第二章 社區治理結構：定義、理論規范與現實經驗

第一節 社區治理結構的定義、淵源及歷史演變

一 社區治理結構的定義

社區治理結構是在社區治理的實踐運作過程中，對社區事務可能產生實質性影響的多個不同行動主體，以及他們之間形成的較為穩定的相互權力關系。這一定義實際上指向了三個極其關鍵的內容：其一，構成社區治理整體結構的行動主體，有哪些能夠對社區事務產生實質性影響？其二，這些能夠對社區事務產生實質性影響的社區行動主體之間的相互關系表現為何種形態？[1]其三，不同的行為主體可能以不同的方式進行組合和搭配，形成了社區治理中不同的治理結構特征。

有學者從權威來源、運作過程、民主參與、權力行使等維度，對政府組織、市場組織、社會組織三大組織部門在“統治”“管理”“治理”三種理想類型治理結構特征中所扮演的角色進行了詳細的對比，指出了不同治理結構的特征差別；[2]也有學者從治理網絡的擴展方向與范圍、協作的形式概括出城市社區治理的三種典型類型：傳統型社區、協作型社區和行政型社區。它們分別以南京市蘇州路社區、上海華山社區、深圳彩虹社區為代表。駐區單位、業主委員會、社區工作站等不同社區行動主體，通過非正式關系、協商或協調、協調等不同協作方式，[3]參與社區治理的運轉實踐。

雖然研究者可以從較為細致的角度對社區治理結構做出較為全面的分析，但是就筆者而言，社區治理結構的核心問題最終仍然取決于社區權力結構。“社區權力結構和社區權力運行與城市社區治理績效息息相關。社區權力結構決定了社區治理主體的類型、權力大小和權力關系，社區權力運行決定了社區主體的治理方式和互動方式。社區權力結構和權力運行直接影響著治理主體的治理能力，進而影響社區治理績效。社區權力結構和社區權力運行成為城市社區權力研究關注的重要方面”，[4]社區權力結構的這些特征，使它成為社區治理結構中最為關鍵的內容。同時，社區權力研究在串聯城市研究和社區研究中的價值和它在跨國比較中的方法論意義，都使得它能夠成為社區治理（結構）研究的焦點。[5]

二 城市社區治理結構研究的淵源

正因為社區權力在社區治理結構中的中心位置，對城市社區治理結構的研究也是從社區權力研究開始的。社區權力研究由林德夫婦（R.S.Lynd & H.M.Lynd）1929年在《中鎮：一項美國文化研究》中提出，他們開創了社區研究中的綜合研究范式——描述社區不同部分并解釋這些不同部分的相互關系。[6]他們通過聲望研究法發現，中鎮社區運作實際上由單一權力結構支配，權力結構核心是富有的玻璃制造商Ball家族，其控制權力從經濟生活領域毫無限制地擴張到許多領域。[7]這也就意味著，中鎮的社區治理結構是單一權力主體占據主導地位的“壟斷式”社區治理結構。之后，亨特（F.Hunter）對亞特蘭大市的研究響應并擴展了林德夫婦的分析路徑，認為該市的權力結構是由少數真正領袖構成的“影子俱樂部”主導，其他不同行業精英參與的四級金字塔型結構。[8]他的研究表明，盡管亞特蘭大市的社區權力并沒有像中鎮的社區權力這樣集中在某一個家族手上，但社區權力仍然是相對較為集中的權力結構。他們對社區權力的這種主張也被后續研究者稱為社區權力研究的“精英控制論”。

與精英控制論不同，羅伯特·達爾（R.Dahl）在對康涅狄俄州的紐黑文（New Hovern）15萬人社區進行的研究中，以對決策的實際參與和實際運行來判斷權力結構，主張了“多元權力論”——不同類型領導者在城市不同的經濟、社會、公共事務的重要議題上發揮著不同的作用，[9]并不是某一類型領導者在所有重要議題上都掌握著權力。在后續的研究中，羅伯特·達爾被稱為多元主義的領軍人物。

在林德夫婦和羅伯特·達爾等人的號召下，維迪奇和本斯曼（A.J.Vidich & J.Bensman）、梅塞爾（J.Meisel）、維爾德斯基（A.B.Wildavsky）、羅杰斯（D.Rogers）、羅斯（P.H.Rossi）、安格爾（R.E.Agger）、戈德里奇（R.E.Goldrich）和斯旺森（B.E.Swanson）等人基于不同社區經驗材料，發現了不同的社區權力結構類型化特征——社區治理結構。對社區治理結構的關注，一度占據美國城市社會研究的中心位置。

三 中國城市社區治理結構的歷史演變

新中國成立后很長一段時期內，中國城市社會的治理都是依托各種不同形式的單位來實現對城市基層社會的管控。[10]這些層級、規模、經營性質等具有差異的單位，不僅對城市的經濟發展起著至關重要的作用，在城市的社會管理中同樣也扮演著極其關鍵的角色。部分城市，如礦產資源城市——遼寧省盤錦市、軍工產業城市——陜西省漢中市等特殊類型的城市，在城市發展歷史中更是由關鍵性單位的經濟生產和社會管理帶動整個城市的經濟生產和社會管理，甚至少數城市的城市發展歷史更是顯示出“興也單位、衰也單位”的歷史軌跡。在這一階段中，城市社區治理結構極大地依賴于單位的層級、規模和經營性質，相對獨立的城市社區治理結構并未完全形成。

改革開放后，受國家社會體制改革的整體影響，中國城市社區的治理結構也在經歷從“單位為主、街居為輔”轉變為“單位為輔、街居為主”治理結構的過程，街道和居委會在城市社區治理中扮演著日益重要的角色，單位原來承擔的社會管理的職能逐步被分解，其在城市社區治理中的作用開始日益消退。[11]不僅如此，在以街道、居委會為主導的城市社區治理結構中，社區權力結構也在經歷著從“精英權力論”到“多元權力論”的變遷，對社區事務產生實質影響的行動主體從由單位基本包辦一切，轉變為社區治理結構中包括街道、社區居委會、社區居民、轄區（重要）單位、社區社會組織等，[12]街道或者居委會并不能完全壟斷社區治理的權力。關注社區治理新動向的研究把居委會、業委會、物業公司稱為社區治理的三駕馬車[13]。這些無不凸顯著不同于以往的權力主體在社區治理結構中的進入及參與，城市社區治理結構逐漸從封閉式走向開放式。

有研究者認為，從“社區管理”到“社區治理”理念的轉變，正是由以往的街道、居委會占據單一壟斷性地位的社區治理結構轉變為街道、居委會與轄區（重要）單位、社區社會組織、業主（委員會）、物業公司等社區其他行動主體有效互動的社區治理結構。[14]而這恰也呼應了從十六屆三中全會以來社會建設和社會管理創新的重要性開始凸顯的宏觀形勢變化。[15]執政黨和國家在執政治國中從強調自上而下的“管理模式”轉變為上下互動、國家與社會相結合雙向式的“治理模式”，[16]當前城市社區治理結構面臨著重新調整甚至轉型的重大機遇空間。而如何描繪、分析、預測及診斷城市社區治理結構的轉型，成為城市社區治理研究的關鍵組成部分。