說來也奇怪，在改革大潮中，目前政府的航向也許是風險最大的。保持這個航向只會使政府永遠處于無足輕重的地位。

——佛羅里達州眾議院議長

未來咨詢委員會

20世紀80年代接近尾聲時，《時代》周刊在其封面上提了一個問題：政府死亡了嗎？

而在90年代開始時，對許多美國人來說，答案似乎是肯定的。

我們的公立學校是發達國家中最差的。我們的醫療保健系統已經失控。我們的法院和監獄已是人滿為患，已經判了罪的犯人只好釋放。許多我們最引以自豪的城市和州已經破產。

對政府的信任一再降到創紀錄的最低點。20世紀80年代后期，接受民意測驗的人中只有5%的人說，他們將把在政府里工作選為中意的職業。聯邦高級雇員中只有13%的人說，他們愿意考慮把公共部門推薦為未來的職業。將近3/4的美國人說，他們相信華盛頓政府現在給他們的東西在比例上還不如10年以前多。

接著在1978年大禍臨頭了。好像我們所有大大小小的政府都同時開車撞在墻上了。各州為高達幾十億美元的赤字而苦苦掙扎。各城市解雇了成千上萬名雇員。聯邦赤字扶搖直上達到3500億美元。

自從1978年抗稅運動橫掃美國以來，在一次又一次的選舉中，在一個又一個的問題上，美國人民一直要求政府多出業績少收稅賦。但是在1990年和1991年的經濟衰退中，美國的領導人還在為老一套的選擇辯論不休：是要更少的服務呢還是要更多的稅收。

今天，公眾的憤怒與冷漠交替出現。但在美國國內我們卻感到無能為力。我們的城市為日益增加的犯罪和貧困所困擾，巨大的赤字給我們的各州套上了鐐銬，華盛頓政府在這一切中得過且過無所作為，在這30平方英里大的地方逃避現實。

但是希望是有的。新型的公共機構正在慢慢地悄悄地出現，但不為公眾所注意。這些新機構人員精悍，權力分散，標新立異。它們靈活機動，適應性強，能隨機應變，很快學會新東西。它們利用競爭、顧客選擇和其他非官僚主義的機制來完成使命，盡一切可能創造性地有效地工作。這些機構是我們的未來。

加利福尼亞州的維塞利亞市是一個堪稱典型的美國社區，是加州又熱又干燥的圣華金河谷中一塊植物茂盛的小綠洲，人口7.5萬，是以農業為主、思想保守的圖萊里縣縣政府所在地。這是一個典型的美國式城市，街道清潔，草地整齊，有眾多“扶輪國際”分社的會員。

1978年第13號提案把維塞利亞市的稅收基數斬掉25%。這個學區在第13號提案生效那天發行了最后一次債券，“趕了一次末班車”，總算用籌來的資金新建了一所中學。但是，許多年過去了，學區卻怎么也湊不出錢來造一個游泳池。

1984年8月的一個星期四，天氣很熱，該市的公園和娛樂管理局有個雇員接到電話，是洛杉磯一位朋友打來的，告訴他說奧林匹克委員會正在出售它的訓練用游泳池。這位雇員立即打電話通知了學區。2天后他和一位助理督學乘飛機去實地看了一下。他們對看到的東西很滿意，那是一個符合奧運會規定大小、全鋁的游泳池，來一次地震也不會壞。買一個新的游泳池至少需要花80萬美元，但是買這一個稍稍用過的游泳池，加上安裝費，他們只要花一半的錢就可以買下。

同其他任何政府機構一樣，這個學區需要至少2周時間來把這個問題公之于眾、召開學區理事會，并獲準取得一筆特殊的撥款。可是，星期一這位公園和娛樂管理局的雇員又接到一個電話。有兩家學院也都想要這個游泳池，而且正在互相競爭看誰先湊足一筆6萬美元不退還的保證金。于是他跳進汽車帶上支票下午就去了。

一個公園和娛樂管理局的三等雇員，在市議會還沒有采取行動和得不到特別撥款的情況下，怎么能夠到手一張6萬美元的支票呢？答案很簡單。維塞利亞市已經采用了一種嶄新的預算體制，允許城市主管在情況變化時迅速作出反應。被稱為“支出控制預算”的新體制有兩個簡單的變化。首先，它取消了在部門預算中的細分項目專用款，使得部門主管在需求變化時有權隨時調劑資金。其次，它允許各部門把前一年積余的資金轉入下一年度使用，這樣就可以把沒有用完的錢用到新的優先考慮的開支上。

正規的政府預算鼓勵主管浪費金錢。如果到了財政年度結束時主管們還沒有把預算的錢用光，就會發生三種情況，即他們會失去節余下來的錢；第二年他們得到的錢就會減少；預算負責人會責備他們，說他們上一年要的錢太多了。于是就產生了財政年度結束前政府突擊花掉所有錢的老習慣。維塞利亞市允許各部門保留各自的節余，不僅消滅了這種突擊花錢的現象，同時也鼓勵各主管節約開支。也就是讓各主管像所有者那樣來考慮問題。“如果這是我自己的錢，我會這樣花銷嗎？”

在新的預算制度下，維塞利亞市的公園和娛樂管理局已經節省6萬美元用于買新的游泳池。阿恩·克羅塞是一位分管此事的助理主管。他知道學區和市議會都想要一個游泳池。他有把握兩家合力可以找到40萬美元（最終兩個機構通過社區集資努力弄到了那筆錢的半數）。由于維塞利亞市定期制訂戰略規劃，所以克羅塞知道該市的優先項目和價值觀是什么。比方說，他知道市議會和主管都重視企業家行為。雖然這個奧林匹克游泳池是一個完全出乎意料的機遇，他毫不遲疑地抓住了這個機遇。對此大為贊賞的學區督學說：“這種事只有在私營企業里才找得到。在我們這兒，你找不到那種在大多數政府中都有的必須與之打交道的官僚作風。”

這個“支出控制預算”是奧斯卡·雷耶斯想出來的，他是加州費爾菲爾德市的助理財政官。城市主管蓋爾·威爾遜是企業化政府的先驅者之一，在第13號提案生效以后實行了“支出控制預算”。當時是維塞利亞市城市主管的特德·蓋布勒在6個月之后把它引進到這個城市。在費爾菲爾德，在維塞利亞，在其他十幾個城市和縣采用了這個辦法后，城市主管花納稅人的錢的方式發生了深刻的變化。

在維塞利亞，甚至負責清掃街道的人也改變了思想。厄尼·維拉過去安排每3周清掃一次街道。托辭說設備有毛病，他悄悄地試驗每4周掃一次，每5周掃一次。到他每6周掃一次時，各種抱怨的意見出來了。最后他決定每4周掃一次。公園里割草坪他也照此辦理。

維塞利亞市的警察局首先實行巡邏車輛“先租后買”的辦法，此后有20多個城市也跟著采用了。負責維修該市車輛的車間縮減了30%的能源消耗。到1985年加利福尼亞州的其他地方政府在第13號提案提出后大聲叫窮時，維塞利亞市已積存了2000萬美元現金，幾乎相當于該市整個年度的收支預算（具有諷刺意味的是，第13號提案凍結了財產稅，維塞利亞市想降低稅率也沒法降下來）。

新預算體現的哲學思想貫串在組織的各個方面。該市領導人把這種哲學思想稱作“公營企業化管理”。城市主管開口閉口說的是“利潤中心”、“企業預算”、“首席執行官”和“董事會”。他們對成績卓著的小組發的獎金竟高達每人1000美元。他們允許其雇員把自己在第一年中通過革新省下來或掙得的錢15%歸己，而且還不封頂，這樣就鼓勵雇員們為城市節省開支或掙得收入。

當維塞利亞市的領導人決定該市需要有更多的文化生活時，會議中心的主任就同私營的演出中間商一起引進各種頭牌明星的演出，用出資一半得益也一半的辦法來限制風險。一個由公民組成的專案小組發現該市低廉的住房奇缺，市政府就幫助成立一個私營的非營利組織，向它貸款10萬美元，并且把13英畝的多余市屬土地賣給它。15個月以后89戶年收入在9000美元至1.8萬美元之間的家庭遷入了他們自己的獨家居住的房子。指定從事這個項目的市規劃局官員放棄了暑假及時完成了任務。但是他們毫無怨言。其中一人說：“我們所做的是本市最精彩的工作。這就好像你擁有自己的生意一樣，你花必要的時間按時完成了任務。”

東哈萊姆絕不是典型的美國社區。它是美國最貧困的社區之一。單身母親為戶主的占一半以上家庭。35%以上的居民靠政府救濟過日子。平均收入是8300美元。公立學校破損不堪，學校的窗戶上釘著保護格柵，制造和銷售毒品的房子就在旁邊。東哈萊姆屬于那種公立學校辦不好的社區。但是，這里卻有一些美國最成功的公立學校。

紐約市有32個學區。20年前，在東哈萊姆的第四學區是倒數第一名，在32個學區中它的測驗分數排名第32位。只有15%的學生，即100名學生中只有15名達到標準的閱讀水平。學生的出勤率低得可憐。

邁克爾·弗里德曼現在是一所叫布里奇學校的初級中學校長。他說：“那時的情況徹底亂糟糟。”

在我開辦布里奇學校的頭一年也許是我一生中最困難的一年。學校里亂哄哄，而且都超員招生。到處是暴力行為，流氓團伙在街上游蕩。在教室里上課的老師簡直是生死由天。他們把教室門一關，說一聲“這是你的班級，你看著辦吧”。那時候好像誰也不可能，也不愿意對此做點事。在那里長期任職的人倒有不少，而他們只是當一天和尚撞一天鐘。

1974年，那時的督學安東尼·阿爾瓦拉多，助理校長約翰·法爾科以及幾位教師，實在出于無奈，不得不把那些“無可救藥、屢教屢犯的搗蛋孩子”趕出學校，使其他的孩子能夠安心學習。接著，他們創辦了一所專收頑皮學生的初級中學。

這所學校擔負的任務簡直令人生畏，所以阿爾瓦拉多告訴法爾科和他的老師們，只要能取得成果怎么干都成。他們創辦了一所非傳統的學校，而且成功了。那一年開辦的其他兩所非傳統學校也成功了，以至他們決定再創辦幾所。教師們很快就建議再辦一些其他的學校，例如東哈萊姆職業學院，環保科學學院，牛頓科學與數學學院，一所學生們規定要穿校服的傳統學校。每所新學校都有一個教授數學、英語和社會科學的核心課程，但又各有其特別的重點。

不久第四學區的家長和學生們發現，他們現在可以進行各種選擇了。但是，他們只能在自己居住的“區域”里選擇，在學區里非傳統學校的名額也就那么多。法爾科說：“我們開辦非傳統學校是為了創造良好的學習環境，但是我們不可能讓每個學生都享有這種良好的環境。因此，家長們對我們的壓力很大，進一步發展教學是有道理的。”1983年學區把所有的初中都改成可供選擇的學校，還取消了按居住區域上學的規定。到1990年，第四學區已經有21所初中，還有6所非傳統的小學。

在新的體制下，一個學校不再等同于一幢建筑物了。有許多建筑物里容納了3所或4所學校，每一層樓面一所學校（20幢建筑里總共有52所學校）。學校規模小，學生人數在50名至300名之間，授課方式是面對面的。法爾科現在是可選擇學校計劃的主管，他說：“孩子們應該面對面地教，縮小學校規模是一個很大的優點。”

阿爾瓦拉多也縮小了上面的權限。他讓教師們管理自己的學校。校長還仍然管理學校建筑，但實際上的學校是由“主任們”和教師們一起管理的，這些主任自己也兼課。如果一名教師想辦一所新學校，或者調入一所非傳統學校，阿爾瓦拉多通常都開綠燈。這個簡單的改革釋放出巨大的能量。法爾科說：“有些教師已心力交瘁，他們已沒有任何動力了。我們把這些教師放在非傳統學校的環境中，他們又重新生氣勃勃。”

不久，這些初級中學為招生而展開競爭。教師和主任們開始密切注意每年春季有多少報考者把他們的學校列為第一志愿。同時學區的領導人開始把那些招生不足的學校關閉，調換那里的主任和教師。“如果你的學校開設的課程不能吸引學生，你就沒有生意了。你不能躺在過去的榮譽上吃老本。你必須不斷努力去滿足孩子們的需要。”法爾科如是說。另一方面，他允許成功的學校繼續擴展，一直到300名學生的限額為止。到那個時候，如果還有場地可以再開辦一所學校的話，學區領導人鼓勵學校的主任再照樣創辦一所新學校。

埃德·羅德里格斯是一家初中的校長，他的學校是最后被學生選擇的學校之一，因此對競爭并不積極。但是，他發現競爭是一個強有力的推動機制。

既然我們肯定非得要把孩子們吸引到學校大樓來，我們就需要仔細地長時間反省自己，看一看我們學校辦得好不好，我們的競爭力是否足夠。我們拋棄了永遠呆在這兒捧鐵飯碗的想法，現在的想法是，我們在這兒工作是為了一個目的，而且要盡最大可能達到這個目的。我們要把學校的使命、夢想灌輸到每個人的頭腦中和心底里。一定要提高業績水平。

競爭和使命感固然重要，但同樣重要的是老師和學生要感到學校是他們自己的。學生不是聽從分配進學校，接受千篇一律的教育，他們獲準可以選擇他們喜歡的教育方式。他們可以選擇傳統式的學校，或者開放式的大教室辦學模式；可以選擇實行導師制度的學校，或是進行大量面對面輔導的學校；可以選擇針對閱讀水平差而辦的閱讀班，或者服務于有才能學生的高級學校；可以上攝影班，也可以上計算機班；可以接受體驗式教育，甚至也可以到一所與“紐約大蘋果馬戲團”合辦的學校念書。

羅伯特·納德爾是一所叫作創造性學習中心的初級中學的助理主任，他說：“當一個孩子選擇學校的時候，這個孩子會感到這是屬于自己的學校。家長和教師也有這樣的感受。”由此而產生的學生態度同被分配進校的學生的態度大不相同。可選擇學校系統的第一位主任塞·弗利格爾說：“自己的東西總會更加珍惜。”

第四學區試驗的結果叫人大吃一驚。學生的閱讀成績直線上升。1973年只有15%的初中學生達到標準閱讀水平，到1988年就上升到64%。寫作技巧也有進步，1988年州一級舉行的考試中，此學區八年級學生中有75%達到寫作優良的水平。紐約4家名牌中學，如布朗克斯科學中學和布魯克林技術中學，接受第四學區畢業生的百分比也迅速上升。70年代中期，紐約這樣的名牌中學一年大概收10名第四學區的畢業生。到1987年則收了139名，占第四學區畢業生總數的10%，幾乎是紐約其他地區百分比的1倍。還有180名進入了僅次于上述名牌學校的第二檔次的學校，如安多弗學校和希爾學校。第四學區總共有25%以上的學生進了紐約市杰出的學校，而在15年前學生對這些學校是不敢問津的。

第四學區位于美國最出名的一個貧民窟的中心。但是卻有一長串教師等著希望到那里去工作。也許最說明問題的統計數字是，1.4萬名第四學區的學生中，有足足1000名是外區來的。法爾科說，“每天我都要接到四五個電話，是外區家長打來要求子女入學的。但我只能拒絕他們”。

鮑勃·斯通在美國最典型的官僚機構美國國防部工作。作為分管設施的副助理部長，他在理論上至少可以管轄600個基地和設施，那里住著450萬人，每年經費開支達1000億美元。在1980年他被提升到這個職位后不久，他就訪問了西西里島空軍基地。他說，“在那兒我們有2000名空軍，居住在一片荒野之中央”。他還說：

沒有家庭，沒有城鎮。要到只有2萬人口的某個西西里城鎮，開車走一條糟糕的山路得花一個半小時，到了那兒也沒有什么好玩的。所以我們大多數基地都有保齡球場。我們這個基地也建了一個。在那個保齡球中心開放二三周后，我到那里去訪問。他們把我領進去，給我看他們的計劃，準備把這面墻去掉，在這塊地方增加6條滾球道。我心里想：“嗨，你們剛開放活動才2個星期，就要拆墻擴建？這是為什么？”

他們對我說：“唔，有一條規定說，如果駐扎的人數達到2000人，就允許建8條滾球道。”（你也可以申請豁免以建造更多的滾球道，條件是你得證明這確實需要。）我找到了那本規定手冊。上面說，1000人建4條滾球道，2000人建8條滾球道。即使你在西西里島的荒野之中，周圍沒有家庭，也是這么規定；即使你在格陵蘭島的北部這個1年中大部分時間不敢出門的地方，也是這么規定的。

斯通所說的規定手冊有400頁，關于軍隊用房管理的規定手冊有800頁。軍隊文職人員的人事管理手冊有8800頁。斯通說：“我估計國防預算的1/3浪費在執行無益的規章制度上面，做那些不必要做的事。”新墨西哥州的工程兵部隊要向華盛頓打報告爭取撥款修理漏雨的屋頂。當一罐噴漆的保存期已滿時，士兵們要橫跨半個基地走到基地化學專家那里，讓專家簽字同意延長1年使用期。國防部出高價買特殊油漆，但是制定特殊油漆的技術規格所花的時間比化學公司改進它們油漆的時間還長，所以國防部雇員們只好使用當地商店可以買到的質量不合規格的油漆，結果反而多花錢。

斯通說：“這類規章要付出雙重代價。其一是我們使人浪費時間。但是最大的代價——也就是我說的浪費1/3國防預算的原因——在于向人們傳遞了這樣一個信息：使那些從事這方面工作的人知道，這一套規章制度是亂七八糟的玩意兒。‘你是蠢貨。我們不信任你。不許你運用常識’。”

斯通把軍事基地建設管理手冊從400頁減少到4頁。把軍隊用房管理手冊從800頁減少到40頁。在《追求卓越》一書中，他決定把一個基地變成一個“模范設施”，使它免受一切規章制度的約束。如果一個基地的司令官愿意大刀闊斧地改進其設施，斯通就盡最大努力把妨礙他改進的一切規章制度加以豁免。原理很簡單，就是讓基地司令按照他自己的方式來管理基地，而不是按華盛頓的方式。與此相關的重要之點是，如果基地司令官在工作中節省了經費，他不必上交。他可以用來花在任何他覺得是最緊要的地方。

40位基地司令官自愿從事這場試驗。在頭兩年內，他們提交了超過8000項報告，請求豁免或改變規章制度。斯通可以談很多這方面的事例。例如在空軍，基地軍事人員用復雜的電子測試成套儀器來檢查民兵式導彈。如果一套這樣的儀器出了故障，就得送到猶他州的希爾空軍基地去修理。與此同時，這個民兵式導彈一般就有10天光景不能處于戰備狀態。懷特曼空軍基地的一位空軍人員獲準自己來修理測試儀器后，懷特曼基地上導彈處于非戰備狀態的時間一下子降低為3個小時不到。

整個國防部的人都是按采購手冊行事的。斯通拿起一個價值100美元的普通蒸汽閥門。他說，“這個閥門一漏氣，1周要損失蒸汽50美元。由此我們可以懂得，一漏氣就要馬上更換。但是，我們要花1年的時間來更換它，因為我們的體制規定采購這類價值100美元以上的東西一定要買最合算的，所以，也許等1年便可以買到便宜2美元的閥門。在這段時間里我們就要損失價值3000美元的蒸汽”。在“模范設施”計劃中，基地司令官要求得到自行采購的權限。有一個陸軍司令部要求授權同意讓他們的油漆工自己決定一罐噴漆何時應該拋棄不用，而不必拿到基地化學專家那里去取得同意。有5個空軍基地獲準自己搞工程建設，而不是出錢請美國工程兵部隊來搞。工程兵部隊受到了競爭的威脅，樹立了一個新的目標，即“走在為顧客服務的前列”。

1986年3月，國防部副部長威廉·霍華德·塔夫脫四世看到“模范設施”試驗如此成功，便指示將其普及到所有國防設施。于是，斯通及其助手們按照維塞利亞市的制度搞出一套預算試驗辦法。常規的設施預算首先要在3年前擬定，其中包括成百上千條細目專用款項目。而新的統一預算試驗允許基地司令官不必遵守專款項目，可以在需要變化時把資金從一個項目轉用到其他項目上。

試驗頭一年就發現總預算經費的7%—10%被擱死在不該劃撥的細目專用款項目上。而當基地司令官把這筆錢轉用在其他地方，部隊的成績便得以大大提高。陸軍把它兩個參加試驗的基地成績與常規操作的基地相比較，結論是僅在1年時間里統一預算試驗提高了3%的成績。長遠的效果無疑將更大。斯通和助手們認為：“武裝部隊中的高級軍官估計，如果在經費使用上的一切不必要的束縛取消的話，他們既可以減少高達10%的經費，又能完成指定的任務。”即使是在1000億美元的設施預算中，3%也有30億美元之巨。

維塞利亞市、東哈萊姆區和美國國防部都不是個別現象。在美國各地幾乎都可以看到類似的成功事例。我們相信，這些機構代表著未來。

我們的主題簡單明了，這一類在工業時代發展起來的政府機構，具有遲緩、中央集權的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，這些機構已經不再能有效運轉了。在那個時代這種政府機構曾有過輝煌的成就，但在某些環節上，它們脫離了人民，變得機構臃腫，浪費嚴重，效率低下。當世界開始變化時，它們未能一起作出相應的改革。20世紀30年代和40年代設計出的官僚體系，中央集權，層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉。那種政府機構就像超音速噴氣式飛機時代里的大型豪華客輪，軀體巨大，行動不便，價格昂貴，轉向十分困難。新一代的政府機構將逐漸地取代它們。

在這一浩蕩前進的隊伍中政府并非走在前面，類似的轉變在整個美國社會到處可見。美國公司企業在過去10年中完成了革命性變化，取消了中央集權，減少了中間層次，著重抓質量，接近廣大的消費者，這一切努力都是為了在新的全球市場中保住自己的競爭地位。我們的非營利志愿性組織因實行各種新的倡議而生氣勃勃。在企業界和教育界之間，營利機構與非營利機構之間，在公共部門和私營部門之間，新的“伙伴合作關系”一夜之間大量涌現。這一切好像是美國社會生活中所有的機構都同時在努力爭取適應一些大規模的深刻的社會變革，力求更加靈活，更加革新，更加富有企業家精神。

官僚主義制度的破產

今天已經很難想象，100年以前官僚主義制度這個詞居然還有積極的含義。那時，這個詞意味著組織方式的理性和效率，是極權主義統治濫用權力的取代物。官僚制度給政府工作帶來的邏輯規范，如同裝配傳送帶給工廠帶來的邏輯規范一樣。官僚主義制度利用其層次系統的權威和功能的專門化，使大規模的復雜任務得以有效地完成。馬克斯·韋伯這位偉大的德國社會學家描述官僚主義制度使用的詞匯是今天美國人做夢也想不到的。

推進官僚主義制度的決定性理由一直是它超過其他任何組織形式的純技術上的優越性……

精確、快速、明確……減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴格的官僚主義治理中這一切都被提高到最佳點。

在美國，官僚主義體制政府出現在19世紀和20世紀之交，在那個歷史背景中受到其特有的影響。在100年前，我們的城市以瘋狂的速度成長起來，城市里擠滿了移民，他們在美國工業時代紛紛建立起來的工廠中打工。特威德老板[1]和他的同時代人把這些城市當作自己的領地那樣來治理。他們分派工作職位，施加小恩小惠，提供非正規服務，以換取移民的選票。他們一手蒙騙公眾，竊取大量公共財富，另一手向那些忠誠于他們的投票者保證給予豐厚的酬報。與此同時，他們忽視了工業化時代美國出現的許多新問題，例如貧民窟，血汗工廠，以及對供排水設施和公共交通設施等基礎建設的迫切需要。

西奧多·羅斯福、伍德羅·威爾遜和路易斯·布蘭代斯等年輕的進步黨人，注意觀察這些政治機器，終于感到再不能忍受了。在19世紀90年代，他們展開了激烈的斗爭。在此后的30年中，進步主義運動徹底改變了美國政府。為了結束把政府職位作交易的任人唯親制度，進步黨人創造了公務員制度，實行書面考試，層層死扣的工資級別，防止任意雇用或辭退公務人員。為了避免如橋梁、隧道等大型建設項目落入政客之手，他們創立了獨立的公共權威機構。為了限制政治領袖的權力，他們把管理職能加以分割，不讓市長和州長任命重要的官員，代之以單獨選舉上任的書記官、法官，甚至警察局長。為了使公共服務機構的工作不受政客的不良影響，他們又創立了城市主管這種職位，這些人是不受政治影響的專業工作者，他們用有效率的講求實際的方式來管理官僚機構。

換言之，正是因為出現了特威德老板和他同時代的這伙人，美國社會才作出巨大的努力來控制政府內部，不讓政客和官僚們作出侵害公眾利益和侵占公眾財富的行為。這在我們各級政府內進行了一次大清掃，但是在解決這一堆問題時，又產生了另一堆問題。為了使公眾的財產不易被盜竊，我們又使公眾財產的動用管理變得實際上不可能。在雇用職員、警官和消防隊員時，書面測驗成績精確到小數點后第三位，我們使自己的政府工作人員變成了庸碌之輩。在防止辭退業績不佳的工作人員的同時，我們使人員的庸碌轉化為做一天和尚撞一天鐘。在力圖控制一切的努力中，我們便醉心于指示應該如何辦事，規范管理事物的進程，控制各種投入，我們如此著迷以至于忽略了其結果和后果。

這一切的結果產生了一種具有獨特性質的政府，其特點便是行動遲緩、效率低下、刻板且無人情味。這就是今天政府這個詞在人們腦子里的形象，也是大多數美國人認為美國政府的本質所在。甚至在工業化時代建造的政府大樓也反映出這些特點：大樓的體積龐大，高高的天花板，大大的門廳，過分雕琢的建筑風格，這一切設計的目的都是為了給訪問者留下政府的權威和磐石不動的印象。

很長一段時期中，官僚主義的模式的確起過作用，而這不是因為它辦事有效率，而是因為它解決了人民希望解決的基本問題。它為失業者和老年人提供了保障，它保證了社會的穩定，這在經濟大蕭條以后是至關重要的。它提供了基本的公平感和平等感（正如韋伯指出的，官僚主義制度的設計原則就是它對任何人都一樣看待）。它提供了工作。它在工業化時代提供了人民需要和期望的基本的、簡樸的、千篇一律的服務，例如道路、高速公路、排水系統和學校。

在大蕭條和兩次世界大戰的嚴重危機時期，這種官僚主義模式運轉特別有效。在危機期間，目的明確而且被人們廣泛接受，任務相對而言也很明確，可以說每個人都愿意為事業而投入，因而這種自上而下指揮控制的心理狀態完成了許多事情。工作的成果本身說明了問題，大多數美國人齊步前進。威廉·H.懷特說，到了50年代我們已經成為一個“國民組織化”的國家了。

但是，這種官僚主義模式發展的時代同我們今天所經歷的時代情況迥然不同，這種模式是在步子更慢的社會里發展起來的，事物變化就像悠閑散步一樣。這種模式是在等級時代里發展起來的，只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。這種模式發展在一個人們以體力勞動為主而不是以腦力勞動為主的社會中。這種模式發展在大眾化市場時代里，大多數美國人都有相似的欲望和需求。這種模式發展在人們擁有地域上的強大社區時代里，如關系緊密的鄰里和城鎮。

今天，所有這一切均蕩然無存。我們生活在一個變化令人吃驚的時代。我們生活在全球性市場的時代，我們的各種經濟組織受到巨大的競爭壓力。我們生活在一個信息社會里，普通老百姓取得信息的速度幾乎同他們的領導者一樣快。我們生活在一個以知識為基礎的經濟中，受過教育的職工對命令指揮感到反感，要求有自主權。我們生活在微型化市場的時代，顧客們習慣于高質量和廣泛的選擇機會。

在這樣一種環境中，工業化時代發展起來的官僚主義的體制機構，不管在公共部門還是在私營部門，越來越讓我們失望。今天的環境要求各種體制機構提供高質量的商品與勞務，要求具有高水平的經濟效益。今天的環境要求各種體制機構對顧客作出反應，提供多種多樣的服務供選擇，不是靠下命令而是靠說服和獎勵刺激來實現領導，給它們的雇員以使命感和控制感，甚至所有者的主人感。今天的環境要求各種體制機構不是簡單地替公民們服務，而且要把權力賦予公民。

在某些情況下，官僚主義的體制機構還是可以起作用的。如果環境穩定，任務相對簡單明確，每個顧客都要求同樣的服務，工作業績的質量如何不是關鍵因素，那么傳統的政府官僚體制還是可以勝任的。社會保障制度還在起作用。地方政府的一些職能機構，如提供圖書館、公園和娛樂場所的部門還在某種程度上起作用。

但是，大多數政府機構要完成日益復雜的任務，所處的各種環境競爭性強，變化迅速，顧客要求質量和有選擇余地。這些新的現實使得我們的各個政府部門機構日子非常不好過，包括公立教育系統、公立健康保健計劃、公立房屋管理部門，包括1970年以前由各級美國政府建立的每一個大型政府計劃。這樣，我們在70年代輸了一場戰爭，失去了對國家領導人的信任，忍受一次又一次經濟麻煩，還經歷了一次抗稅運動，這些就毫不足怪了。在那以后的歲月里新舊矛盾的沖突只會越來越厲害。結果是出現了一個美國政府包袱異常沉重的時代。

就某些方面而言，這是進步的一種表征，是新的種種現實正面猛烈沖擊舊體制時發生的破壞性沖突的表征。我們的各種信息技術和以知識為基礎的經濟給我們許多機遇去做也許是50年以前無法夢想的事情。為了要抓住這些機遇，我們必須對我們工業化時代的體制機構的殘余加以重塑改造。艾爾弗雷德·諾思·懷特黑德曾經寫道：“智慧的第一步就是認識到，人類文明的主要進步便是破壞其所處時代的社會結構的過程。”

企業化政府的出現

第一批對這些新現實作出反應的政府是地方政府，這在很大程度上是因為它們首先碰壁無路可走。1978年6月6日，加利福尼亞州的選民投票通過了第13號提案，把地方的財產稅減少一半。人們在通貨膨脹和公共服務不佳的雙重火網下再也不能忍受，抗稅運動迅速蔓延。1980年羅納德·里根使之成為全國性運動，到1982年，各州和地方政府已經失去了將近1/4的來自聯邦的經費。同1978年相比，1982年是自大蕭條以來衰退最嚴重的一年，各州政府也無路可走了。

各州和地方政府的領導人在巨大的財政壓力下別無選擇，只好改革他們的政府工作方式。市長和州長們接受了“公私伙伴關系”，并且制定出一些“其他選擇”方式來向社會提供服務。一些城市在服務提供者之間培育競爭，并創造出了新的預算體制。政府各方面主管開始談起“企業式管理”、“學習型組織”和“自力更生的城市”。一些州開始重塑其花錢最多的公共服務系統，如教育、衛生保健和福利救濟。

亞利桑那州菲尼克斯市的公共工程局同私人公司面對面地平等競爭處理垃圾收集、街道整修和其他公共服務的合同。明尼蘇達州的圣保羅市建立了六七家私人非營利公司來重新開發城市。佛羅里達州的奧蘭多市建立起許多利潤中心，那里掙得的收入超過了稅賦收入。肯塔基州路易斯維爾的房管局開始對顧客，即1.5萬名公房居民作民意調查，鼓勵他們管理自己開發的房地產。這個局甚至把有100套單元的一處房地產出售給居住戶。

密歇根州商業局采用了一條新口號：“我們存在的理由就是為顧客服務。”這個局對它的顧客進行民意調查，雇用了一名顧客服務總管，為雇員辦起服務顧客的培訓班，設立了一名調查政府官員不法行為的專員，為小企業設立了一條免費的熱線電話。商業局10個行動小組中有幾個采用了全面質量管理，這是由W.愛德華茲·戴明提出來的一種管理哲學。

像東哈萊姆區一樣，明尼蘇達州讓家長和子女自行選擇他們的公立學校，還有6個州很快也照此辦理。南卡羅來納州采用了一套業績獎勵制度，讓學校和教師為試行新方案而競爭資金，給取得優異成績的校長和教師發放獎勵工資，而且那些學生在基礎技能和上課出勤率大有改進的學校可以得到額外的資金。在這項計劃執行的頭3年里，南卡羅來納州的學生上課出勤率提高了，教師的積極性提高得比任何一州都快，學習能力測驗成績提高了3.6%，被列入全國進步最大的州之一。

印第安納波利斯市長威廉·赫德納特也同其他人一樣稱贊這種現象。他在1986年的一次演講中說：“在政府中，一種不斷重復的傾向是保住自己的權力范圍，抗拒變革，建立各種獨立王國，擴大自己的控制地盤，不管是否需要都要保住項目和計劃。”相比之下，“企業化”的政府追求更加有效率和效用的管理方式。

這種政府愿意拋棄老的計劃和方法。它富有創新精神、想象力和創造性。它敢冒風險。它把市政府的職能機構變成掙錢者而不是大把支出預算者。它回避那些只提供“生命維持系統”的傳統選擇方案。它同私營部門一起工作。它遵從講求實際的扎實作風。它實行私有化。它開辦企業和實行創造收入的運作制度。它以市場為導向。它注重業績的衡量。它論功行賞。它說，“讓我們一起辦好這件事”，對大事敢想敢做。

民意測驗也開始發現了這個傾向。1987年和1988年庫珀斯—利布蘭德咨詢公司就“公有機構企業化”進行了一次調查，主要集中在轄區居民5萬人以上的市和縣級行政人員。接受調查的所有行政人員都同意，對公共服務的需求超過了稅賦收入，他們預期這個矛盾“會需要不斷強調‘少花錢多辦事’，并且探索更加創新的費用低廉的管理技巧”。不斷產生的做法包括合同承包、業績衡量、參與管理、后果收費和戰略規劃。

當1990年遭到衰退打擊時，大城市和各州的赤字一下子跳到幾十億美元。最后，出于走投無路，甚至主流派的政客也開始尋找新的辦法。競選州長的候選人大談“重塑”、“規模適當”和“伙伴關系”。民主黨人勞頓·奇利斯曾3次當選聯邦參議員，發誓要“改革政府”，贏得了佛羅里達州長職位。共和黨人比爾·韋爾德是馬薩諸塞州的新州長，許諾要給選民一個“企業化的政府”，這個政府將培育“競爭”，注重“后果而不是規章條文”。俄亥俄州的共和黨人州長喬治·沃伊諾維奇在就職演說中說：“政府官員按其在某一問題上花了多少錢來考核的時代已經一去不復返了。新的現實要求對官員的考核是看其工作是否更努力，辦事更聰明，是否多辦事少花錢。”

普通公民只能依靠大眾傳播媒介來理解事物，因此要把這些事情弄清楚是十分困難的。這些事情的實質是很難看清的，部分的原因在于這些事情發生在華盛頓大肆宣揚的媒介報道之外。這些事情也很難被塞進傳統的自由派與保守派兩分法的模式之中，而新聞界正是按照這個模式來看世界的。因為大多數新聞記者要求迅即寫出一篇分析文章來，他們便不得不再求助于曾經行之有效的舊框架，又因為新聞報道的標準公式要求行文敘事中貫穿對立面的沖突，所以他們注意的不是創新和變化，而是找出英雄和惡棍。在此過程中他們不可避免地要遺漏許多新生的有意義的事物。借用作家尼爾·波斯特曼的話說，美國社會不顧一切地奔向未來，但是人們的眼睛卻牢牢地盯在汽車的反光鏡上。

在過去的5年中，當我們游覽政府變革的風景時，我們力求不懈地去理解變革的深層次趨勢。我們向自己提出下面一些問題：這些創新的企業化組織有些什么共同點？他們改變了哪些激勵因素來創造出這些如此不同的行為？如果其他政府也起而效法的話，那么他們做了哪些工作會使企業家精神變成常規，而使官僚作風變成例外？

共同點的線索并不難發現。大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭。它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區，從而授權給公民。它們衡量各部門的實績，把焦點放在后果上而不是在投入上。它們行為的動力不是來自規章條文，而是來自自己的目標，自己的使命。它們把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客們有所選擇，選擇學校，選擇職業培訓計劃，選擇住房。它們防患于未然，而不是在問題成堆以后才來提供各種服務。它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢。它們下放權力，積極采用參與式管理。它們寧可要市場機制而不要官僚主義機制。它們關注的中心并不簡單是提供公眾服務，而且也是向公營、私營和志愿服務各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區的問題。

這10條原則將在本書10個章節中詳細敘述。我們相信這10條原則是親眼看見日益興起的新型政府的基礎，是新政府之輪賴以維系的10根輻條。這些原則不會解決我們所有的問題。但是，如果積極采用這些原則的各地政府的實際經驗確有指導意義的話，它們將解決我身受其苦的官僚主義政府的主要問題。

為何政府不能“像企業那樣來運作”

許多人認為政府簡直可以“像企業那樣來運作”，他們也許會以為我們的意思也是如此。那就弄錯了。

政府和企業是根本不同的兩種機構組織。企業領導者的行為動機是獲取利潤，政府領導者的行為動機是再次被選上連任。企業的大部分收入來自其顧客，而政府的大部分收入則來自其納稅人。企業的動力通常來自競爭，政府則來自種種壟斷。

這樣一些區別產生出公共部門根本不同的激勵方式。例如，在政府中對管理者的最根本一條考核，不是看其是否能夠出產品或獲得利潤，而是看其是否能討好當選的政客。由于政客們傾向于受利益集團的駕馭，政府的管理者與他們私營企業中的同行不一樣，必須在每一個關系中考慮到利益集團的因素。

再者，政府通過征稅取得其主要收入，而公司企業則在其顧客自由挑選購買其商品和勞務中掙得收入。這就是為什么廣大公眾的注意力如此強烈集中在政府服務的成本上的原因，從而不斷地產生要求實施控制的欲望——規定官僚們在每個項目上花多少錢，以此來避免官僚們可能浪費、濫用或者侵吞廣大納稅人的錢。

所有這些因素形成一個環境，在這個環境中政府雇員對風險和回報的看法同私營部門的雇員完全不同。福特基金會的盧·溫尼克解釋說：“在政府中，一切激勵因素是以不犯錯誤為定向。你取得了99個成功也沒有人注意，但只要犯一個錯誤你就完蛋了。”公司企業激勵雇員的標準手段在這種政府中效果不佳。

還有許多其他的不同。政府是民主的和開放式的，所以它的行動比公司企業緩慢，而公司企業的經理們可以關起門來迅速做出決定。政府的基本使命是“辦好事”，而不是掙錢，所以企業中的成本效益計算到了公共部門就變成了道德的絕對準則。政府必須常常替每個人平等服務，不管這個人支付的能力和對服務的需要如何，于是政府也就做不到公司企業那樣的市場效率。政府和企業的區別可以寫一大本書。不錯，政治學家詹姆斯·Q.威爾遜已經寫了這樣一本書，叫作《官僚主義：政府部門的行為及動因》。

這些差別導致一個結論，即政府不能像企業那樣運作。兩者肯定有許多相似之處。說真的，我們相信我們提出的10條原則對于今日世界的任何機構的成功都是至關重要的，不管它是公營的、私營的，還是非營利性的。我們已經向彼得·德魯克、W.愛德華茲·戴明、湯姆·彼得斯、羅伯特·沃特曼等企業管理理論家們學到了許多東西。但是，企業理論用于政府是不夠的。

請考慮一下戴明所提出的全面質量管理。這一方法在公共部門日益被廣泛采用，它使公營機構把注意力放在我們10條原則中的5條上：即后果、顧客、權力分散、防患于未然和市場（或系統的）機制。不過，正因為戴明是為私營企業提出這些思想的，所以他的方法就忽視了另外5條原則。例如，大多數企業把競爭視為理所當然的事，所以全面質量管理就沒注意到壟斷的問題，而壟斷正是政府各種問題的核心。大多數企業已經受到（以賺錢為目的）使命感的驅使，所以戴明在建立受使命感驅使的組織這一方面并沒有給政府領導人幫什么忙。而且對企業來說，幾乎用不著告訴它們就知道去賺錢而不只是去花錢。

當然，政府不可能像企業那樣運作這一事實并不意味著它不可能更有企業家精神。任何機構，無論公營私營，都可以有企業家的精神，正像任何公私機構，都會出現官僚主義。很少美國人會真的要求政府像一個企業那樣行事——因為私人利潤而關起門來迅速作出決策。如果它真的這么干，民主將首先受到損害。但是大多數美國人要求政府減少官僚主義。在官僚主義行為和企業家行為之間是一個巨大的連續體，政府肯定可以在這個區域內調整自己的位置。

第三種選擇

到目前我們大多數領導人還對我們說，解決我們不斷重復的公共危機只有兩種途徑：要么增稅，要么節支。近20年來我們一直要求有第三種選擇。我們不愿意減少教育、道路和醫療保健的費用。我們也不愿意增加稅收。我們想要在相同稅收的基礎上有更好的教育、更好的道路、更好的醫療保健。

不幸的是，我們不知道怎樣去得到我們想要的東西。我們大多數領導人認為，減少支出的唯一辦法是砍掉計劃、撤銷機構和辭退雇員。羅納德·里根說來說去，好像我們只需帶上一把手術刀走進官僚機構就可以把浪費、欺詐和濫用權力砍個一干二凈。

但是，政府里的浪費并不是界限分明地存在于政府之中的。它像五花夾心肉的脂肪一樣存在于整個官僚機構之中，植根于政府機構的一舉一動之中。浪費發生在雇員的懶散之中，他們干活慢吞吞，甚至幾乎什么都不做。浪費也存在于努力工作的雇員身上，他們干著本來就不值得花力氣干的工作，執行著本身就不該制定的規章制度，填寫著本來就不用印制的表格。浪費存在于類似鮑勃·斯通估計白白花掉的每年1000億美元之中，他估計美國國防部由于規章制度過多、過繁又很愚蠢，每年的浪費巨大。

政府的浪費大得驚人，但我們不能夠靠梳理預算計劃砍去細目專用款項來減少浪費。正如一位觀察家指出的，我們的各個政府就像一些必須減肥的胖子。應該少吃食物，多多運動。與此相反，在經費緊張時，政府就砍掉一些手指和腳趾。

為了去掉這些“脂肪”，我們必須改變驅使政府行動的基本激勵機制。我們必須把官僚機構改造成企業化機構，做好準備除去陳舊的激勵機制，樂于少花錢多辦事，渴望吸納新的思想。

教訓已經擺在那兒了，我們那些企業化精神較強的政府已經為我們指明了方向。但是卻沒有什么領導人在注意傾聽。他們忙于在升官的階梯上攀爬，沒有時間停下來用新的眼光重新看待事物。于是，他們就陷在用老眼光看待問題的框框里，對于近在眼前的解決辦法視而不見。也許這就是我們最大的絆腳石，陳舊的思想在作怪。正如偉大的經濟學家凱恩斯曾經指出的，困難與其說在于提出各種新思想，不如說在于擺脫舊思想的束縛。

我們大多數政府領導人和政治記者仍然抱住不放的舊思想，乃是仍舊把我們應有多大的政府而不是應有怎樣的政府作為重要的問題。我們大多數領導人把舊的模式視為理所當然，或者鼓吹應有較大的政府（自由派民主黨人），或者鼓吹應有較小的政府（里根派共和黨人），或者一個計劃項目削減一點另一個計劃項目增加一點（兩黨的溫和派）。

但是今天我們問題的根本之處不是政府太大或者政府太小。自從1978年的抗稅運動以來，我們辯論過這個問題不知道已經有多少次，但仍然沒有得到解決。我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯了。我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個更好的政府。說得更加精確一點，我們需要更好的政府治理。

政府治理指的是我們共同解決自己的問題和滿足我們社會需要的實施過程。政府是我們使用的一種工具。一旦這個工具過時了，重新發明的過程就開始了。我們不需要再來一次新政，也不需要再來一次里根革命。我們需要的是一種美國的改革。

注釋

[1]特威德（W.M.Tweed，1823—1878），美國政客，曾任紐約市參議員，紐約州長，在其任內，獨攬財政大權，安插親信，巧立名目，搜括錢財。后被判刑，死于獄中。——譯者。