第二節　行政組織構思方式中的“知識革命”猜想：新公共管理普遍性之批評

行政改革自1980年代起在大范圍內如火如荼地展開，這場被專家學者們稱為“知識革命”（révolution intellectuelle）的運動被認為是新管理主義教義影響滲透的結果，更是新管理學獲得“成功”的體現。⁽¹⁶⁾這種觀點強調，隨著各種新式原理、規則和工具的出現，“思考行政體系”的方式正在發生變化。通過提倡新的組織形式，新公共管理將逐漸替代舊的管理學說。如同地層沉積般發展起來的新公共管理已然成為名副其實的“理論謎語”⁽¹⁷⁾，是許多經濟理論（公共選擇理論、交易成本理論、代理理論）與管理知識的結合體。⁽¹⁸⁾我們無權妄自夸大它的結構嚴密性，然而它的批判性力量確實使官僚行政的歷史結構模式喪失了合理性。新公共管理在20年時間里所提出的主張似乎沒什么太大變化，五大組織原則也逐漸弱化成為不同的具體措施：將運籌、領導及監督職能與落實執行的實際操作職能進行分離；設立小型自主行政單位（可以采取代理機構形式），通過下放權力或賦權（empowerment）于公共服務用戶群體使縱向官僚機構分解；系統地借助市場機制（公共參與者間的競爭及其與私營部門間的競爭、激勵措施的個性化、通過私有化實現供應外包）；加強負責執行國家行動的各級部門的責任和自主權，以實現行政層級結構的轉型；在契約化框架下推行以目標實現與績效評估為依據的結果導向管理辦法。正如我們所言，這些方法是西方國家許多行政改革政策的核心。新公共管理因此構成了當代行政管理政策的“參照”⁽¹⁹⁾或“范式”⁽²⁰⁾，換言之，這個理論學說匯集了對問題、形象、價值的診斷（對效率、透明度、問責制等的迫切需要），行動的總體規范（改變組織模式、建設高績效政府、改革預算程序等）以及各種管理工具（微觀經濟推理、契約化、績效指標、打包預算、用戶服務質量標準、建立代理機構等）。

這種通過思想實現變革的愿景是啟發式的，卻內含巨大風險：新公共管理在倡導者們的捍衛中化身成為至高無上的權威。在學說創立者和支持者們的描述中，新公共管理不僅是一個連貫嚴密的整體，更是一門普遍而自然的科學，是經濟和管理知識進步的結果，憑借其有用性及實際效力成為行政管理的不二選擇。它還強調自身的非政治性，是可為各界黨派所用的中立知識。若通過采用新的思維方式和意識形態的轉換來進行解釋，我們將冒著三重風險：陷入新公共管理自身所提倡的目的論視角；歪曲新公共管理滲透行政體系的復雜過程；認為所有國家如今會像兩個世紀以前擁抱韋伯的官僚制模式般全部采用新管理模式。然而即便新公共管理的普遍適用性能夠獲得公認并成為合法化過程中的王牌，也遠非理所當然地具有作為科學范式的資質和優勢⁽²¹⁾。同樣，如果我們同意接受理念和知識對行政改革政策的影響，那么就像關于經濟學理論傳播及其學科結構的若干研究所指出的那樣⁽²²⁾，各個國家能夠為其提供怎樣的適應和發展條件，尤其是各個國家具有怎樣的政治、制度和職業結構也是至關重要的。最后，正如19世紀各國沒有采用純粹的官僚模式，而是根據本國的制度背景將官僚制的方針加以調整后納入到了眾多具體規章準則中⁽²³⁾，我們可以如此推測：各國是不會完全照搬一個嚴密性全憑杜撰的新管理理論，從而獲得完全相同的行政體系的。換言之，在充分考慮理念會對行政改革政策內容轉變產生作用的同時，我們希望以法國為例，來說明國家的歷史和制度構型以及短期的政治環境導致了不同的生產方式和不同的公共管理類型⁽²⁴⁾。