裝（集團）有限公司曾以馬橋鎮(zhèn)人民政府為被告提起過民事侵權(quán)訴訟，但生效民事裁定以案涉地塊被納入建設(shè)項目征收土地范圍，所訴爭議不屬于平等主體之間的人身、財產(chǎn)爭議為由駁回起訴。而且不論是農(nóng)村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強制搬遷、收回國有土地使用權(quán)以及隨后的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權(quán)，因此，對合法建筑的拆除首先應(yīng)推定為行政強制行為，除非有證據(jù)足以推翻。馬橋酒店提起本案訴訟時，所提供的閔行區(qū)政府2010年征收土地公告等文件，已經(jīng)能夠初步證明閔行區(qū)政府在案涉土地周邊地塊進行征收，因而極有可能實施或者通過書面、口頭等形式委托相關(guān)主體實施強制拆除，因此以閔行區(qū)政府為被告提起訴訟，符合立案登記條件，一審法院應(yīng)予登記立案。即使閔行區(qū)政府否認(rèn)曾實施強制拆除行為，并主張系基層群眾自治組織強制拆除，人民法院也應(yīng)先行立案并在其后的審理程序查明。由于現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》僅規(guī)定政府及其職能部門具有征收房屋、收回國有土地使用權(quán)及強制拆除合法建筑的職權(quán)，民事主體或基層群眾自治組織并無實施強制拆除權(quán)力，因而閔行區(qū)政府如不能舉證證明確系其他主體違法實施的強制拆除，將可能被推定為實施強制拆除的主體，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。由于我國法律并不認(rèn)可私力救濟，因此民事主體等或自治組織負(fù)責(zé)人違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財物罪的，權(quán)利人可以依法請求公安機關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條第一款規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機關(guān)。

為保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，人民法院在確定行政案件適格被告方面也存有一定義務(wù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第三項[10]規(guī)定，錯列被告且拒絕變更的，人民法院裁定不予立案；已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。此即說明，即使原告所起訴的被告不適格，人民法院仍有義務(wù)查明適格被告，并告知當(dāng)事人變更，而不能簡單以被告不適格為由不予立案或者逕行裁定駁回起訴，除非被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形。

綜上，馬橋酒店具有針對房屋行政強制行為提起行政訴訟的資格，其已初步證明閔行區(qū)政府作為被告的適格性，人民法院依法應(yīng)予立案。馬橋酒店申請再審理由成立，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項規(guī)定的情形，依法應(yīng)予再審，一、二審裁定認(rèn)定事實不清，適用法律法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予糾正。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第二項[11]之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷上海市高級人民法院（2017）滬行終376號行政裁定；

二、撤銷上海市第一中級人民法院（2017）滬01行初148號行政裁定；

三、指令上海市第一中級人民法院立案受理。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、王展飛；法官助理：于元祝；書記員：于露

二○一七年十二月二十九日