第一節 對國際形勢的戰略判斷與決策環境

盡管美國在潛力上是世界上最強大的國家，但在心理方面，美國并不能有效發揮它的力量。當時的美國人民對國際事務很了解，對法西斯國家和他們所宣傳的那一套毫不喜愛，但是他們還不準備在全世界擔負起大國的責任，也不相信他們有什么必要去卷入在他們看來對于西半球安全并不重要的那些活動中去。

——康斯坦斯·霍華德[1]

美國從區域性大國邁向全球性大國的步伐從第一次世界大戰便開始了。19世紀末，美國已經成為世界第一經濟大國；一戰后，美國成為最大的債權國，歐洲經濟復興、戰爭債務賠款等事務都與美國有密不可分的聯系。但是，由于受到戰爭沖擊，第一次世界大戰結束后，美國外交回歸孤立主義的傾向十分明顯。戰爭記憶和對歐洲的失望情緒經由媒體放大和社會精英鼓動，美國國內出現了強大的孤立主義與和平主義浪潮。威爾遜對戰后規劃的“十四點計劃”沒有成功，國會沒有批準美國加入國際聯盟，大國事務仍主要由傳統殖民主義大國英法操縱。在對外交往上，美國退回西半球，奉行對拉丁美洲的睦鄰友好政策，不愿再介入西半球以外的事務。

一 一戰后的歐洲格局基本穩定

一戰結束后，《凡爾賽和約》體系對歐洲進行了戰后的和平安排，歐洲大陸的安全主要由法國負責，英國基于均勢戰略平衡歐洲大陸上的強國，整個歐洲格局基本穩定。《凡爾賽和約》的主旨是懲罰和削弱德國，并規定了新成立的國家如波蘭、捷克斯洛伐克、南斯拉夫的領土邊界，對奧匈帝國崩潰后留下來的殘余孤立地區進行劃界等。法國擔負了歐洲大陸的大量安全責任。法國在一戰后“進行了瘋狂的努力去尋求它對德國天生劣勢的補償措施，并減少它對德國報復的擔心”。[2]

法國在德國周圍建立起了一個軍事聯盟體系。在德國西部，法國依靠1920年同比利時的軍事聯盟確保安全。在德國東部，波蘭成為新的邊界。由于法國與波蘭擁有遏制德國的共同利益，1921年，法波簽訂同盟條約，“在每一件重要的國際政治事務中，法國和波蘭都使他們自己相互站在對方一邊”。[3]在德國南部，南斯拉夫、羅馬尼亞與捷克斯洛伐克建立了“小協約國”集團，法國與小協約國簽訂了政治條約，明確在這三國遇到安全威脅時，法國有義務提供援助，包括支持小協約國作為一個整體防范匈牙利，支持波蘭反對立陶宛，支持捷克斯洛伐克反對匈牙利，支持南斯拉夫和羅馬尼亞反對保加利亞。小協約國集團則支持法國鞏固《凡爾賽和約》，成為法國外交事務中的忠實衛星國。這樣一來，法國不但要遏制德國，而且擔負了維護整個歐洲的和平安排的責任。“在1920～1924年的時期里，法國這個擁有一支強大的、裝備良好的并取得了勝利的陸軍，以及擁有大量軍火儲備的國家，其威望和力量在歐洲都達到了頂點。它是現狀的維護者和最終被稱為‘修正主義’的死敵?！?a id="w4">[4]

英國作為孤懸歐洲大陸的島國，長期奉行“扶弱抑強”的均勢戰略。一戰后，法國獲得了德國的工業基地，戰后經濟迅速發展，并且建立了以法國為核心的同盟集團。英國則在歐洲事務中主要采取“扶德抑法”政策。英國在“魯爾危機”問題上的獨立態度，已經確立了英國作為法德之間調解人的地位。“在影響歐洲的政治問題上，美國的合作實際上已不再被考慮。”[5]

二 英法排斥美國插手歐洲事務

威爾遜的“十四點計劃”也是對戰后國際事務的總體設計，體現出美國想要稱霸世界的野心。如果能夠按照美國的這一意愿實施，美國就可以在世界事務中發揮主導作用。但是美國的這種理想主義并未實現。英國和法國不同意美國按照自己的意愿設計世界。英法是傳統的殖民帝國，民族自決原則意味著殖民帝國將遭到破壞和毀滅。一戰結束后，英法實際上進一步瓜分了德國的殖民地，尤其是英國瓜分到了最多的殖民地。

美國在經濟實力方面雖然已經成為世界大國，但是其政治外交影響力還遠遠不及英國。美國的“十四點計劃”透露出美國爭奪世界霸權的野心，作為世界霸主的英國必然反對美國插手歐洲事務。英國是嫻熟的外交高手。在巴黎和會上，英法基本控制了會議進程，美國理想主義的外交理念未能得到貫徹，英法也沒有重視美國提出的反對瓜分德國殖民地的意見，英國對美國稱霸世界的企圖尤其抵觸。19世紀末，美國已經成為世界第一經濟大國，其工業生產增長率自19世紀末以來一直保持在5%以上。1900年，美國煤、鐵、鋼的產量全部超過英國。美國快速發展的經濟實力讓英國對其野心產生了防備，英國對美國干預歐洲事務、對世界事務做出自己的秩序設定心存排斥。英國希望通過“扶德抑法”、維持歐洲均勢，確保其霸主地位的穩固。

三 和平主義厭戰情緒在社會蔓延

一戰結束后，美國國內掀起了反戰浪潮。第一次世界大戰展示了剛剛登上歷史舞臺的機械化戰爭的殘酷性，“凡爾登絞肉機”、毒氣戰等讓民眾恐懼和排斥戰爭。而且美國人認為美國在一戰中沒有獲得什么好處，反而是為英、法火中取栗。20世紀20年代，美國歷史學家在研究第一次世界大戰的根源時發現，一戰是帝國主義間的利益爭奪，是與軍火制造和軍火貿易緊密相關的，美國國內出現了大量揭露軍火商面目的出版物。比如，《販賣死亡的商人》便是一部描寫軍火商在戰爭中大發橫財的小說，這本書在1934年發行之后即成為暢銷書。同時，20世紀30年代以婦女、牧師和大學生為主力軍的和平運動蓬勃發展。1932年至1933年，國際婦女爭取和平與自由同盟和其他一些和平團體一再要求對軍火工業進行調查，并抑制國際軍火貿易。

1934年4月，參議院成立了以杰拉爾德·奈（Nye）為主席的調查軍火工業的特別委員會，亦稱奈委員會，其成員多數持孤立主義立場。奈委員會的調查報告得出結論：在第一次世界大戰中，美國銀行家和軍火制造商獲得駭人聽聞的利潤；美國參戰既不是為拯救世界民主，也不是為保衛美國利益，而是投機牟利者施展的陰謀詭計。[6]報告的主要觀點被報紙披露后，激起了美國人反對卷入歐洲事務和反對戰爭的情緒。

四 美國回歸孤立主義

孤立主義是美國的傳統政治思想，最早可追溯到美國獨立戰爭時期。托馬斯·潘恩在《常識》中提到美國應避免成為英國的政治砝碼：“北美的真正利益在于避開歐洲的各種紛爭，如果它由于對英國處于從屬地位，變成英國政治天平上的一個小小的砝碼，它就永遠不能置身于紛爭之外。”[7]1796年，美國建國之父華盛頓在告別演說中說，“我們處理外國事務的最重要原則，就是在與它們發展商務關系的同時，盡量避免涉及政治?！瓪W洲的一系列的根本利益與我們無關或與我們關系非常微小”。華盛頓告誡美國人民不要卷入歐洲的政治紛爭，反對“把美國的命運與歐洲任何地區的命運交織在一起，從而把我們的和平與繁榮陷入歐洲的野心、利益好惡或反復無常的羅網里去”。[8]從此，孤立主義成為美國外交政策的一項重要原則。

但是美國并沒有始終恪守孤立主義。從美西戰爭開始，美國就開始走上擴張的道路，第一次世界大戰是美國走向世界的重要一步，威爾遜提出的“十四點計劃”就是美國設計世界藍圖的嘗試。但是第一次世界大戰并沒有使美國真正走出去。美國沒有通過一戰獲得相應的利益，英法將美國排斥在外瓜分戰爭果實之外，這一挫折使得美國朝野再次回歸孤立主義。孤立主義者反對美國積極介入國際事務，不管是以調解還是沖突的方式。孤立主義者認為，美國的國家利益通過“退出世界，或者最低限度地保持一種健康的與外部事務的距離感”可以得到最好的實現?！懊绹幸环N普遍的固執的看法，認為美國如果敢于走出閉關自守的西半球，它就會有不知不覺被英國利用的危險，因為機敏的英國外交會使它去為英國火中取栗，幫它去保存英帝國，或者為英國的利益效勞。在美國人的心理上，一想到要扮演這種角色，那是最厭惡的了?！?a id="w9">[9]

為了防止美國再度卷入戰爭，1935年8月，美國國會通過了第一部《中立法》。歷史上，美國在戰爭時期是與交戰國保持自由貿易的，這部法案徹底改變了這一政策。1935年的《中立法》規定，對所有交戰國一律實施武器、彈藥和軍需品的禁運，但授權總統確定軍需品名單和宣布實行禁運的時間；禁止美國船只向交戰國運輸軍火，旨在防止通過貿易渠道卷入戰爭或糾紛之中。1936年2月，原有《中立法》到期后，新的《中立法》增加了禁止貸款。1937年5月，第三部《中立法》規定禁止美國公民乘坐交戰國船只旅行，禁止美國船只運載武器給交戰國。當美國宣布禁運后，所有物資的運輸也必須遵守現貨自運的原則，也就是說，美國對這些物資的所有權在它們離岸前必須終止，由外國船只自行運輸。這三部《中立法》一部比一部嚴厲，代表一戰后美國的孤立主義情緒達到頂點，也嚴格限制了美國在外交事務中的行動。

五 處理經濟危機占據決策層主要精力

1929年，從美國華爾街開始的金融危機，拉開了為期四年的世界經濟危機的序幕。這場經濟危機空前嚴重，席卷整個資本主義世界，是美國建國以來最嚴重的一次經濟危機。1929～1933年，美國工業生產下降了46.2%，倒退到1905～1906年的水平。農產品價格暴跌，對外貿易縮減了70%。1933年春，48個州中有47個州的銀行停業，整個金融體系瀕臨癱瘓。[10]經濟危機帶來的一系列社會問題促使美國政府不得不將主要精力放在國內。

1933年，富蘭克林·D.羅斯福就任美國總統后，對內實行“新政”，通過政府干預的手段逐步扭轉經濟危機造成的社會蕭條。1933年3月，羅斯福在就職演說中稱：“盡管我們的國際貿易關系問題事關重大，但就其時間性和必要性來講，較之建立健全的國民經濟，就顯得次要了?！幚韲鴥葐栴}亟不可待?！?a id="w11">[11]

為了轉嫁危機，美國主要通過貿易和金融協調與有關國家的關系，尋找更廣闊的市場和原料產地。在貿易領域，美國要求關稅戰休戰，疏通國際貿易渠道，為本國產品打開外國市場。在使用金融手段上，美國放棄金本位制，實行貨幣貶值以刺激出口，增強出口商品競爭力，并實施《白銀收購法》。這些做法導致了國際經濟會議的失敗，加劇了美國與英法的矛盾。

六 美國軍隊和軍事戰略不受重視

一戰結束后，裁軍也成為一個時代主題?！斗矤栙惡图s》對德國的軍備進行了嚴厲限制，同時指出要推動所有國家裁減軍備。為了維持和平，國聯盟約第八條要求國聯成員國將軍備減少到足以保衛國家安全的最低限度。1925年12月，國聯成立了裁軍會議籌備委員會，德國、美國和蘇聯都被邀請成為這個委員會的成員。1927年和1930年，美國先后召集在日內瓦和倫敦舉行海軍裁軍會議，但是進展不大。在這樣的背景下，美國政府對軍隊的建設發展和軍事戰略問題并沒有太多重視。

20世紀30年代，美國陸軍大約只有14萬人，到1939年，陸軍在世界排名第18位，并缺乏經過訓練的預備役。這一兵力規模按照當時中等國家的標準來看也是較小的。美國海軍本來在華盛頓會議后確保了與主要海軍大國的實力比例，但是1930年的倫敦海軍裁軍會議削弱了5∶3的比例，1932年胡佛總統提出大多數艦船類型削減1/4到1/3，“在和平主義的壓力和預算限制下，海軍幾乎要縮減到消失的地步”。[12]美軍的武器裝備多是從一戰中剩下來的，軍用物資也陳舊落后、數量不足。

在軍事戰略上，美國陸軍與海軍并沒有統一協調的戰略，基本是各自為政。兩軍種在1903年雖然成立了陸海軍聯合委員會（通常簡稱為“聯合委員會”），但是這個聯合委員會只是一個顧問機構，沒有指揮權，只提供行動建議。陸軍和海軍有各自獨立的權力決定是否按照建議實施：如果兩軍種意見一致，同意實施，那么就根據建議采取行動；如果兩軍種意見不一致，就不能采取行動。直到1939年7月，羅斯福將聯合委員會納入總統辦公室，使其成為總統的軍事顧問機構，直接對總統負責，聯合委員會才真正擁有了實際權力。

1921年新成立的聯合計劃委員會敦促陸軍和海軍部長，為了在制訂軍事計劃時與國家政策密切聯系起來，建議將一名副國務卿納入聯合計劃委員會。根據這一建議，兩位軍種部長對當時的國務卿查爾斯·休斯（Charles Hughes）解釋說：“陸軍和海軍的戰爭計劃應該建立在它們所支持的國家政策基礎上。反過來，國家政策也應考慮執行時可以使用的武裝力量。武裝力量不論在平時還是戰時都可以為政策提供支持?！?a id="w13">[13]國務卿拒絕了這一建議，他認為自己或副國務卿都沒有時間承擔這項額外的職責。因此，在很大程度上，二戰前美國的軍事戰略與國家政策是相互割裂的。

由此可見，一戰后的美國在外交事務方面，回歸到了相對保守的狀態。整個社會孤立主義與和平主義盛行，美國沒有加入威爾遜設計的管理國際事務的國際組織，國會通過的三部《中立法》主要是為了防止美國卷入外國戰爭；經濟危機發生后，美國領導層主要精力放在恢復國內經濟上；受和平主義思想的影響，軍費削減，裝備發展受到裁軍條約限制，軍隊不受歡迎，士氣低落，美國整體軍事實力并不強大，這反過來又在一定程度上影響、制約了美國干預外部事務的能力。