三、治理與治理理論

1989年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》一文中提出，非洲發(fā)展問(wèn)題的根源在于“治理危機(jī)”，治理這個(gè)概念開(kāi)始被廣泛地研究和運(yùn)用。何謂治理？在英文中，治理（Governance）一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。“governance”在英文中的意思大致有三個(gè)方面：①政權(quán)的形式，如總統(tǒng)制、議會(huì)制、軍人政權(quán)、文官政權(quán)、威權(quán)政權(quán)；②在管理一國(guó)的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)中運(yùn)用公共權(quán)力的方式；③政府設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)施政策的方式，以及履行政府職能的方式。長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治（Government）一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。在宏觀層面，有關(guān)治理的研究主要包括兩大分支，全球治理和地方治理。

（一）治理理論興起的背景

西方政府在管理實(shí)踐中面臨著福利國(guó)家出現(xiàn)的管理危機(jī)、市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制危機(jī)，以及眾多社會(huì)組織集團(tuán)迅速成長(zhǎng)的情況，因此，治理應(yīng)運(yùn)而生；⁽¹⁵⁾這些現(xiàn)狀也為政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的研究提供了新的知識(shí)背景和話語(yǔ)體系。⁽¹⁶⁾治理理論是西方政府管理實(shí)踐的產(chǎn)物。近代以來(lái)的西方政府管理大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，而治理理論則是第三個(gè)階段的實(shí)踐總結(jié)。第一階段是18—19世紀(jì)，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，最少管理”。第二階段是19世紀(jì)末至20世紀(jì)上半葉，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，最大服務(wù)”。第三階段是從20世紀(jì)下半葉到現(xiàn)在，西方政府的管理指導(dǎo)思想是“最好的政府，用市場(chǎng)機(jī)制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)”。政府與市場(chǎng)都有失靈的情況，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

“治理”的興起主要是因?yàn)椋S著全球化時(shí)代的來(lái)臨，人類政治過(guò)程的重心正在從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。⁽¹⁷⁾西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們?cè)谏鐣?huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效，⁽¹⁸⁾一是由于西方福利國(guó)家出現(xiàn)管理危機(jī)，二是與市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)生危機(jī)有關(guān)，三是與眾多社會(huì)組織集團(tuán)的迅速成長(zhǎng)密切相關(guān)。⁽¹⁹⁾

在理論層面，治理理論與20世紀(jì)70—80年代社會(huì)學(xué)科出現(xiàn)的某些范式危機(jī)有關(guān)，而最主要的危機(jī)在于各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域原有的范式已經(jīng)不再具有足夠的能力來(lái)解釋和描述“現(xiàn)實(shí)的世界”。⁽²⁰⁾治理理論的興起為政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的研究提供了新的知識(shí)背景和話語(yǔ)體系。滕世華認(rèn)為在各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)、全球公共治理運(yùn)動(dòng)和全球公民結(jié)社運(yùn)動(dòng)三股潮流的推動(dòng)下形成了嶄新的公共治理理論。⁽²¹⁾

根據(jù)我國(guó)一些學(xué)者的歸納總結(jié)，治理理論的思想淵源和基礎(chǔ)包括了極端自由主義、公共選擇理論、社群主義、“第三條道路”理論以及集體行動(dòng)理論等。學(xué)者們都認(rèn)同的治理“元理論”為：在主體上，政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織之間相互合作依賴；在過(guò)程中，成員之間通過(guò)互動(dòng)、溝通、合作來(lái)完成對(duì)公共事務(wù)的管理。他們認(rèn)為，西方治理理論的興起大致有國(guó)內(nèi)和國(guó)際雙重影響。在國(guó)內(nèi)層面，西方國(guó)家“在社會(huì)資源的配置中既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效”，并且認(rèn)為有效的治理可以彌補(bǔ)國(guó)家與市場(chǎng)的失靈，⁽²²⁾他們將治理視為對(duì)國(guó)家傳統(tǒng)的官僚制和市場(chǎng)形式的批評(píng)的回應(yīng)。⁽²³⁾在國(guó)際層面，學(xué)者們則發(fā)現(xiàn)，全球化和信息化的影響遍及全球，模糊了公共部門和私人部門的界限，許多跨國(guó)公司和跨國(guó)組織的規(guī)則和價(jià)值影響著社會(huì)發(fā)展的走向，并且形成了一些新的公共管理問(wèn)題與主體，甚至“決定了當(dāng)代地方治理的目標(biāo)和行動(dòng)方向”，⁽²⁴⁾挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的管理權(quán)威和治理結(jié)構(gòu)，因而推動(dòng)了治理理論的發(fā)展。

（二）治理理論的內(nèi)涵

中西方學(xué)者對(duì)治理從不同角度、不同學(xué)術(shù)語(yǔ)境和國(guó)家實(shí)踐語(yǔ)境，給予了不同的理解和把握。

1．國(guó)外學(xué)者的理解

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》和《21世紀(jì)的治理》等著作中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。羅西瑙認(rèn)為：“與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。”⁽²⁵⁾與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。“治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系；然而政府的政策即使受到普遍的反對(duì)，仍然能夠付諸實(shí)施”。⁽²⁶⁾羅西瑙實(shí)則將治理本質(zhì)上視作一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制。

全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或認(rèn)為符合其利益的各種非正式的制度安排。”⁽²⁷⁾治理意指由許多不具備明確等級(jí)關(guān)系的個(gè)人和組織進(jìn)行合作以解決沖突的工作方式，靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個(gè)人態(tài)度。治理有四個(gè)特征：①治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；②治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；③治理既涉及公共部門，也包括私人部門；④治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。⁽²⁸⁾

世界銀行曾對(duì)治理也有著代表性的定義，認(rèn)為治理是在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中運(yùn)用權(quán)威的過(guò)程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。⁽²⁹⁾經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)擴(kuò)展了世界銀行的觀點(diǎn)，認(rèn)為治理就是“運(yùn)用政治權(quán)威，管理和控制國(guó)家資源，以求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”。⁽³⁰⁾穆勒（Mueller R. K.）把治理定義為“關(guān)注制度的內(nèi)在本質(zhì)和目標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)整合和認(rèn)同，強(qiáng)調(diào)組織的適用性、延續(xù)性及服務(wù)性職能，治理包括掌控戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境、有效利用資源、防止外部性、以服務(wù)顧客為宗旨等內(nèi)容”。⁽³¹⁾格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，治理是統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中的公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊；治理的本質(zhì)在于，它所倚重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁。⁽³²⁾以?shī)W斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出了多中心治理理論，認(rèn)為在社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中，并非只有政府一個(gè)主體，而是存在包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心，它們?cè)谝欢ǖ囊?guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。

基于國(guó)外眾多學(xué)者對(duì)治理的界定，羅伯特·羅茨將其匯總為：①作為國(guó)家最小的管理活動(dòng)的治理，它指的是國(guó)家削減公共開(kāi)支，以最小的成本取得最大的效益。②作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制。③作為新公共管理的治理，它指的是將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)。④作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。⑤作為社會(huì)控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。⑥作為自組織網(wǎng)絡(luò)的管理，它指的是建立在信任和互利基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。⁽³³⁾薩拉蒙的“新治理”理論不僅關(guān)注到了非營(yíng)利組織等第三方組織的作用，還強(qiáng)調(diào)了各類主體合作的重要性，由此突出了各類組織的廣泛協(xié)作關(guān)系（Salamon, 2002）。根據(jù)國(guó)外學(xué)界對(duì)治理理論的研究及國(guó)外實(shí)踐，格里·斯托克曾提出治理理論的五個(gè)論點(diǎn)，可以看作治理的幾個(gè)特征：①治理指出自政府，但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。②治理明確指出在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。③治理明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴。④治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治。⑤治理認(rèn)定辦好事情的能力不僅限于政府下命令或運(yùn)用其權(quán)威，政府還可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來(lái)控制和指引，而政府的能力和責(zé)任均在于此。⁽³⁴⁾

2．國(guó)內(nèi)學(xué)者的理解

中國(guó)大陸對(duì)“governance”一詞的引介始于1995年前后。部分學(xué)者最初將其翻譯為“道”，他們認(rèn)為，治道比傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”等概念更為優(yōu)越，因?yàn)樗鼊?dòng)態(tài)、更具體，也因此免受意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的困擾。⁽³⁵⁾國(guó)內(nèi)主要從“權(quán)力的運(yùn)用”層面來(lái)抽象西方公共管理變革，希望通過(guò)“治道”（治理術(shù)）變革影響中國(guó)公共管理實(shí)踐。但是，這種解釋只強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的應(yīng)用，⁽³⁶⁾卻忽略了社會(huì)力量的作用。總體而言，2000年前中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“治理”的理解，經(jīng)歷了兩個(gè)階段。1980年前，自然科學(xué)界將其理解為“技術(shù)層面的整治和管控”；1980年之后，人文社科界開(kāi)始掌握“治理”的解釋權(quán)，研究者將治理視為解決或管控社會(huì)負(fù)面現(xiàn)象的過(guò)程，特別是以“社會(huì)治安綜合治理”和“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境”為主要研究對(duì)象，突出了其“系統(tǒng)性、綜合性的管理、管制”的特點(diǎn)。⁽³⁷⁾

1997年，徐勇教授將“governance”譯為“治理”，盡管他部分糾正了“治道”的偏差，引入了社會(huì)互動(dòng)的詞匯，但是并未對(duì)“治理”做出明確界定。⁽³⁸⁾1999年，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》和《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》雜志陸續(xù)發(fā)表治理研究的譯文。俞可平先生發(fā)表的《治理和善治引論》⁽³⁹⁾一文，首次在國(guó)內(nèi)展示出“治理”的全貌。同年，唐賢興介紹了剛剛興起的“全球治理”理論。⁽⁴⁰⁾俞可平認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)的角度來(lái)看，治理是指政治管理的過(guò)程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。他特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用。作為一種政治管理方式，治理有以下四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。⁽⁴¹⁾國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治，即公共利益最大化的治理過(guò)程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理；由于任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論，政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。⁽⁴²⁾善治應(yīng)當(dāng)有10個(gè)要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與性、穩(wěn)定性、廉潔、公正性。⁽⁴³⁾

王浦劬等將治理特征歸納為：①治理主體來(lái)自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為主體、力量構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。②強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，模糊了公共領(lǐng)域與私人的明確界限，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的依賴關(guān)系；對(duì)外，國(guó)家主權(quán)或自主性觀念也逐漸受到各類超國(guó)家體制概念的挑戰(zhàn)和削弱。③治理是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與，希望在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)。④強(qiáng)調(diào)管理方式和管理手段的多元化，其運(yùn)作邏輯是以談判為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行為者之間的對(duì)話與協(xié)作。⑤治理的目的是在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判、參與合作，化解沖突與矛盾，維持社會(huì)秩序，在滿足各參與行為主體利益的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。⁽⁴⁴⁾

國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)治理及其治理理論進(jìn)行了總結(jié)：總體來(lái)看，“參與”“談判”和“協(xié)商”是治理的三個(gè)關(guān)鍵詞，通過(guò)它們，即將到來(lái)的“治理社會(huì)”披上了“民主”的外衣。⁽⁴⁵⁾理論界對(duì)治理及其理論的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：①治理的環(huán)境；②治理的結(jié)構(gòu)；③治理的過(guò)程或程序；④治理的方式；⑤治理的內(nèi)容；⑥治理者和被治理者；⑦治理的意義。⁽⁴⁶⁾國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)治理的內(nèi)涵、核心理念與特征在一定程度上形成了共識(shí)，但在不同領(lǐng)域和場(chǎng)合使用的時(shí)候，理論界出現(xiàn)了隨意性解釋的趨勢(shì)，使“治理”模糊起來(lái)。另外，理論界對(duì)治理的評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)的探討明顯不足，難以對(duì)治理效果進(jìn)行實(shí)證的、具體的分析，進(jìn)而無(wú)法對(duì)治理理論的科學(xué)價(jià)值和作用做出具體的、令人信服的說(shuō)明。在國(guó)內(nèi)，還面臨著治理理論在中國(guó)具體國(guó)情下的適應(yīng)性問(wèn)題，特別是治理理論與中國(guó)具體微觀制度和傳統(tǒng)文化的相容與對(duì)接問(wèn)題，盡管有一些這方面的研究，但還不夠深入。

治理理論至少涵蓋了以下思想：①自下而上的公民參與；②“小政府、大社會(huì)”的國(guó)家模式；③自組織的多中心治理模式；④社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建；⑤國(guó)家扮演“元治”角色；⑥社會(huì)資本是治理的潤(rùn)滑劑；⑦集體選擇和集體行動(dòng)能夠開(kāi)展；⑧直接民主；⑨顧客導(dǎo)向；⑩市場(chǎng)化政府。治理理論的基本邏輯是：在公民社會(huì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步將政府的權(quán)力回歸社會(huì)，形成多元化的資源配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時(shí)，這些多元主體之間通過(guò)構(gòu)建公共管理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行合作，從而共同管理公共事務(wù)。各主體在該網(wǎng)絡(luò)中享有獨(dú)立地位，不存在彼此間的控制與被控制。公民以自愿方式通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與到公共事務(wù)的管理中，承擔(dān)起社會(huì)管理的責(zé)任。治理的最終目的是追求公共利益的最大化，也就是善治，是公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。⁽⁴⁷⁾

中國(guó)學(xué)者借鑒和利用治理理論，主要運(yùn)用于以下領(lǐng)域：一是城鄉(xiāng)治理。二是項(xiàng)目治理。“技術(shù)治理”的概念，力圖提供經(jīng)驗(yàn)研究的原假設(shè)，模糊地將技術(shù)治理與“中央政府財(cái)政支出的專項(xiàng)化與項(xiàng)目化”等關(guān)聯(lián)起來(lái)，⁽⁴⁸⁾中國(guó)學(xué)者在此基礎(chǔ)上探討了“項(xiàng)目治理”，即通過(guò)國(guó)家財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目手段，⁽⁴⁹⁾推進(jìn)國(guó)家治理，從央地關(guān)系、資源配置和治理技術(shù)三個(gè)維度提出分析中國(guó)社會(huì)治理的框架，討論了上級(jí)政府依靠項(xiàng)目調(diào)動(dòng)基層政府，進(jìn)而重構(gòu)行政體制的問(wèn)題。⁽⁵⁰⁾三是運(yùn)動(dòng)治理。盡管大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同運(yùn)動(dòng)式治理存在“政治領(lǐng)域?qū)π姓I(lǐng)域的侵越，精英權(quán)力對(duì)制度權(quán)力的侵越，非常態(tài)化對(duì)常態(tài)化的侵越”等諸多困境，⁽⁵¹⁾但是運(yùn)動(dòng)型治理儼然已成為政府治理公共事務(wù)的常見(jiàn)模式，⁽⁵²⁾因而學(xué)者們開(kāi)始正面評(píng)價(jià)運(yùn)動(dòng)治理，他們看到通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系、應(yīng)對(duì)常規(guī)官僚制的失敗、彌補(bǔ)政府動(dòng)員能力不足，⁽⁵³⁾學(xué)者們認(rèn)為，由于在一定程度上滿足了國(guó)家治理的基本目標(biāo)，運(yùn)動(dòng)式治理很難在政策工具中被摒除。⁽⁵⁴⁾在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們提出應(yīng)該對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理持“有限否定”的價(jià)值取向，選擇“類型化承認(rèn)”的價(jià)值判斷。⁽⁵⁵⁾