第二章 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)：定義、理論規(guī)范與現(xiàn)實經(jīng)驗

第一節(jié) 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的定義、淵源及歷史演變

一 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的定義

社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是在社區(qū)治理的實踐運作過程中，對社區(qū)事務(wù)可能產(chǎn)生實質(zhì)性影響的多個不同行動主體，以及他們之間形成的較為穩(wěn)定的相互權(quán)力關(guān)系。這一定義實際上指向了三個極其關(guān)鍵的內(nèi)容：其一，構(gòu)成社區(qū)治理整體結(jié)構(gòu)的行動主體，有哪些能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響？其二，這些能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響的社區(qū)行動主體之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為何種形態(tài)？[1]其三，不同的行為主體可能以不同的方式進行組合和搭配，形成了社區(qū)治理中不同的治理結(jié)構(gòu)特征。

有學(xué)者從權(quán)威來源、運作過程、民主參與、權(quán)力行使等維度，對政府組織、市場組織、社會組織三大組織部門在“統(tǒng)治”“管理”“治理”三種理想類型治理結(jié)構(gòu)特征中所扮演的角色進行了詳細的對比，指出了不同治理結(jié)構(gòu)的特征差別；[2]也有學(xué)者從治理網(wǎng)絡(luò)的擴展方向與范圍、協(xié)作的形式概括出城市社區(qū)治理的三種典型類型：傳統(tǒng)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)和行政型社區(qū)。它們分別以南京市蘇州路社區(qū)、上海華山社區(qū)、深圳彩虹社區(qū)為代表。駐區(qū)單位、業(yè)主委員會、社區(qū)工作站等不同社區(qū)行動主體，通過非正式關(guān)系、協(xié)商或協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)等不同協(xié)作方式，[3]參與社區(qū)治理的運轉(zhuǎn)實踐。

雖然研究者可以從較為細致的角度對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)做出較為全面的分析，但是就筆者而言，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的核心問題最終仍然取決于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)?！吧鐓^(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和社區(qū)權(quán)力運行與城市社區(qū)治理績效息息相關(guān)。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了社區(qū)治理主體的類型、權(quán)力大小和權(quán)力關(guān)系，社區(qū)權(quán)力運行決定了社區(qū)主體的治理方式和互動方式。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行直接影響著治理主體的治理能力，進而影響社區(qū)治理績效。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和社區(qū)權(quán)力運行成為城市社區(qū)權(quán)力研究關(guān)注的重要方面”，[4]社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的這些特征，使它成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中最為關(guān)鍵的內(nèi)容。同時，社區(qū)權(quán)力研究在串聯(lián)城市研究和社區(qū)研究中的價值和它在跨國比較中的方法論意義，都使得它能夠成為社區(qū)治理（結(jié)構(gòu)）研究的焦點。[5]

二 城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究的淵源

正因為社區(qū)權(quán)力在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的中心位置，對城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究也是從社區(qū)權(quán)力研究開始的。社區(qū)權(quán)力研究由林德夫婦（R.S.Lynd & H.M.Lynd）1929年在《中鎮(zhèn)：一項美國文化研究》中提出，他們開創(chuàng)了社區(qū)研究中的綜合研究范式——描述社區(qū)不同部分并解釋這些不同部分的相互關(guān)系。[6]他們通過聲望研究法發(fā)現(xiàn)，中鎮(zhèn)社區(qū)運作實際上由單一權(quán)力結(jié)構(gòu)支配，權(quán)力結(jié)構(gòu)核心是富有的玻璃制造商Ball家族，其控制權(quán)力從經(jīng)濟生活領(lǐng)域毫無限制地擴張到許多領(lǐng)域。[7]這也就意味著，中鎮(zhèn)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是單一權(quán)力主體占據(jù)主導(dǎo)地位的“壟斷式”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。之后，亨特（F.Hunter）對亞特蘭大市的研究響應(yīng)并擴展了林德夫婦的分析路徑，認為該市的權(quán)力結(jié)構(gòu)是由少數(shù)真正領(lǐng)袖構(gòu)成的“影子俱樂部”主導(dǎo)，其他不同行業(yè)精英參與的四級金字塔型結(jié)構(gòu)。[8]他的研究表明，盡管亞特蘭大市的社區(qū)權(quán)力并沒有像中鎮(zhèn)的社區(qū)權(quán)力這樣集中在某一個家族手上，但社區(qū)權(quán)力仍然是相對較為集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。他們對社區(qū)權(quán)力的這種主張也被后續(xù)研究者稱為社區(qū)權(quán)力研究的“精英控制論”。

與精英控制論不同，羅伯特·達爾（R.Dahl）在對康涅狄俄州的紐黑文（New Hovern）15萬人社區(qū)進行的研究中，以對決策的實際參與和實際運行來判斷權(quán)力結(jié)構(gòu)，主張了“多元權(quán)力論”——不同類型領(lǐng)導(dǎo)者在城市不同的經(jīng)濟、社會、公共事務(wù)的重要議題上發(fā)揮著不同的作用，[9]并不是某一類型領(lǐng)導(dǎo)者在所有重要議題上都掌握著權(quán)力。在后續(xù)的研究中，羅伯特·達爾被稱為多元主義的領(lǐng)軍人物。

在林德夫婦和羅伯特·達爾等人的號召下，維迪奇和本斯曼（A.J.Vidich & J.Bensman）、梅塞爾（J.Meisel）、維爾德斯基（A.B.Wildavsky）、羅杰斯（D.Rogers）、羅斯（P.H.Rossi）、安格爾（R.E.Agger）、戈德里奇（R.E.Goldrich）和斯旺森（B.E.Swanson）等人基于不同社區(qū)經(jīng)驗材料，發(fā)現(xiàn)了不同的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)類型化特征——社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注，一度占據(jù)美國城市社會研究的中心位置。

三 中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的歷史演變

新中國成立后很長一段時期內(nèi)，中國城市社會的治理都是依托各種不同形式的單位來實現(xiàn)對城市基層社會的管控。[10]這些層級、規(guī)模、經(jīng)營性質(zhì)等具有差異的單位，不僅對城市的經(jīng)濟發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，在城市的社會管理中同樣也扮演著極其關(guān)鍵的角色。部分城市，如礦產(chǎn)資源城市——遼寧省盤錦市、軍工產(chǎn)業(yè)城市——陜西省漢中市等特殊類型的城市，在城市發(fā)展歷史中更是由關(guān)鍵性單位的經(jīng)濟生產(chǎn)和社會管理帶動整個城市的經(jīng)濟生產(chǎn)和社會管理，甚至少數(shù)城市的城市發(fā)展歷史更是顯示出“興也單位、衰也單位”的歷史軌跡。在這一階段中，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)極大地依賴于單位的層級、規(guī)模和經(jīng)營性質(zhì)，相對獨立的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)并未完全形成。

改革開放后，受國家社會體制改革的整體影響，中國城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)也在經(jīng)歷從“單位為主、街居為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝粸檩o、街居為主”治理結(jié)構(gòu)的過程，街道和居委會在城市社區(qū)治理中扮演著日益重要的角色，單位原來承擔(dān)的社會管理的職能逐步被分解，其在城市社區(qū)治理中的作用開始日益消退。[11]不僅如此，在以街道、居委會為主導(dǎo)的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)也在經(jīng)歷著從“精英權(quán)力論”到“多元權(quán)力論”的變遷，對社區(qū)事務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響的行動主體從由單位基本包辦一切，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)中包括街道、社區(qū)居委會、社區(qū)居民、轄區(qū)（重要）單位、社區(qū)社會組織等，[12]街道或者居委會并不能完全壟斷社區(qū)治理的權(quán)力。關(guān)注社區(qū)治理新動向的研究把居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司稱為社區(qū)治理的三駕馬車[13]。這些無不凸顯著不同于以往的權(quán)力主體在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的進入及參與，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)逐漸從封閉式走向開放式。

有研究者認為，從“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”理念的轉(zhuǎn)變，正是由以往的街道、居委會占據(jù)單一壟斷性地位的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?、居委會與轄區(qū)（重要）單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主（委員會）、物業(yè)公司等社區(qū)其他行動主體有效互動的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。[14]而這恰也呼應(yīng)了從十六屆三中全會以來社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的重要性開始凸顯的宏觀形勢變化。[15]執(zhí)政黨和國家在執(zhí)政治國中從強調(diào)自上而下的“管理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?、國家與社會相結(jié)合雙向式的“治理模式”，[16]當前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)面臨著重新調(diào)整甚至轉(zhuǎn)型的重大機遇空間。而如何描繪、分析、預(yù)測及診斷城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，成為城市社區(qū)治理研究的關(guān)鍵組成部分。