第一節　行政體系“危機”的解釋：適應性的偽簡單化

最初關于行政體系改革的研究方法，主要側重于1970年代以來影響官僚機構的多重危機。這些研究方法以有些機械的方式暗自孕育出解決政策，比如去適應不斷變化的、充滿挑戰的外部環境，或是對內部失調作出反應。五個主要因素促使許多人逐漸意識到官僚機構問題是真正的”政府管理問題”⁽⁸⁾：首先是預算、稅收和財政危機。具體體現在1970年代經濟衰退的背景下，國家負擔和公共支出的不斷增長以及財政赤字的出現。國家資源的限制以及財政收支的失衡成為暴露行政問題的重要經濟指標，用于干預、人事以及運作的支出在國家預算中占據了相當大的比重。由此引發的行政改革，比如“削減政策”，讓各國政府開始關心公共支出水平、公共支出的最優利用、在公共參與者之間的最優分配，以及國家干預和國家結構的成本⁽⁹⁾。

第二個因素在于公共服務與公共政策生產上的行政運作效率危機，導致政府制定的目標難以實現。許多組織和功能缺陷因此暴露出來，這被認為與“行政機器”⁽¹⁰⁾（machinerie administrative）的官僚制形式有關：由于中央集權程度過高，缺乏對實現當權者所期望目標之必要手段的足夠與準確認知；龐大的層級結構導致公職人員的積極性嚴重受挫；擁有強大自主權的外勤官員扮演起屏障角色，致使措施的決策與落實之間出現巨大差距，最終導致措施效果大打折扣；大型垂直部門之間難以協調合作；繁瑣的行政運作機制（行動遲緩、行政文件過多過濫、行政程序復雜，等等）助長“官僚作風”，使行政相對人怨聲載道。國家機器內部機能失調，促使國家開始求助于新型組織形式，尤其是新公共管理推崇的新型組織形式。

第三個危機因素源于政治活動的變化、1960年代以來所面臨的制約及其對行政體系的影響。普遍觀點認為，自危機以來，各國政府越來越難以保證取得成果，原因有二：社會困難群體對干預的需求不斷增長，他們面臨的問題也越發復雜（需要部門間更多協調合作的“水平”問題，如城市危機和社會危機；與經濟危機和人口變化相關的持久問題，如失業問題；以高度不確定性為特征的問題，如衛生和食品安全問題）⁽¹¹⁾。預算危機和稅收危機加劇了公共政策的失敗，執政者的正統地位因此受到侵蝕。與此同時，在黨派認同度不斷下降、對公共政策的批判日益高漲以及對政府管理失靈持續關注的背景下，選民會越來越根據實際成果來評判執政者。正如讓·勒卡所言，這些轉變使解決公共問題的“輿論政策”（號召再次選舉）與“（政府給出的解決）政策”之間生出巨大差距。是選擇維持選舉基礎還是提高國家機器解決公共問題的能力，執政者陷入了兩難境地。因此，選舉承諾將越來越與實際兌現的可能性脫節，尤其是當承諾涉及行政組織時，可能會導致政治風險結構的轉變：于是當選者便終日擔心若政策不得人心（或公共行動失敗）會付出怎樣的代價、被歸咎怎樣的責任或面對怎樣的指責。從這個角度來看，當選者“逃避指責”將必然導致其與管理參與者分擔政治風險，政府出臺改革措施夯實責任制，以約束負責公共政策的政府高級官員，便是很好的體現。

第四個催生改革的危機因素是影響社會功能的多重變化。權力體系中層級意味逐漸淡化的新型關系得到發展、教育水平有所提高、社會團體和組織得到更多動員與期待、消費者運動興起、與私人官僚機構（銀行、服務公司等）之間的服務關系不斷演變……以上這些改變著行政相對人的行為及其與行政管理部門之間的關系⁽¹²⁾。個體要求建立更為“開放”、對需求更為敏感、更為透明的官僚制度。而改革恰好能夠反映這種社會民主化。技術變革（連接遠程通信網絡的計算機的崛起、互聯網技術的發展以及1990年代末以來電子管理的推廣⁽¹³⁾）對官僚體系構成了終極壓力，自1960年代以來尤為明顯。

伴隨危機而來的變革動力突出了行政體系不穩定的多重根源。但這些過于普遍的動力因素無法解釋改革的選擇，即無法使人理解為何在某個特定國家的特定時期內會推行某項特定改革措施（地方分權、結構重組、引入管理工具等）。同樣，十分相似的制約因素（預算削減、社會轉型、政治變動）在不同國家也引發不同的改革選擇，這種現象導致兩種反思。第一種反思強調，“危機爆發”并非自然現象。正如那些與社會問題和公共問題建構相關的研究著作所示⁽¹⁴⁾，危機的實體化實際是分類操作和專家競爭的結果，也是改革方案互相沖突和改革團體互相斗爭的結果，因此必須針對不同國家并依據不同時代背景進行具體研究。正如弗朗索瓦-格扎維埃·梅里安關于社會政策所指出的，公共政策“不僅體現對相似問題的不同回應程度，更像是對部分類似現象的不同具體體現的回應”⁽¹⁵⁾。由于不同的政府專家和政府行動者們在思考問題及解決方案的方式上存在沖突，因此如何定義財政赤字的嚴重性或是如何明確行政管理功能失調之類的問題定會引發激烈爭論。表面看起來相同的問題在不同時期和不同國家受到不同社會結構的影響，從而導致不同的公共選擇及不同的發展軌跡。第二種反思強調這些適應性分析并未充分考慮國家歷史結構的過濾作用，而后者恰恰會影響政府以何種方式來感知外部制約因素、明確官僚制引發的問題以及選擇合理解決方案。