第一節　政府治理的特點

圖1-1描繪了中國的五級政府管理體系：中央—省—市—縣區—鄉鎮。這一體系從歷史上的“中央—省—郡縣”三級體系演變而來。中華人民共和國成立后，在省以下設了“專區”或“地區”。20世紀50年代開始試行“以市管縣”，但在改革開放之前，市的數目不足200個。隨著工業化和城市化的發展，1983年開始，“以市管縣”在全國推行，大多數“地區”都改成了“地級市”，城市數目大幅增加到600多個（圖1-1中地級市與縣級市之和）。(3)目前依然存在的“地區”，大都在地廣人稀的邊疆省份，面積很大，如內蒙古的錫林郭勒盟和新疆的阿克蘇地區。在縣鄉一級，帝制時期的地方精英自治體制（所謂“皇權不下縣”）隨帝制瓦解而終結。民國至新中國初期，政權逐漸延伸到了縣以下的鄉鎮和城市的街道。在鄉以下的村落，則實行村民自治，因為行政能力畢竟有限，若村落也建制，那財政供養人口又要暴漲一個數量級。

圖1-1　中華人民共和國行政區劃（2018年）

注：括號中的數字為對應的行政單位數目（單位：個）。

資料來源：民政部網站。

現實情況當然遠比簡化的“五級”復雜。比如，同樣都是地級市，省會城市與一般城市的政治地位與經濟資源完全不同。再比如，同樣都是縣級單位，縣級市、縣、市轄區之間也有重大差別：在土地和經濟事務上，縣級市的權力比縣大，而縣的權力又比一般市轄區大。這五級體系也在不斷改革，如近些年的“撤縣設市”“撤縣設區”“省直管縣”“撤鄉設鎮”等。即使在省級層面上也時有重大變革，如1988年設立海南省、1997年設立重慶直轄市。而最近幾年提出的“長三角一體化”“粵港澳大灣區”等國家戰略，也會對現有行政區域內的權力和資源分配產生深遠影響。

我國政府體制有深厚的歷史和文化淵源，且不斷發展變化，非常復雜，研究專著汗牛充棟。本章結尾的“擴展閱讀”會推薦幾本相關讀物，本節只簡要介紹幾個與經濟發展密切相關的體制特點。

中央與地方政府。央地關系歷來是研究很多重大問題的主線。一方面，維持大一統的國家必然要求維護中央權威和統一領導；另一方面，中國之大又決定了政治體系的日常運作要以地方政府為主。歷史上，央地間的權力平衡需要各種制度去維護，一旦失控，王朝就可能分裂甚至覆滅。小說《三國演義》以“話說天下大勢，分久必合，合久必分”開頭，正體現了這種平衡之難。按照歷史學家葛劍雄的統計，從公元前221年秦統一六國到1911年清朝結束，我國“統一”（即基本恢復前朝疆域且保持中原地區相對太平）的時間不過950年，占這一歷史階段的45%，而分裂時間則占55%，可見維持大一統國家并不容易。(4)如今，央地關系的重要性也體現在憲法中。現行憲法的第一條和第二條規定了國體和政體，緊接著第三條便規定了央地關系的總原則：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這是一條高度抽象和靈活的原則，之后的章節會結合具體內容來展開討論。

黨和政府。中國共產黨對政府的絕對領導是政治生活的主題。簡單說來，黨負責重大決策和人事任免，政府負責執行，但二者在組織上緊密交織、人員上高度重疊，很難嚴格區分。本書主題是經濟發展，無須特別強調黨政之分，原因有三。其一，地方經濟發展依托地方政府。地方黨委書記實質上依然是地方官，權力通常無法超越本地。(5)其二，制約政府間事權劃分的因素，也制約著各級黨委的分工。比如，信息溝通既是困擾上下級政府的難題，也是困擾上下級黨委的難題。所以在討論事權劃分原理時，無須特別區分黨和政府。其三，地方經濟事務由政府部門推動和執行。雖然各部門都由黨委領導，但地方上并無常設的專職黨委機構來領導日常經濟工作。假如本書主題是法制建設，那這種黨政不分的分析框架就不準確，會遺漏關鍵黨委機構的作用，比如政法委和紀委。(6)

條塊分割，多重領導。我國政治體系的一個鮮明特點是“層層復制”：中央的主要政治架構，即黨委、政府、人大、政協等，省、市、縣三級都完全復制，即所謂“四套班子”。中央政府的主要部委，除外交部等個別例外，在各級政府中均有對應部門，比如中央政府有財政部、省政府有財政廳、市縣政府有財政局等。這種從上到下的部門垂直關系，被稱為“條條”，而橫向的以行政區劃為界的政府，被稱為“塊塊”。大多數地方部門都要同時接受“條條”和“塊塊”的雙重領導。拿縣教育局來說，既要接受市教育局的指導，又要服從縣委、縣政府的領導。通常情況下，“條條”關系是業務關系，“塊塊”關系才是領導關系，因為地方黨委和政府可以決定人事任免。

上級領導與協調。在復雜的行政體系中，權力高度分散在各部門，往往沒有清晰的法律界限，所以一旦涉及跨部門或跨地區事務，辦起來就比較復雜，常常理不清頭緒，甚至面對相互矛盾的信息。部門之間也存在互相扯皮的問題，某件事只要有一個部門反對，就不容易辦成。尤其當沒有清楚的先例和流程時，辦事人員會在部門之間“踢皮球”，或者干脆推給上級，所以權力與決策會自然而然向上集中。制度設計的一大任務就是要避免把過多決策推給上級，減輕上級負擔，提高決策效率，所以體制內簡化決策流程的原則之一，就是盡量在能達成共識的最低層級上解決問題。(7)若是部門事務，本部門領導就可以決定；若是經常性的跨部門事務，則設置上級“分管領導”甚至“領導小組”來協調推進。比如經濟事務，常常需要財政、工商、稅務、發改委等多部門配合，因為發展經濟是核心任務，所以地方大都有分管經濟的領導，級別通常較高，比如常務副市長（一般是市委常委）。

官僚體系。所有規章制度都必須由人來執行和運作。同樣的制度在不同的人手中，效果可能完全不同，所以無論是國家還是公司，人事制度都是組織機構的核心。我國是世界上第一個發展出完善、專業、復雜的官僚體系的國家。早在秦統一六國之前，各國就已開始通過軍功和學問等渠道來吸納人才，且官職不可繼承，逐漸削弱由血緣關系決定的貴族統治體系。唐朝以后，以科舉為基礎、具有統一意識形態的龐大官僚體系，成為政治和社會穩定的支柱之一。(8)科舉選拔出的官僚，既為政治領導，也為道德表率，不僅是政治體制的核心，也是維護國家和社會統一的文化與意識形態載體。這一體系的三大特點延續至今：官員必須學習和貫徹統一的意識形態；官員由上級任命；地方主官需要在多地輪換任職。在維持大一統的前提下，這些特點都是央地關系平衡在人事制度上的體現。

總的來說，我國有一套立足于自身歷史和文化的政治制度。像所有政治制度一樣，實際的權力運作與紙面的規章制度并不完全一致，但也絕不是任性隨意的。在任何體制下，權力運作都受到兩種約束：做事的能力及做事的意愿。前者取決于掌握的資源，后者取決于各方的積極性和主動性。接下來我們就來討論這些約束條件的影響。