第一章　導論

一、研究緣由

（一）研究背景

美國著名管理學家湯姆·皮特斯（Tom Peters）認為，“執行決定了一切，一項政策只有執行到位才體現價值。”⁽¹⁾美國公共行政與公共政策領域專家埃里森（Hargrove E. C.）曾說，“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”。⁽²⁾可以說，“執行就是一切”，一項好的政策如果執行不到位則一文不值。在20世紀70年代之前，絕大多數的政策學家都把目光投向了政策制定方面，政策執行問題并沒有引起專家學者的重視。一方面政策執行研究一直處于政策科學或公共政策分析的邊緣位置；另一方面這一領域的研究者往往對政策制定或規劃更感興趣。學界普遍認為，當政策制定出來以后，只要輔以一定的物力、財力、人力等相關資源，政策就可以執行，目標自然就會達成，可見政策執行在當時并沒有引起學界足夠的重視。

國外方面對政策執行的關注從20世紀60年代末開始，因為當時政策執行的實踐令學界大為失望，甚至有學者提出這是一個讓人們“遺漏的環節”。⁽³⁾人們越來越多地發現政策并沒有按照人們所預期的那樣被貫徹執行下去，正如威爾達夫斯基（Aaron B. Wildavsky）和普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）在20世紀70年代出版的《執行：聯邦政府的愿景在奧克蘭市化為泡影》一書中所言“我們這個世界充滿了政策建議，但很多政策建議都破產了”，政策在執行過程中出現了種種變形、扭曲，使政策偏離了既定的目標，出現了所謂的“執行危機”。以此為起點，學術界掀起了一場研究政策執行的熱潮，形成了聲勢浩大的“執行運動”。威爾達夫斯基和普雷斯曼在書中寫道“奧克蘭計劃”的落空并不是這項政策在內容上存在政治爭論，也不是因為財力資源的不充分，而在于這項政策在執行方式上出現了問題。作者在書中進一步論述，“要想改變政策科學停留在理論層面的問題，就必須要重視政策執行的問題，使政策科學成為行動的科學。同時，要在政策制定與政策執行之間建立密切的聯系”。⁽⁴⁾然而在復雜的理論中建構一套完整的政策執行模式似乎是不可能的，這時埃爾默（Elmore）指出，“沒有一種模式可以簡單地描述清楚執行過程中完整的復雜性”。⁽⁵⁾

從20世紀70年代開始，西方國家在政策執行領域展開廣泛研究，形成了三個重要發展階段。

第一階段：該階段側重研究政策執行的具體個案以及實務范圍，以自上而下的執行路徑為主，主要研究者為普雷斯曼與威爾達夫斯基。大約到20世紀70年代末期，以1973年普雷斯曼和威爾達夫斯基的研究為發端構成了被后來學者一致稱為“執行研究第一代”的階段。也就是以中央政府制定的政策作為出發點，遵循一種簡單的“中央出政策”與“地方去執行”的二分法，這個階段的研究成果確定了政策執行與政策目標之間并不是一種線性的、簡單的關系，強調了政策執行的復雜性，研究結果對于進一步開啟政策執行研究具有開拓和啟蒙意義，一定層面上拓寬了研究視域。

第二階段：該階段主要是對第一階段研究結論進行批判和延伸，研究方向更加側重理論分析和模型框架的建構，代表者為艾德華茲（George C. Edwards Ⅲ）、薩巴蒂爾（Paul Sabatier）、利普斯基（Michael Lipsky）以及霍恩（C. E. Van Horn）和米特（D. S. Van Meter）。20世紀70年代末80年代初，在批判與借鑒的基礎上，學者們的研究路徑傾向于從下而上的研究，同時強調政策制定的重要性，注重政策制定與政策執行的互動以及政策執行者與政策制定者之間的協調與合作。之所以選擇自下而上的研究路徑，是因為研究者們認為，通過對政策執行的深入研究和實踐觀察發現，政策的實際執行過程不僅是一個自上而下的管控過程，還是一個復雜、多變、由多方行動者互動構成的反復協調和討價還價的過程。赫恩和波特認為，“在現代社會多元組織并存的背景下，許多重要的公共服務或政策都是由公共機構、私人組織和各種社會團體合作實施的，在這種復雜的關系結構中，沒有一個單一的組織或行動者掌握執行政策所需的全部資源，政策的執行需要眾多相關組織和行動者的共同協作”。由此，他們提出了“執行結構”概念。“執行結構是政策涉及的各種組織通過公共政策紐帶而發展出的一種相互依賴的結構性聯系。”⁽⁶⁾“執行結構不僅是現代政策執行的基本分析單位，也是決定政策能否成功執行的核心因素，它內部的相互依賴關系使得政策執行不再是單一機構貫徹政策目標的活動，而是多元行動者的復雜互動，政策能否有效執行，取決于行動者之間相互談判、妥協乃至達成共識的過程?！?a href="../Text/chapter1_0005.xhtml#jz_2_14" id="jzyy_2_14">⁽⁷⁾基于此，大家主張在政策鏈條中應當把基層政府作為觀察和分析政策執行的基點，不應當只重視上層政府制定出來的政策，而應當從基層實際入手思考存在的問題和解決問題的路徑。

第三階段：該階段學者們主要分析了前兩個階段研究存在的問題，在這些問題的基礎上提出了整合的思路和框架。整合型研究框架更加強調了政府機關內部之間的網絡結構和性質，從政策執行機關的網絡結構可以看出，既有垂直方向的，也有水平方向的。垂直方向的網絡結構更強調政府之間的上傳下達和相互協調，水平方向的網絡結構則更強調政府以外的社會民間組織的伙伴關系。

從三個階段來看，西方政策執行研究出現了很多范式與方法的爭論，黑堯客觀分析和評論了兩種模式，并作了如下結論：“如果考察一個具有明顯是由‘高層’發布、目標明確的行動，運用‘自上而下模式’來進行分析，并使用‘執行虧空’這樣的概念，尤其是當輸出可以量化，明確的輸入也可以度量時是恰當的……然而，政策過程中的許多活動并非都具有這種明晰性，甚至在撒切爾時代的英國，也能夠發現這樣的案例，在這些復雜的案例中，中央的目標并不是這樣明確，或者中央的政策目標應該帶著懷疑的態度去接受……另外在一個政策過程中，有的政策變遷有可能不是由上級政府所創制，有的政策變遷也許難以自上而下貫徹到‘底層’……從方法論的角度看，在這種情況下，就有充分的理由不從高層執行活動的影響來開始進行研究?！?a href="../Text/chapter1_0005.xhtml#jz_1_15" id="jzyy_1_15">⁽⁸⁾通過這些相關文獻的回顧與分析，我們可以看出，雖然對于采取“自上而下”還是“自下而上”模式沒有形成一致的意見，但是對于政策科學的研究卻起到了積極的推進作用，同時進一步拓展了政策科學的研究范圍，將以往忽視的執行環節納入政策科學的視野。

從20世紀70年代中后期開始，在政策執行理論的研究上，“執行運動”的倡導者和跟隨者相繼提出了許多理論，如演變型理論、管理型理論、系統型理論、組織型理論、行動型理論等，試圖在影響政策執行的各因素中尋求答案。到了20世紀70年代末期，政策研究者根據不同的影響因素，從不同的研究角度對政策執行進行研究并建構執行模型，其中比較有影響且具有代表性的模型有：史密斯（T. B. Smith）的過程模型、麥克拉夫林（M. Mclaughlin）的互動模型、巴德克（E. Bardach）的博弈模型、雷恩（Martin Ryan）和拉賓諾維茨（RabinoVitz）提出的循環模型、米特和霍恩提出的系統模型、薩巴蒂爾（Paul A. Sabatier）和馬茲曼尼安（D. Mazmania）提出的綜合模型。⁽⁹⁾更多的研究者注重政策執行過程中的其他因素變量，更加強調政府在政策執行中的具體情況，研究的宗旨集中在總結政策執行過程中所面臨的困難和問題方面。

自20世紀80年代后期至今，國外出現了一大批專門研究中國政策執行問題的著作。如美國學者米歇爾·弗（Michael Franz Roehrig）所著的《政府政策與中外合資運作——當代中國地方政府的交易角色》，菲利普·蘇（Szue-Chin Philip Hsu）所著的《中國分權體制下的政策執行》，戴偉德·M.蘭普頓（David M. Lampton）編著的《毛澤東之后中國的政策執行》等。⁽¹⁰⁾

總之，國外學者的理論研究已經相當成熟并在進一步完善中，對我國而言雖然有一定參考價值，但是由于這些理論學者所處的時代、環境、背景與我國大不相同，國外學者采用的研究方法和立場與我們也有很大的差別，他們的理論研究成果并不能解決我們的實際問題。因此，我們有必要在借鑒和吸收國外優秀理論成果的基礎上，結合我國的國情，根據實際問題、環境和所處的時代來研究。

我國關于社會政策執行的研究，還得從社會政策的產生與發展說起。關信平教授作為最早涉獵和研究社會政策的學者之一，他在2008年撰文指出，“從20世紀50年代起，我國逐步形成了適應社會主義公有制和計劃經濟體制的社會政策體系，雖然沒有使用‘社會政策’的概念，但確實建立起了通過國家計劃體系制定和實施的社會政策體系。其主要特點是社會政策體制與經濟體制較高重合，各類制度互補共存，同時擔當經濟發展和社會保護的任務”。⁽¹¹⁾總體而言，在計劃經濟條件下，社會政策屬于經濟體制的一部分，沒有相對獨立的地位，充其量只是作為經濟政策的一種必要的補充或配套措施。⁽¹²⁾社會政策是為了解決特定的社會問題而制定的，一項社會政策的制定需要集合各個環節和因素去考量、判斷、均衡，從而對問題進行準確的把握和分析。但是要解決已經出現的問題，實現某項政策特定的或者預想的政策安排和結果，則需要政策的有效貫徹或者說有效的政策執行。

總體上看，從1978年到20世紀90年代中期，我國一直注重于經濟政策方面，對社會政策的重視不夠，政策執行效率有待提升。從我國地方政府政策執行程序來看，我國地方政府政策執行的過程一般要經過兩大階段。第一階段是試點。在政策執行過程中首先要經過試點，試點成為政策執行的一種方法和工具。在改革開放過程中，我國在各項政策的執行過程中十分重視試點的重要參考價值，可以說“試點”是我國的一項歷史創新，是政策執行史上的一個偉大創造。鄧小平同志曾指出：“體制改革方案的實施，要做到方法細密，步驟穩妥，就應先進行試點，最好先搞一兩個部門，有些什么典型經驗，有些什么反應，有些什么問題，跟大家見見面，這樣別的部門進行起來就心中有數，事情好辦。”⁽¹³⁾試點方法作為我國政策執行的一種普遍性方法得到了廣泛應用。有學者認為，“我國地方政策執行是在中央政府監控下自主進行的，一般采用‘先試點’‘后推廣’的執行程序，可以簡要地概括為中央政府監控下的‘點—面’模式?！?a href="../Text/chapter1_0005.xhtml#jz_2_17" id="jzyy_2_17">⁽¹⁴⁾地方政策試點的目的在于“取得經驗”，以便做到執行中“心中有數”：只有經過試點，才能發現政策執行中的問題，從而總結經驗，進而全國推廣或者普遍執行。一項政策是否達到預期執行效果，要經過“試點”的檢驗。只有通過“試點”進入全面推廣階段，才是社會政策真正執行的時候。

20世紀80年代中國社會政策全面發展，面對經濟體制改革和對外開放的大背景，由于經濟體制改革所帶來的制度不協調問題提到改革議題上來。同時，對“試點”的經驗問題進行總結，對各項社會政策進行細化和補充，我國頒布了有關政策執行的各項法律法規和條文。目前，我國在教育政策、住房政策、社會救助、醫療衛生服務、社會保險、青少年、老人、婦女兒童的福利、社區與非營利組織等社會政策領域都有了長足發展，但是社會政策研究尚處在初級階段。

市場化的改革和轉型使中央政府與地方政府的關系成為改革重點，改革開放之后，地方政府和各部門機構成為實現政策目標的重要主體，地方政府成了推動我國經濟高速發展的重要力量。針對社會經濟體制的轉型，中央政府需要和地方政府共同推動政策的執行，因而政策執行的不確定性有所增加，科學治理提上議事日程。

市場經濟在促進社會經濟繁榮發展的同時，也帶來一些社會問題，新情況、新問題不斷出現，迫切需要我們做出正確的決策。一方面，改革過程中出現秩序失范和貪污腐敗等問題，一些政策在執行過程中表面上符合政策要求，實際執行過程中卻偏離甚至歪曲，與政策目標背道而馳；另一方面，政策執行主體在政策執行過程中以自身利益為計，不從長遠角度考慮，機械執行或者“斷章取義、為我所用”，符合其利益的就執行，不符合的就不執行。有的在原政策基礎上規劃設計，打著結合地方實際的旗號另搞一套，自行其是，牟取私利。在這種情況下就有可能導致政策執行越軌，非但不能解決社會問題，反而會加劇社會問題。

此外，一些“土政策”應運而生?！八^‘土政策’就是地方或組織根據上級的方針政策或自身需要，結合本地區和組織的實際狀況及利益而制定的一套靈活、可變、可操作的社會資源控制與分配準則，但這些準則對其他地方和組織沒有效果。”⁽¹⁵⁾翟學偉教授對“土政策”現象進行了解釋和概括，并進一步指出“土政策”體現了一種非規范化但具有一定的“制度”內涵。翟學偉教授所認為的普遍主義與特殊主義的融合，即“土政策”既包含了對上級政府政策的執行，也有新執行方案的制定；既考慮了中央政府的政策方針，也考慮了地方政府的利益需求，并進行了政策再制定，是決策者根據上級指示和本地情況而對社會資源重新加以控制和分配。通過對“土政策”功能的分析進一步解釋了一點，即“它是最高一層的方針與政策在地方上的具體化和可操作化，其制定的起因通常是為了與高層次的政策相適應，更好地指導與調整地方或組織內部的利益需要，具有引導、改善和維護當地或組織成員工作與生活的作用；對個體的行為具有一定程度的規范作用，以調動他們的積極性；彌補法規和政策的不足”⁽¹⁶⁾。這說明“土政策”是當前中央地方政府關系的特殊產物，印證了政策執行與創新的重要意義。

地方政府在執行中央政府的決策和相關政策時，由于受當地資源稟賦、經濟發展程度、社會環境等多重因素的制約和影響，根據自身的利益和其他因素將中央政府的政策進行“再界定”或者“再決策”，既繼續執行了中央政府的政策，同時又采取了積極措施應對和滿足自身利益并最終實現政策目標?？梢哉f，正是這種政策執行的創新，使我們的很多政策得到了很好的貫徹，取得了政策預期效果。因此，研究社會政策的執行和創新很重要，不僅具有現實意義，還具有重要的學術價值。

（二）研究意義

1．現實意義

第一，有利于實現政府的目標。從某種程度上講，我們制定政策的初衷就是為了實現政策的目標，政策執行是政策過程的中介環節，是將政策目標轉化為現實的唯一路徑。作為一個動態過程，政策執行需要組合各主體要素，采取合理行動。既要合理制定規則，又要達成共識；同時，需扮演好協調、領導、控制等角色，采取適當的自由裁量權，以期達成某種特殊的政策目標。聚焦或者強化政策執行的問題，便于更好地把握和理解由一系列相互影響與促進的環節所構成的有機體系，有助于理解和升華政策執行過程中各環節之間的聯系，重塑并整合了所有因素的耦合關系，是保障政策有效執行并順利達成政策目標的一種重要組織結構和“裝置”。

第二，有利于提升和激發政策活力。黨的十八屆五中全會指出，“堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置”。以創新為驅動引領實現社會的全面進步，需要在理論與實踐兩方面進行創新。政策活力的釋放與展現既體現了政黨的智慧，又是政府智庫與相關組織發展性、創造性活動的結晶。政策引領是地方政府和組織長期以來政策執行與相關活動的指南，也是貫穿政策過程的基本環節。無論是對于政府政策執行活動的總結，還是未來相關政策活動的執行，都需要特別強調“政策活力”。政策活力不僅有助于豐富完善發展政府的制度建設，還將進一步展示和體現國家、政黨及政府的自信心與成熟度。

第三，有利于提高和促進政府效能。提高和促進政府效能是一個老生常談的話題，要解決好政策執行抑或“塔西佗陷阱”問題，必須切實抓住執行環節，形成對行政執行主體的激勵和約束機制，形成“不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，形成促進行政執行主體管理創新的機制等。同時，政策執行結果的好與壞是衡量政策目標、社會利益和社會公平公正的主要方式，關系到政策目標和社會群體利益的實現問題，進而關系到政府的形象和權威性。十九大報告指明，“中國特色社會主義進入了新時代”，在政治經濟文化等各領域的開放范圍不斷擴展，社會價值導向也更加注重公平、發展與服務。因此，創新政策執行機制，有利于改進政府行政行為、提高政府行政效能。

第四，有利于促進政府治理與創新。政府治理是一項長期并將延續發展下去的政策輸出過程和社會必需品。當然，從“管控型”政府到“服務型”政府，政府治理理念及政府行為發生了一系列轉變和升級。政府治理并非一個封閉的體系，而是與社會大系統不斷進行能量的“輸入”和“輸出”，從而達到平衡的一個開放體系。政府治理需要從社會中獲取所需的資源供給以及必要的社會支持，從而有效轉化為政策和政策執行的輸出。同時，推進治理體系和治理能力現代化是關系黨、國家、人民的重大問題，政府治理需要不斷調適以適應外在環境的變化，從而與時俱進，求新求變。發達國家的政府改革歷程說明政府改革和治理需要創新，需要引入政府以外更為先進的經驗和體制機制；摒棄不合時宜的、傳統的、僵化的、不靈活的執行機制，代之以順應時代取向的、互動的、合作的、可調諧的執行機制；從而更好地推進協調政府、社會、公民之間的關系，推動政策執行的本土化研究，分解政策執行中的不利因素，達到政策執行目標。同時對于政府部門而言，公民個人的獨立性和自由權利能夠更好地協調各級政府、部門、組織和地方、部門與部門的關系，對于加強政策學習具有積極示范作用。

2．理論意義

第一，探討社會政策執行規律的理論。政策能否成功執行，不僅取決于執行資源的多少、執行主體是否盡職盡責、執行對象是否接受、執行組織是否行動有效，還取決于執行的方式是否科學。通過觀察執行過程中地方政府之間是如何進行學習、競爭、競賽抑或是變通的，綜合考察中央政府與地方政府間的關系會發現，傳統意義上，一般由中央政府制定政策，地方政府負責執行。但是政策執行過程不僅僅是地方政府被動執行的過程，過程中還伴有中央政府的監督，是雙方通過協調、互動、合作達致合理有序的過程。一般情況下，地方政府是執行主體，執行過程中地方政府可能會因為自身利益結構導致執行不到位的現象，也有可能執行非常到位且推動當地經濟社會繁榮的發展。因此，探索新時代社會政策執行有賴于一個更加系統、整體、全面的分析框架。故需在梳理既有研究基礎之上，結合社會政策執行實踐，運用政策執行系統模型、政策執行過程模型和政策執行調適模型，更好地揭示社會政策執行規律。

第二，探討中國社會政策的創新。雖然我國社會政策是依附經濟政策逐漸成長和發展起來的，但是這絲毫沒有影響社會政策發揮作用。隨著社會的發展，社會政策日益成為政府、市場和社會之間的紐帶，在向后工業社會、風險社會以及大數據時代轉型過程中，社會政策對于維護社會價值理念、維持社會秩序、提升社會服務水平、增強社會公平、動員社會力量、壯大社會組織等方面發揮著重要作用。我國社會政策執行已經不是執行阻滯的問題了，而是政策執行過程中的創新與創新程度的問題了，這對于新時代社會政策的執行和發展具有重要的理論指導意義。