第二節(jié)　外部性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)

地方政府權(quán)力的范圍和邊界，由行政區(qū)劃決定。我國實(shí)行“屬地管理”，地方事權(quán)與行政區(qū)劃密不可分，所以我們先從行政區(qū)劃角度來分析權(quán)力劃分。影響行政區(qū)劃的首要因素是“外部性”，這是個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，簡單來說就是人的行為影響到了別人。在公共場合抽煙，讓別人吸二手煙，是負(fù)外部性；打流感疫苗，不僅自己受益，也降低了他人的感染風(fēng)險(xiǎn)，是正外部性。

一件事情該不該由地方自主決定，可以從外部性的角度來考慮。若此事只影響本地，沒有外部性，就該由本地全權(quán)處理；若還影響其他地方，那上級(jí)就該出面協(xié)調(diào)。比如市里建個(gè)小學(xué)，只招收本市學(xué)生，那市里就可以做決定。但如果本市工廠污染了其他城市，那排污就不能只由本市說了算，需要省里協(xié)調(diào)。如果污染還跨省，可能就需要中央來協(xié)調(diào)。因此行政區(qū)域大小應(yīng)該跟政策影響范圍一致。若因行政區(qū)域太小而導(dǎo)致影響外溢、需要上級(jí)協(xié)調(diào)的事情過多，本級(jí)政府也就失去了存在的意義。反過來講，行政區(qū)劃也限定了地方可調(diào)配的資源，限制了其政策的影響范圍。

公共物品和服務(wù)的邊界

按照經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)的看法，政府的核心職能是提供公共物品和公共服務(wù)，比如國防和公園。這類物品一旦生產(chǎn)出來，大家都能用，用的人越多就越劃算——因?yàn)榻ㄔ旌途S護(hù)成本也分?jǐn)偟迷奖。@就是“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。但絕大部分公共物品只能服務(wù)有限人群。一個(gè)公園雖然免費(fèi)，但人太多就會(huì)擁擠，服務(wù)質(zhì)量會(huì)下降，且住得遠(yuǎn)的人來往不便，所以公園不能只建一個(gè)。一個(gè)城市總要?jiǎng)澐殖刹煌膮^(qū)縣，而行政邊界的劃分跟公共服務(wù)影響范圍有關(guān)。一方面，因?yàn)橐?guī)模經(jīng)濟(jì)，覆蓋的人越多越劃算，政區(qū)越大越好；另一方面，受制于人們獲取這些服務(wù)的代價(jià)和意愿，政區(qū)不能無限擴(kuò)大。(9)

這道理看似不起眼，但可以幫助我們理解很多現(xiàn)象，小到學(xué)區(qū)劃分、大到國家規(guī)模。比如，古代王朝搞軍事擴(kuò)張，朝廷就要考慮擴(kuò)張的限度。即便有實(shí)力，是否就越大越好？政府職能會(huì)不會(huì)鞭長莫及？邊遠(yuǎn)地區(qū)的人是否容易教化和統(tǒng)治？漢武帝時(shí)武功極盛，但對(duì)國家資源的消耗也大。等到其子昭帝繼位，便召開了歷史上著名的“鹽鐵會(huì)議”，辯論武帝時(shí)的種種國策，其會(huì)議記錄就是著名的《鹽鐵論》。其中《地廣第十六》中就有關(guān)于國土擴(kuò)張的辯論，反對(duì)方說：“秦之用兵，可謂極矣，蒙恬斥境，可謂遠(yuǎn)矣。今踰蒙恬之塞，立郡縣寇虜之地，地彌遠(yuǎn)而民滋勞……張騫通殊遠(yuǎn)，納無用，府庫之藏，流于外國……”意思是邊遠(yuǎn)之地物產(chǎn)沒什么用，人也野蠻，而且那么遠(yuǎn)，制度也不容易實(shí)施，實(shí)在沒必要擴(kuò)張。這些話頗有道理，支持方不易反駁，于是就開始了人身攻擊。(10)

其實(shí)按照我們的理論，人身攻擊大可不必，若想支持?jǐn)U張，多說說規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處便是。美國獨(dú)立戰(zhàn)爭結(jié)束后，13個(gè)州需要決定是否建立一個(gè)中央聯(lián)邦政府。反對(duì)的人不少。畢竟剛打跑了英國主子，何必馬上給自己立個(gè)新主子？所以贊同的人就得想辦法說服民眾，宣傳聯(lián)邦的好處，他們寫了不少文章，這些小文章后來就成了美國的國民經(jīng)典《聯(lián)邦黨人文集》。其中編號(hào)第13的文章出自漢密爾頓之手，正是講一個(gè)大政府比13個(gè)小政府更省錢的道理，也就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

政府公共服務(wù)的覆蓋范圍也與技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)。比如《新聞聯(lián)播》，是不是所有人都有電視或網(wǎng)絡(luò)可以收看？是不是所有人都能聽懂普通話？是不是所有人的教育水平都能聽懂基本內(nèi)容？這些硬件和軟件的基礎(chǔ)非常重要。所以秦統(tǒng)一六國后，立刻就進(jìn)行了“車同軌、書同文”以及統(tǒng)一貨幣和度量衡的改革。

以公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和邊界為切入點(diǎn)，也可以幫助理解中央和地方政府在分工上的一些差異。比如國防支出幾乎全部歸中央負(fù)擔(dān)，因?yàn)閲荔w系覆蓋全體國民，不能遺漏任何一個(gè)省。而中小學(xué)教育受制于校舍和老師等條件，規(guī)模經(jīng)濟(jì)較小，主要覆蓋當(dāng)?shù)厝耍杂布徒處熤С龃蠖細(xì)w地方負(fù)擔(dān)。但教材內(nèi)容卻不受物理?xiàng)l件限制，而且外部性極強(qiáng)。如果大家都背誦李白、杜甫、司馬遷的作品，不僅能提高自身素養(yǎng)，而且有助于彼此溝通，形成共同的國民意識(shí)，在一些基本問題和態(tài)度上達(dá)成共識(shí)。所以教育的日常支出雖由地方負(fù)責(zé)，但教材編制卻由中央主導(dǎo)，教育部投入了很多資源。2019年底，教育部印發(fā)《中小學(xué)教材管理辦法》，加強(qiáng)了國家統(tǒng)籌，對(duì)思想政治（道德與法治）、語文、歷史課程教材，實(shí)行國家統(tǒng)一編寫、統(tǒng)一審核、統(tǒng)一使用。

假如各個(gè)市、各個(gè)縣所提供的公共服務(wù)性質(zhì)和內(nèi)容都差不多，基礎(chǔ)設(shè)施水平也沒什么差異，那各地的行政區(qū)劃面積是不是就該相等呢？當(dāng)然也不是，還要取決于影響公共服務(wù)效果的其他因素。

人口密度、地理與文化差異

第一個(gè)重要因素是人口密度。我國幅員遼闊，但人口分布極不平衡。如果從黑龍江的璦琿（今黑河市南）到云南的騰沖之間畫一條直線，把國土面積一分為二，東邊占了43%的面積卻住了94%的人口，而西邊占了57%的面積卻只住了6%的人口。(11)西邊人口密度比東邊低得多，行政單位面積自然就大得多。面積最大的四個(gè)省級(jí)單位（新疆、西藏、內(nèi)蒙古、青海）都在西邊，合計(jì)占國土面積的一半。新疆有些地區(qū)的面積比東部一個(gè)省的面積還要大，但人口卻尚不及東部一個(gè)縣多。(12)

按人口密度劃分行政區(qū)域的思路非常自然。提供公共物品和服務(wù)需要成本，人多，不僅稅收收入多，而且成本能攤薄，實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。人口稠密的地方，在比較小的范圍內(nèi)就可以服務(wù)足夠多的人，實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，因此行政區(qū)域面積可以小一些；而地廣人稀的地方，行政區(qū)域就該大一些。中國歷代最重要的基層單位是縣，而縣域的劃分要依據(jù)人口密度，這是早在秦漢時(shí)期就定下的基本規(guī)則之一，所謂“民稠則減，稀則曠”（《漢書·百官公卿表》）。隨著人口密度的增加，行政區(qū)域的面積應(yīng)該越變?cè)叫。瑪?shù)目則應(yīng)該越變?cè)蕉唷Ｋ噪S著古代經(jīng)濟(jì)中心和人口從北方轉(zhuǎn)移到南方，行政區(qū)劃也就慢慢從“北密南稀”變成了“南密北稀”。以江西為例，西漢時(shí)轄19縣，唐朝變成34縣，南宋時(shí)更成為糧食主產(chǎn)區(qū)，達(dá)到68縣，清朝進(jìn)一步變成81縣。(13)

第二個(gè)重要因素是地理?xiàng)l件。古代交通不便，山川河流也就成了行政管理的自然邊界，歷史地理學(xué)家稱之為“隨山川形變”，由唐朝開國后提出：“然天下初定，權(quán)置州郡頗多，太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下為十道”（《新唐書·地理志》）。所謂“十道”，基本沿長江、黃河、秦嶺等自然邊界劃分。唐后期演化為40余方鎮(zhèn)，很多也以山川為界，比如江西和湖南就以羅霄山脈為界，延續(xù)至今。現(xiàn)今省界中仍有不少自然邊界：海南自不必說，山西、陜西以黃河為界，四川、云南、西藏則以長江（金沙江）為界，湖北、重慶以巫山為界，廣東、廣西則共屬嶺南。

第三個(gè)重要因素是語言文化差異。漢語的方言間有差異，漢語與少數(shù)民族語言也有差異。若語言不通，政務(wù)管理或公共服務(wù)可能就需要差異化，成本會(huì)因此增加，規(guī)模收益降低，從而影響行政區(qū)域劃分。當(dāng)然，語言差異和地理差異高度相關(guān)。方言之形成，多因山川阻隔而交流有限。世界范圍內(nèi)，一國若地形或適耕土地分布變異大，人口分布就比較分散，國內(nèi)的語言變異往往也就更豐富。(14)

我國各省間方言不同，影響了省界劃分。而省內(nèi)市縣之間，口音也常有差異，這影響了省內(nèi)的行政區(qū)劃。浙江以吳語方言復(fù)雜多變聞名，而吳語方言的分布與省內(nèi)地市的劃分高度重合：臺(tái)州屬于吳語臺(tái)州片，溫州屬于甌江片，金華則屬于婺州片。同一市內(nèi)，語言文化分布也會(huì)影響到區(qū)縣劃分。杭州下轄的淳安和建德兩縣，屬于皖南的徽文化和徽語區(qū)，而其他縣及杭州市區(qū)，則屬于吳語區(qū)的太湖片。感興趣的讀者可以對(duì)比行政區(qū)劃地圖與《中國語言地圖集》，非常有意思。

理解了這些因素，就能理解很多政策和改革。比如，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口集聚，需要打破現(xiàn)有的行政邊界，在更大范圍內(nèi)提供無縫對(duì)接的標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)，所以就有了各種都市圈的規(guī)劃，有些甚至上升到了國家戰(zhàn)略，比如長三角一體化、京津冀一體化、粵港澳大灣區(qū)等。再比如，地理阻隔不利溝通，但隨著基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，行政區(qū)劃也可以簡化，比如撤縣設(shè)區(qū)。此外，理解了方言和文化的多樣性，也就理解了推廣普通話和共同的文化歷史教育對(duì)維護(hù)國家統(tǒng)一的重要性。

當(dāng)然，無論是人口密度、地理還是語言文化，都只是為理解行政區(qū)劃勾勒了一個(gè)大致框架，無法涵蓋所有復(fù)雜情況。其一，人口密度變化頻繁，但行政區(qū)域的調(diào)整要緩慢得多。雖然一些人口流入地可以“撤縣建區(qū)”來擴(kuò)張城市，但人口流出地卻很少因人口減少去裁撤行政單位，一般只是合并一些公共設(shè)施來降低成本，比如撤并農(nóng)村中小學(xué)。其二，古代行政區(qū)劃除“隨山川形變”外，也遵循“犬牙交錯(cuò)”原則，即為了政治穩(wěn)定需要，人為打破自然邊界，不以天險(xiǎn)為界來劃分行政區(qū)，防止地方勢(shì)力依天險(xiǎn)制造分裂。元朝在這方面走了極端，設(shè)立的行省面積極大，幾乎將主要天險(xiǎn)完全消融在各行省內(nèi)部，但效果并不好。其三，方言與文化區(qū)域經(jīng)常被行政區(qū)劃割裂。比如客家話雖是主要方言，但整個(gè)客家話大區(qū)被江西、福建、廣東三省分割。再比如有名的蘇南、蘇北之分：蘇州、無錫、常州本和浙江一樣同屬吳語區(qū)，卻與講江淮官話的蘇北一道被劃進(jìn)了江蘇省。

行政交界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

我國經(jīng)濟(jì)中有個(gè)現(xiàn)象：處在行政交界（尤其是省交界處）的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍比較落后。省級(jí)的陸路交界線共66條，總長度5.2萬公里，按邊界兩側(cè)各15公里計(jì)算，總面積約156萬平方公里，占國土面積的六分之一。然而，在2012年592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，卻有超過一半位于省交界處，貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于非邊界縣。(15)

這一俗稱“三不管地帶”的現(xiàn)象，也可以用公共物品規(guī)模效應(yīng)和邊界的理論來解釋。首先，一省之內(nèi)以省會(huì)為政治經(jīng)濟(jì)中心，人口最為密集，公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最為顯著。但幾乎所有省會(huì)（除南京和西寧外）無一臨近省邊界，這種地理距離限制了邊界地區(qū)獲取公共資源。其次，省邊界的劃分與地理?xiàng)l件相關(guān)。諸多省界縣位于山區(qū)，坡度平均要比非省界縣高35%，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如山西、河北邊界的太行山區(qū)，江西、福建邊界的武夷山區(qū)，湖北、河南、安徽邊界的大別山區(qū)等。再次，省界劃分雖與方言和地方文化有關(guān)，但并不完全重合。一省之內(nèi)主流文化一般集中在省會(huì)周圍，而省界地區(qū)往往是本省的非主流文化區(qū)，其方言也有可能與主流不同。比如江西、福建、廣東交界處的客家話區(qū)，與三省主流的贛語、閩語、粵語都不相同。再比如安徽北部，基本屬于河南、山東一脈的中原官話區(qū)，與省內(nèi)主流的江淮官話不同。這些邊界地區(qū)，在本省之內(nèi)與主流文化隔閡，而與鄰省同文化區(qū)的交流又被行政邊界割裂，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(16)

這些因素在民國時(shí)期已存在，所以“三不管地帶”才為革命時(shí)期的中國共產(chǎn)黨提供了廣闊空間。家喻戶曉的革命圣地井岡山，就位于湖南、江西交界處的羅霄山脈之中。其他很多著名的革命根據(jù)地也在省界處，比如陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)、鄂豫皖邊區(qū)、湘鄂贛邊區(qū)等。紅軍長征中非常重要的“四渡赤水”，就發(fā)生在川黔滇邊界的赤水河地區(qū)。(17)

從公共物品角度看，邊界地區(qū)首先面臨的是基礎(chǔ)設(shè)施如道路網(wǎng)絡(luò)的不足。20世紀(jì)八九十年代，省邊界處的“斷頭路”并不罕見。1992年我從內(nèi)蒙古乘車到北京，途經(jīng)山西和河北，本來好好的路，到了省界處路況就變差，常常要繞小道。若是晚間，還有可能遇到“路霸”。即使到了2012年，路網(wǎng)交通中的“邊界效應(yīng)”（省界地區(qū)路網(wǎng)密度較低）依然存在，雖然比以前改善了很多。即使在排除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度、地形等因素之后，“邊界效應(yīng)”也還是存在的，不過只限于由省政府投資的高速公路和省道中，在由中央政府投資的國道和鐵路中則不存在，可見省政府不會(huì)把有限的資源優(yōu)先配置到邊界地區(qū)。(18)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突飛猛進(jìn)，如今省界處的交通已不再是大問題。

另一個(gè)曾長期困擾邊界公共治理的問題是環(huán)境污染，尤其是跨省的大江、大河、大湖，比如淮河、黃河、太湖等流域的污染。這是典型的跨區(qū)域外部性問題。直到中央在2003年提出“科學(xué)發(fā)展觀”，并且在“十五”和“十一五”規(guī)劃中明確了降低水污染的具體目標(biāo)之后，水質(zhì)才開始顯著改善。但省界處的問題依然沒有完全解決。一些省份把水污染嚴(yán)重的企業(yè)集中到了本省邊緣的下游區(qū)域，雖然本省的平均污染水平降低了，下游省份的污染卻加重了。(19)

跨區(qū)域外部性問題可以通過跨區(qū)域的共同上級(jí)來協(xié)調(diào)，這也是為什么行政區(qū)域不僅要做橫向劃分，也要做縱向的上下級(jí)劃分。下級(jí)之間一旦出現(xiàn)了互相影響、難以單獨(dú)決斷的事務(wù)，就要訴諸上級(jí)決策。反過來看，各級(jí)政府的權(quán)力都是由上級(jí)賦予的，而下放哪些權(quán)力也和外部性有關(guān)。在外部性較小的事務(wù)上，下級(jí)一般會(huì)有更大決策權(quán)。雖然從原則上說，上級(jí)可以干預(yù)下級(jí)的所有事務(wù)，但在現(xiàn)實(shí)工作中，干預(yù)與否、干預(yù)到什么程度、能否達(dá)到干預(yù)效果，都受制于公共事務(wù)的外部性大小、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、跨地區(qū)協(xié)調(diào)的難度等。

行政邊界影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方保護(hù)主義和市場分割現(xiàn)象今天依然存在，尤其在生產(chǎn)要素市場上，用地指標(biāo)和戶籍制度對(duì)土地和人口流動(dòng)影響很大。從長期看，消除這種現(xiàn)象需要更深入的市場化改革。但在中短期內(nèi)，調(diào)整行政區(qū)劃、擴(kuò)大城市規(guī)模乃至建設(shè)都市圈也能發(fā)揮作用。目前的行政區(qū)劃繼承自古代社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，并不能完全適應(yīng)工業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)急速的發(fā)展和集聚。而且在像中國這樣一個(gè)地區(qū)差異極大的大國，建設(shè)產(chǎn)品和要素的全國統(tǒng)一大市場必然是個(gè)長期過程，難免要先經(jīng)過區(qū)域性整合。

區(qū)域性整合的基本單位是城市，但在城市內(nèi)部，首先要整合城鄉(xiāng)。在市管縣體制下，隨著城市化的發(fā)展，以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的市區(qū)和以農(nóng)業(yè)為主的縣城之間，對(duì)公共服務(wù)需求的差別會(huì)越來越大。調(diào)和不同需求、利用好有限的公共資源，就成了一大難題。改革思路有二：一是加強(qiáng)縣的獨(dú)立性和自主性，弱化其與市區(qū)的聯(lián)系。第二章將展開討論這方面的改革，包括擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、撤縣設(shè)市、省直管縣等。二是擴(kuò)張城市，撤縣設(shè)區(qū)。1983—2015年，共有92個(gè)地級(jí)市撤并了134個(gè)縣或縣級(jí)市。(20)比如北京市原來就8個(gè)區(qū)，現(xiàn)在是16個(gè)，后來的8個(gè)都是由縣改區(qū)，如通州區(qū)（原通縣）和房山區(qū)（原房山縣）。上海現(xiàn)有16個(gè)市轄區(qū)，青浦、奉賢、松江、金山等區(qū)也是撤縣設(shè)區(qū)改革的結(jié)果。

撤縣設(shè)區(qū)擴(kuò)張了城市面積，整合了本地人口，將縣城很多農(nóng)民轉(zhuǎn)化為了市民，有利于充分利用已有的公共服務(wù)，發(fā)揮規(guī)模收益。很多撤縣設(shè)區(qū)的城市還吸引了更多外來人口。(21)這些新增人口擴(kuò)大了市場規(guī)模，刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)也整合了對(duì)城市發(fā)展至關(guān)重要的土地資源。隨著區(qū)縣合并，市郊縣的大批農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了更大空間。但在這個(gè)過程中，由于城鄉(xiāng)土地制度大不相同，產(chǎn)生了很多矛盾和沖突，之后章節(jié)會(huì)詳細(xì)討論。