我們?yōu)楸緯x了一個(gè)大言不慚的書名。我們知道美國人對(duì)政府頗有玩世不恭的態(tài)度。我們都有各自的口頭禪。比如：“政府的活兒這么干已經(jīng)夠意思了。”“吃公家的大鍋飯。”“我是政府派來的，我到這里來幫助解決問題。”“我的朋友不干活兒，她在政府里有份差事。”

今天我們的政府問題成堆。本書是為那些對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)深感不安的人寫的。讀者對(duì)象是那些關(guān)心政府的人，關(guān)心的原因是他們?cè)谡锕ぷ鳎蛘咄坏拦ぷ鳎蛘哐芯空蛘咧皇窍Ｍ约旱恼ぷ鞲谐尚АＷx者對(duì)象是那些知道政府出了毛病，又不明白是什么毛病的人；是那些粗略看到改進(jìn)的辦法，又沒有把握怎樣把改進(jìn)辦法付諸實(shí)施的人；是那些已經(jīng)著手于成功的試驗(yàn)，又眼睜睜地看著當(dāng)權(quán)者對(duì)試驗(yàn)不理不睬的人；是那些已經(jīng)感覺到政府需要改進(jìn)的方向，但又沒有把握怎樣才能沿著方向前進(jìn)的人。本書實(shí)為探索者而作。

如果說有一個(gè)探索者的時(shí)代的話，那個(gè)時(shí)代就在眼前。太平盛世已經(jīng)臨近，變革就在我們周圍發(fā)生。蘇聯(lián)正在解體；冷戰(zhàn)業(yè)已結(jié)束。西歐朝著經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟前進(jìn)。亞洲成為全球性經(jīng)濟(jì)力量的新的中心。從波蘭到南非，民主在浩蕩前進(jìn)。

對(duì)于那些視政府為固定不變的人來說，想要改革政府實(shí)有大言不慚之嫌。但實(shí)際上各級(jí)政府均處在不斷變化之中。在過去一個(gè)歷史時(shí)期中，政府的兵工廠制造各種武器，沒有人會(huì)設(shè)想讓私營企業(yè)來承擔(dān)如此重要的工作。而在今天，則沒有人會(huì)設(shè)想讓政府來制造軍火。

在過去一個(gè)歷史時(shí)期中，沒有人指望政府來照料窮人；在19世紀(jì)70年代俾斯麥創(chuàng)建第一個(gè)福利國家以前，福利國家根本不存在。今天，發(fā)達(dá)世界中大多數(shù)國家不僅照料窮人，還向每一位公民支付醫(yī)療保健和退休金。

在過去一個(gè)歷史時(shí)期中，沒有人指望政府從事消防滅火。今天，沒有消防署就不成其為政府。事實(shí)上，當(dāng)政府只不過同私營部門簽訂承包消防滅火的合同時(shí)，就會(huì)引起一場(chǎng)場(chǎng)軒然大波。

在過去一個(gè)歷史時(shí)期中，政府曾是私營經(jīng)濟(jì)的積極投資者，照例扶植新辦企業(yè)，給予貸款、撥款和股份投資。聯(lián)邦政府曾把美利堅(jiān)合眾國大陸部分土地的9.3%給了美國鐵路業(yè)，以吸引它們修建橫跨美洲大陸的鐵路系統(tǒng)。

我們最近一次“重塑”政府是在20世紀(jì)頭幾十年里，大約在1900年至1940年之間。“重塑”工作是在進(jìn)步黨時(shí)代和新政時(shí)代進(jìn)行的，目的是要應(yīng)付一個(gè)新的工業(yè)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，這個(gè)經(jīng)濟(jì)在美國生活中既創(chuàng)造了無窮的新機(jī)會(huì)，又產(chǎn)生了無窮的新問題。今天政府的一切再次處在巨大的變化之中。后工業(yè)社會(huì)的、以知識(shí)為基礎(chǔ)的全球經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，已經(jīng)在世界各地破壞了陳舊的種種現(xiàn)實(shí)存在，創(chuàng)造了美妙的各種機(jī)會(huì)，也制造出可怕的各種問題。政府不管是大是小，是美國的還是外國的，是聯(lián)邦一級(jí)的還是州和地方一級(jí)的，已經(jīng)開始對(duì)此作出反響。

撰寫本書的目的有二。其一是替已經(jīng)開始改革歷程的各個(gè)政府拍一張快照；其二是向那些希望加入一道前進(jìn)的人提供一張指南地圖。幾百年前哥倫布揚(yáng)帆起航去尋找把東方香料運(yùn)回歐洲的航路，他在偶然之中找到了新大陸。哥倫布，以及步他后塵的阿美利哥·韋斯普奇，弗朗西斯·德雷克爵士，赫南多·德索托各位探險(xiǎn)家，都只各自發(fā)現(xiàn)了新大陸的不同地方。但是，還得請(qǐng)地圖制作者把所有這些看上去互不相關(guān)的零碎信息搜集起來，拼成一幅新發(fā)現(xiàn)的大陸的完整地圖。

類似的情況是，今天那些正在改革政府的人原先開始行動(dòng)的目的，或是要解決一項(xiàng)問題，或是要堵塞一個(gè)赤字漏洞，或是要避開一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)。但是，他們也偶然發(fā)現(xiàn)了一個(gè)新大陸。他們幾乎在不知不覺之中已開始創(chuàng)造出在公共部門里辦事的截然不同的新方式。正像哥倫布當(dāng)年不知道已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了新大陸一樣，今天的許多先驅(qū)者，其中有州長、市政府部門主管、教師和社會(huì)工作者等，也不明白他們這項(xiàng)工作的世界意義。每一位都接觸到新大陸的一部分，每一位都已瞥見一兩個(gè)半島或海灣。但是，還得由另外的人來搜集這一切信息，并且拼成他們創(chuàng)造的新模式的一幅完整地圖。

我們希望本書能夠像那幅地圖一樣提供有所裨益的東西，用簡單明晰的線條勾畫出從事公眾事業(yè)的新方式。我們將提供那些企業(yè)化政府的快照照片，我們將介紹這些政府構(gòu)造依據(jù)的10條簡單原則。我們所提供的10條原則，亦即這幅“地圖”，只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。我們正在觀察這一浩浩蕩蕩的變化進(jìn)程，我又堅(jiān)信所提供的快照是準(zhǔn)確無誤的。但是，我們知道先驅(qū)者們將繼續(xù)進(jìn)行其探索。我們企盼著在他們又發(fā)現(xiàn)新土地時(shí)，會(huì)畫出更新更好的地圖供后繼者使用。

我們提供的10條原則不是空中樓閣，也不是憑空臆造出來的。它們并非我們所希望的政府會(huì)變成的樣子。我們把目光投向四周，看到在美國各處嶄露頭角的成功的公營組織，一點(diǎn)一滴地拼集成我們的地圖。因此，本書就其直接涵義而言乃是眾人思維的產(chǎn)品。我們這兩個(gè)作者并沒有創(chuàng)造出新思想，而只是把其他人的思想和經(jīng)驗(yàn)綜合成書。我們書中描寫的人正在改革政府。他們是這個(gè)故事的主人公。

當(dāng)然，我們應(yīng)對(duì)所繪地圖的最終形狀負(fù)有責(zé)任。處在這個(gè)地位，我們感到有責(zé)任闡明促使我們撰寫此書的一些基本信念，這些信念毫無疑問地推動(dòng)我們做出了書中的結(jié)論。

第一，我們對(duì)政府充滿著信心。我們并沒有把政府視作一種不得不忍受的邪惡。一切文明社會(huì)都有某種形式的政府。政府是我們用來作出公共決策的一種機(jī)制，我們要決定在哪里造公路，怎樣處理無家可歸的人，給我們的孩子提供什么樣的教育。政府向我們大家提供有益服務(wù)的方式，這些服務(wù)包括國防、環(huán)境保護(hù)、警察保護(hù)、公路、水壩、供排水系統(tǒng)。政府是我們解決共同問題的方式。想一想美國社會(huì)今天面臨的種種問題，如吸毒、犯罪、貧困、文盲、有毒廢物、全球氣溫升高的幽靈、醫(yī)療保健成倍劇增的費(fèi)用。我們?cè)趺唇鉀Q這些問題呢？靠集體行動(dòng)。我們?cè)鯓蛹w行動(dòng)呢？通過政府采取行動(dòng)。

第二，我們相信沒有一個(gè)有效的政府，文明社會(huì)就不能有效地運(yùn)作，不過今天有效的政府實(shí)屬鳳毛麟角。我們相信，工業(yè)時(shí)代的政府官僚機(jī)構(gòu)既龐大又集權(quán)化，提供的服務(wù)千篇一律地標(biāo)準(zhǔn)化而又不看對(duì)象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會(huì)和以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。

第三，我們相信問題不在于政府中工作的人，問題在于他們工作所在的體制。撰寫本書不是為了去貶低政府雇員，而是要給他們以希望。書中有些段落也許會(huì)使人感到我們是在攻訐官僚主義者，但我們的用心乃在于攻擊官僚制度和作風(fēng)，對(duì)事不對(duì)人。多年來，我們結(jié)識(shí)了上千名政府公務(wù)員，他們中的大多數(shù)，雖然肯定不是全部，是負(fù)責(zé)的，有才能的，立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費(fèi)。我們相信這些制度可以改變，釋放出政府公務(wù)員身上巨大的能量，提高他們?yōu)楣姺?wù)的能力。

第四，我們相信，無論是傳統(tǒng)的自由主義還是傳統(tǒng)的保守主義都不是解決我們各級(jí)政府今天所面臨問題的有效之道。我們解決我們的問題，既不靠大把花錢增加政府的開支，也不靠節(jié)制支出縮小預(yù)算；既不靠新建一批政府官僚機(jī)構(gòu)，也不用對(duì)現(xiàn)有的官僚機(jī)構(gòu)實(shí)行“私有化”。在某些時(shí)候在某些地方，我們確實(shí)需要多花錢或者少花錢，需要制訂一些新的計(jì)劃或者把一些政府功能私有化。但是，為了使我們的政府重新變得有效，我們一定要改革政府。

最后，我們對(duì)平等抱有堅(jiān)定的信念，所有的美國人都應(yīng)有平等的機(jī)會(huì)。讀者也許會(huì)感到本書中某些觀點(diǎn)主張不平等。舉例說，當(dāng)我們談到讓公立學(xué)校展開競(jìng)爭，有人擔(dān)心競(jìng)爭的結(jié)果會(huì)產(chǎn)生一個(gè)比今天更加不平等的教育體系。但是，我們相信有辦法通過選擇和競(jìng)爭來提高我們教育體系的平等程度。

我們至誠至深地相信，提高平等的程度不僅是正確的和正義的，而且對(duì)我國舉國的興旺切實(shí)攸關(guān)。在今天全球大市場(chǎng)的條件下，如果美國25%的人力資源遭到浪費(fèi)，美國是無法進(jìn)行有效競(jìng)爭的。

我們使用“企業(yè)化政府”一詞來指我們目睹在美國各地出現(xiàn)的新模式。這個(gè)詞也許會(huì)使許多讀者感到意外，讀者們認(rèn)為企業(yè)家就是男、女生意人。但是，“企業(yè)家”一詞的真正涵義要更加廣泛得多。1800年法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.B.薩伊創(chuàng)造了這個(gè)詞。薩伊寫道：“企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。”換言之，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效。

薩伊所下的定義，既適用于私營部門，也同樣適用于公共部門和志愿者參加的第三部門。有膽有識(shí)的督學(xué)和校長用新的方式來使用資源，創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效。具有革新精神的機(jī)場(chǎng)管理者也是這么做的。福利事業(yè)的專員們，勞工部長們，商業(yè)部的官吏們都能夠把資源注入生產(chǎn)率和產(chǎn)出更高的地方。我們說到公共事業(yè)的企業(yè)家，指的正是那些這般行事的人。我們說到企業(yè)家式的模式時(shí)，指的是習(xí)慣性地這般行事的公共部門的機(jī)構(gòu)，不斷地以新的方式運(yùn)用其資源來提高其效率和效能。

許多人也以為企業(yè)家是冒風(fēng)險(xiǎn)的人。這些人對(duì)企業(yè)化政府的觀點(diǎn)有所忌諱，因?yàn)檎l也不愿意讓官僚們拿自己辛苦掙來納稅的錢去冒風(fēng)險(xiǎn)。但正如一些仔細(xì)的研究所表明的，企業(yè)家并不去追求風(fēng)險(xiǎn)，他們追求的是機(jī)會(huì)。管理學(xué)理論的泰斗彼得·德魯克說過一個(gè)故事，值得大段引錄如下：

1年多前我參加過在大學(xué)里召開的研討會(huì)，討論企業(yè)家行為，會(huì)上發(fā)言的有幾名心理學(xué)家。盡管在其他方面各自的論文均有異議，但是論文都談到一種“企業(yè)家性格”，其特征就是“冒風(fēng)險(xiǎn)的傾向”。

席間有一位著名的事業(yè)成功的創(chuàng)新家和企業(yè)家，他在25年間把一個(gè)以加工過程為基礎(chǔ)的創(chuàng)新發(fā)展成為一個(gè)龐大的全球性行業(yè)。眾人要求他對(duì)論文觀點(diǎn)作出評(píng)論。他說：“我本人對(duì)各位的論文實(shí)在弄不明白。我認(rèn)為我所結(jié)交的創(chuàng)新家和企業(yè)家決不比任何人少，而且我自己就是創(chuàng)新家和企業(yè)家。可是我從未聽說過一種‘企業(yè)家性格’。但是，我知道那些事業(yè)成功的人，全都有，或者至少有一個(gè)相同之處，那就是他們都不是冒風(fēng)險(xiǎn)的人。他們盡可能確定那些不得不冒的風(fēng)險(xiǎn)，并且把風(fēng)險(xiǎn)減低到最小程度。否則的話，我們這些人誰也不會(huì)成功。就本人而言，如果我當(dāng)初想要做個(gè)冒風(fēng)險(xiǎn)的人，我早就會(huì)去做房地產(chǎn)生意，或者搞商品貿(mào)易，或者我就會(huì)聽母親的話去當(dāng)一名職業(yè)畫家。”

這和我的經(jīng)歷也是一致的……我認(rèn)識(shí)的那些創(chuàng)新家其成功的條件是，他們?yōu)樽约捍_定風(fēng)險(xiǎn)，并且控制風(fēng)險(xiǎn)不再增大。他們成功的條件是，他們系統(tǒng)地分析創(chuàng)新機(jī)會(huì)的來源，認(rèn)準(zhǔn)機(jī)會(huì)并加以利用。

德魯克向我們保證，如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家。反之，如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)官僚主義行為的，則幾乎任何企業(yè)家都會(huì)變成官僚主義者。德魯克曾經(jīng)寫道：“掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是掌管政府機(jī)構(gòu)半年以后，即使那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權(quán)奪利的政客一樣。”

美國政府的信任危機(jī)已使得關(guān)于公共政策的書籍出版成為一個(gè)成長型的行業(yè)。大多數(shù)此類書籍講的是政府應(yīng)該做些什么，而且大都以華盛頓為唯一關(guān)注對(duì)象。本書則不同，本書的關(guān)注對(duì)象是聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府。本書的主題不是政府應(yīng)做什么，而是政府如何運(yùn)作。

盡管新聞媒介老是盯住聯(lián)邦政府，但美國大多數(shù)政府管理實(shí)際發(fā)生在華盛頓之外。美國一共有8.3萬個(gè)政府單位，包括1個(gè)聯(lián)邦政府，50個(gè)州政府，成千上萬的市政府、縣政府、學(xué)區(qū)、水域、交通運(yùn)輸區(qū)。我們的大多數(shù)公共服務(wù)是當(dāng)?shù)卣峁┑模词小⒖h、鎮(zhèn)和地區(qū)政府。在1510萬名專職文職公務(wù)人員中，有1200萬以上為州政府或者地方政府工作。

對(duì)于政府做什么，我們表示極大的關(guān)切。但是，本書寫的是它們?cè)鯓庸ぷ鳌＿^去50年來，美國的政治辯論集中在目的問題上，如政府應(yīng)該做什么，政府應(yīng)該為誰服務(wù)。我們相信在今天這些辯論已屬次要，因?yàn)槲覀円褯]有手段去達(dá)到我們追求的新目的。教育改革花了10年，追加了600億美元的經(jīng)費(fèi)，可是測(cè)驗(yàn)的結(jié)果仍無進(jìn)步，輟學(xué)率比1980年還高。為清潔我們的空氣和用水，20年的環(huán)保立法并未減輕任何污染。許多儲(chǔ)貸銀行倒閉的善后工作，短短幾年就使預(yù)計(jì)的支出從500億美元火箭似的猛升到6000億美元。是的，我們有新的目標(biāo)，但政府看來不可能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段。

我們希望本書將闡明美國各地人士所提出的為公眾提供服務(wù)的新手段，通過斷斷續(xù)續(xù)、反復(fù)試驗(yàn)學(xué)到的新手段。在我們調(diào)查研究的過程中，我們的市、縣、州和學(xué)區(qū)中發(fā)生變革的程度讓人吃驚。也許有些讀者在開始時(shí)對(duì)我們的發(fā)現(xiàn)難以接受，但我們敦促您暫時(shí)不要下結(jié)論繼續(xù)讀下去，使您也有機(jī)會(huì)看到貫穿于美國政府各部門的變革全貌。我們覺得您會(huì)感到吃驚。

許許多多的這類書籍目的是批評(píng)政府，而我們的目的不是批評(píng)政府而是重新改造政府。我們對(duì)政府的未來持牛市看漲的態(tài)度，正如我們對(duì)政府目前狀況持熊市看跌的態(tài)度一樣。我們不會(huì)盡量縮小問題的根深蒂固程度，也不盡力縮小解決這些問題的困難程度。然而，正因?yàn)槲覀円芽吹皆S多公立機(jī)構(gòu)把自己從陳舊落后的官僚主義機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為革新的、靈活的、反應(yīng)靈敏的組織，所以我們相信肯定有解決的辦法。

馬塞爾·普魯斯特[1]曾寫道：“發(fā)現(xiàn)航程的真正之道并不在于尋找新的土地，而在于用新的眼光來看待事物。”我們撰寫此書的目的就是為了幫助您用新的眼光來看待事物。我們熱誠希望，在您放下此書時(shí)您將不再用老眼光來看待政府了。我們衷心祝愿，您將加入已經(jīng)在致力于重塑美國政府的成千上萬的美國人行列之中。

注釋

[1]馬塞爾·普魯斯特（Marcel Proust，1871—1922）：法國小說家，以《追憶逝水年華》一書而聞名。——譯者。