第一帝國：舍地而稅人

第四章
秦代建制與漢初家財?shù)蹏闹貥?/h2>

秦依靠強悍的武力，建立起統(tǒng)一的國家與帝國制度，初步奠定了中華帝國的基礎。不過，從后世的眼光看，秦并未能真正完成構建帝國的歷史任務，國家與社會之間還存在著緊張的關系。秦滅亡之后，在劉項戰(zhàn)爭中平民劉邦的勝利，在中華國家發(fā)展史中具有標志性的意義。正如錢穆先生評價的：“秦室本是上古遺留下來的最后一個貴族政府，依然在其不脫貴族階級的氣味下失敗，依然失敗在平民階級的手里。秦之統(tǒng)一與其失敗，只是貴族封建轉移到平民統(tǒng)一中間之一個過渡。”⁽¹⁾秦末戰(zhàn)爭烽火，在相當程度上是社會對國家的反抗和反向塑造。最終，通過漢初統(tǒng)治者對帝國制度的重建，以及漢代知識分子以儒術來柔化國家，大體實現(xiàn)了社會與國家的協(xié)調，由此興起了中華帝國史上的第一帝國。

在此過程中，家財型財政也在秦代奠定的制度原點上，于漢初國家制度建構過程中得以重構。在財政制度方面，第一帝國區(qū)別于其他時期的關鍵特征是“舍地而稅人”，即財政收入雖然在名義上以土地為基礎來獲取，但實踐中卻仍以人頭稅為主要的形式。換言之，雖然帝國的支撐要素是土地，但由于帝國初創(chuàng)，制度和能力都不足，因而先對人授地再以“人”為中心來組織財政收入。這種稅人與稅地的結合，在財政方面仍殘留著城邦時代的特征。

一、秦對帝國制度的建構

公元前221年，秦統(tǒng)一天下并建立起大一統(tǒng)的帝國。由秦王朝建立起來的基本政治制度，也就成為后世帝國制度的原型。

（一）秦為帝國制度奠基

秦為中華帝國奠基，首先是奠定了大一統(tǒng)的傳統(tǒng)。為什么秦能統(tǒng)一天下？為什么大一統(tǒng)成為后世中華國家的特征，而歐洲自羅馬帝國崩潰后再也不能統(tǒng)一？這樣的問題，一再拷問著中國歷代學者。

此處無法詳細探討該問題，只能簡單地說，秦之所以能統(tǒng)一天下，與以下有利因素有關：作為后起之秀和邊疆國家，秦的宗室與貴族力量相對于其他諸侯來說較弱，王權比較強大，因此最能接受理性化的制度，并鍛造出最好的國家機器（如軍制、官制和法制等）；與此同時，秦國也處于極為有利的區(qū)位環(huán)境中（農(nóng)業(yè)發(fā)達、本土安全、獨面向東、遠交近攻等）。

還可以強調的是，秦建立的統(tǒng)一帝國與羅馬帝國有很大的不同。前者是中華國家自身發(fā)展的結果，雖通過秦的軍事征服而完成統(tǒng)一，但并非來自外來的征服，因為秦與其他各國處于同一文明體系中，文化上彼此認同。而后者，是羅馬城邦憑借武力征服四周不同文明而形成的。錢穆先生在解釋為何統(tǒng)一是中國歷史的常態(tài)而羅馬衰落后歐洲再無統(tǒng)一帝國這一問題時，給出了相似的答案：“秦、漢統(tǒng)一政府，并不以一中心地點之勢力，征服四圍，實乃由四圍之優(yōu)秀力量，共同參加，以造成一中央。……羅馬如于一室中懸巨燈，光耀四壁；秦、漢則室之四周，遍懸諸燈，交射互映；故羅馬碎其巨燈，全室即暗，秦、漢則燈不俱壞光不全絕。”⁽²⁾

為什么公元前221年中國就能建立起統(tǒng)一帝國并長期維續(xù)，以至于不少學者將其稱為“早熟”或“早慧”呢？歷史學家們提出了多種解釋，如集體安全的需要（防備游牧民族入侵）、化解風險的要求（賑災、治水等以便消除自然災害影響）、實現(xiàn)規(guī)模收益的驅動（促進商品流通與地域分工）等。對這樣的問題，本書不再進行討論，只是強調指出，大一統(tǒng)的產(chǎn)生有源自中華國家的內在要求。

除了上述“統(tǒng)一”這一特征外，秦對后世帝國政制的重要影響，還表現(xiàn)在對帝國政制理性特征的發(fā)展上。這可從以下三個方面來考察⁽³⁾。

第一，皇帝制度。“皇帝”是秦始皇親自選定的稱呼，它是對“王”的發(fā)展，以表明君主在國內獨享的至高無上的權力和地位。也就是說，此時國家的公共權力以君權形式表現(xiàn)出來，與君主的人身結合在一起，一般也稱為“皇權”。皇權的內容包括：皇帝以個人的身份，宣布對全國土地擁有產(chǎn)權；皇帝個人獨享最高立法權、最高司法權、最高行政權、最高軍事指揮權和最高祭祀權。這樣，圍繞皇帝個人而建立的皇帝制度，成為帝國政制的核心。皇帝制度的目的，是以確保君主最高地位的形式，來保障他所代表的公共權力。由于皇權代表了公共權力，因而具備了以下特征：（1）神圣性，即皇權代表了共同體結合所具有的超越于個體的某種神性，國家的運行必須以之為前提，不得被質疑；（2）始源性，即皇權是國家一切權力的源泉，所有其他人或機構掌握的權力都源于皇權，并服從、服務于皇權；（3）至高性，皇權高于所有其他人或機構的權力，在地位上是最后、最高的裁決者；（4）不可分割性，即皇權具有唯一性，不能分割也不可轉讓，只可進行委托并能隨時收回等。總之，皇權是帝國的核心，皇權的瓦解，就意味著公共權力的瓦解以及國家的解體；而皇權的重建，也意味著國家的重建。

第二，官僚制度。皇帝占據(jù)帝國的最高位，皇權是帝國的核心，但皇帝行使皇權，必然要依賴于官僚機構。如前所述，官僚制度在戰(zhàn)國時期就已經(jīng)發(fā)展出來，在秦統(tǒng)一后得到進一步的發(fā)展，在官職設置上就是中央政府的三公九卿制。具體地說，三公是丞相、太尉和御史大夫，分別行使民政權、軍事權和監(jiān)察權，實行專業(yè)化分工和相互的監(jiān)督，九卿指的是如下九種職位：奉常（掌管宗廟祭祀禮儀）、郎中令（掌管宮內傳達和警衛(wèi)）、衛(wèi)尉（掌管宮門的警衛(wèi)）、太仆（掌管車馬）、廷尉（掌管司法）、典客（掌管外交）、宗正（掌管國君宗族）、治粟內史（掌管國家財政）、少府（掌管皇家財政）等。官僚制度在運行上具體體現(xiàn)在至少以下幾個方面：（1）以法治國，法令成為政治運行中的唯一標準；（2）文吏治國，文書圖籍、檔案簿記等文本是文吏從事行政活動的基礎；（3）按考試任官，憑功績升遷。

第三，郡縣制度。郡縣制是地方基層行政組織并因此成為社會控制體系，它是在戰(zhàn)國時期發(fā)展起來的，到秦統(tǒng)一后推廣到全國。此時，郡縣組織已基本完善。縣的組織，基本上和中央政府組織相似，每縣設令（一縣之長）、丞（主管民政）和尉（主管軍事）。縣以下，有鄉(xiāng)、里等基層組織，鄉(xiāng)的官吏有三老、廷掾等，里有里正。這樣，從中央政府到郡，從郡到縣，從縣到鄉(xiāng)，每一個角落都有組織和制度在支持國家權力的滲透。“書同文，車同軌”以及統(tǒng)一度量衡制，正是在此基礎上實施起來的，并進一步地成為國家治理的工具。

秦統(tǒng)一及其建立的皇帝制度、官僚制度和郡縣制度，是中華帝國政制史上的偉大成就，對后世帝國的影響是全面而深刻的。它奠定了中華帝國基本的工具性特征，在工具性方面后世所做的只是不斷地調整、鞏固與加強，而未有根本性的改變，正所謂“百代都行秦政法”。從此，一個大一統(tǒng)的、以皇權為核心、以官僚制度為中軸、以郡縣制為結構的中華帝國深入人心，并成為中華帝國政制的正統(tǒng)。

（二）秦建構的帝國政制的缺陷

雖有如上的成就，但秦所建構起來的帝國政制仍存在內在的缺陷，還不是一個成熟的制度。就制度缺陷而言，至少有以下幾個方面。

首先，皇帝制度的價值未經(jīng)論證，其權力合理行使的方式也未多討論。秦始皇即秦國王位，來自血緣繼承原則，他的皇帝地位因軍事力量而獲得，不需要也不可能去論證其合法性。但從國家制度建構而言，必須予以論證。同時，由于公共權力與君權合一，國家最高權力未從元首的個人身份中分離出來，這樣的權力行使是否得當將極大影響共同體的安全，“一人有慶，兆民賴之”（《尚書·呂刑》）。如果皇帝行使權力不當，將會帶來極大的災難。因此，這就需要探討皇帝行使權力的方式。

其次，官僚制度運行缺乏價值引導。由于在施政過程中，各級官吏掌握著大量的自由裁量權，怎樣約束各級官員在運行權力時不傷害民眾？怎樣的官僚行為能讓民眾對國家產(chǎn)生義務感，以便降低權力運行的成本？這些都需要在理論中加以解決，需要有意識形態(tài)的創(chuàng)造。另外，官僚制度既是國家管理的工具，也是分配國家權力與資源的工具，怎樣在各大利益集團（宗室集團、軍功集團、知識精英、經(jīng)濟精英）中分配職位，以便既能運用各集團的資源為國家服務，又可對其進行控制以免妨礙公共權力的運行？這些問題也需要在理論和實踐中加以回答。

最后，郡縣制和社會控制體系的運行也有問題。由于帝國龐大，管理技術與能力欠缺，怎樣在保證郡縣對中央忠誠的同時，把足夠的權力委托給它們使之具有生命力，以便能夠因地制宜地解決地方問題？怎樣取得民眾的合作，以低成本的方式來實現(xiàn)安全與秩序？

可見，秦對中華帝國的意義，主要在于鍛造出國家機器，實現(xiàn)了國家對社會的征服。在征服之后，通過秦始皇的努力，國家又努力去塑造當時的社會，創(chuàng)造統(tǒng)一、服從與秩序。只有從這個角度出發(fā)，才能理解秦始皇巡視全國、實行“書同文、車同軌”，甚至“焚書坑儒”的歷史意義。但是，這樣的國家仍不成熟，還有待于社會對國家的反向塑造，以便糾正其中的制度缺陷，賦予價值與利益。帝國制度的成熟，需要社會與國家進一步地展開互動。

（三）帝國財政制度的原點

秦統(tǒng)一天下，意味著秦國實施的財政制度成為帝國財政制度的原點。具體地說來，秦為帝國財政所奠定的制度原點至少有如下幾個方面。

第一，在土地歸君主所有的產(chǎn)權制度基礎上獲取帝國的財政收入。產(chǎn)權制度的安排，是以君主對土地擁有產(chǎn)權的形式，建立起國家對所有土地（及人口）的終極所有權與支配權。也就是說，土地分封形成的各級領主制被徹底廢除，國家能夠統(tǒng)一地支配土地的使用，并建立起控制人口的戶籍制度。在這樣的產(chǎn)權制度下，所有的土地都控制在國家（君主）手中，民眾對土地的權利來自國家授予，并因此向國家承擔財政義務。民眾的主要財政義務是，就占用耕地而繳納田賦與人頭稅、承擔徭役（軍役和力役），其中田賦是最為正宗的財政收入形式。另外，民眾還需要就非耕地所出產(chǎn)商品而承擔過稅或住稅等負擔。

第二，應對帝國主要職能而形成財政支出的項目。帝國的職能首先是維持國家機器，包括作為帝國象征和履行產(chǎn)權責任的皇室，維護國家統(tǒng)一和安全的軍事機器，支持從事帝國內部治理的官僚組織。為了完成上述職能，主要的財政支出項目有皇室支出（用于君主家庭消費、祭祀、宮殿營造等）、軍費支出、百官俸祿支出。帝國的職能其次是為社會提供服務，即以必要的經(jīng)濟支出和社會支出來履行必要的服務職能，如興修水利、調控市場以及賑濟災荒等。當然，秦代在經(jīng)濟和社會方面的支出還很少。按照侯家駒先生的說法，秦在社會支出方面極少。秦始皇“少恩而虎狼心”，鮮有愛民、慈民之行動，故于三年、十七年與十九年，秦國發(fā)生大饑，均未采取救濟行動⁽⁴⁾。這也正反映出秦代的國家，尚未得到社會反向塑造的現(xiàn)實。

第三，以大家庭方式管理財政，即區(qū)分自用部分（皇室財政）和公用部分（國家財政），采用不同方式加以管理。前者作為“私奉養(yǎng)”，主要以皇室領地的收入與來自非耕地（禁地）的收入供皇室消費。后者“賦于民”，主要以田賦力役等正稅來維持政府。在管理上，后者比起前者來漸趨嚴格。這一管理方式適應了家國一體的帝國政制，以及帝國君主的多重身份。

二、漢初對帝國制度的重構

在戰(zhàn)爭廢墟的基礎上，漢初重建了國家。開國后的幾位皇帝在“馬上可得天下，馬上不能治天下”的提醒下，吸取歷史上的經(jīng)驗教訓，重構了帝國制度，從而開啟了中華帝國史上的第一帝國時代。大體上，此時帝國制度的完善，是下述兩個方面相互調適的結果：一方面是國家在自身發(fā)展基礎上，利用理性與法制去要求和塑造社會；另一方面則是社會為國家提供價值訴求和資源支持，使其逐漸合法化和穩(wěn)固化。前一個方面，正如錢穆先生對漢初變化的描述所顯示的，“漸漸有所謂‘吏’出現(xiàn)，用朝廷法令來裁抑社會上的游俠與商人。功臣、列侯、宰相、大臣，亦不斷受朝廷法令制裁。中央統(tǒng)一政府之權力與尊嚴，逐漸鞏固”⁽⁵⁾。后一個方面，正像《劍橋中國秦漢史》的一位作者注意到的，第一帝國似乎具有兩種似乎矛盾的特性：“早期中國的法，是一種完完全全的古代社會的法。它的古代性甚至到了表現(xiàn)出某些屬于所謂‘原始’思想特質的程度；而在其他方面，則從現(xiàn)代意義上說是純理性主義的。”⁽⁶⁾他的意思是，漢代這樣的國家，構建國家時體現(xiàn)出了高度的理性，與此同時國家還體現(xiàn)出從社會而來的、實際上淵源于周代的倫理基礎（因此而顯得“原始”）。

漢承秦制，在國家層面上，漢帝國在白馬之盟的基礎上，繼承了秦在皇帝制度、官僚制度和郡縣制度等方面的成果，但又有明顯的改進。

（一）“白馬之盟”在中華帝國制度史上的意義

比較漢帝國與秦帝國的建國方式，可以發(fā)現(xiàn)最突出的差別是開國皇帝即位方式的不同。從形式上看，劉邦即皇帝位，開創(chuàng)漢帝國，其方式不像秦始皇那樣來自傳統(tǒng)（血緣繼承），而相當程度上來自個人的魅力。據(jù)《漢書》（卷1）的說法，劉邦是被當時各路諸侯王推舉為帝的，推舉者所用的理由是：“先時秦為亡道，天下誅之。大王先得秦王，定關中，于天下功最多。存亡定危，救敗繼絕，以安萬民，功盛德厚。又加惠于諸侯王有功者，使得立社稷。地分已定，而位號比擬，亡上下之分，大王功德之著，于后世不宣。昧死再拜上皇帝尊號。”換言之，漢帝國的基礎來自劉邦的個人魅力（軍功、恢復秩序的能力以及為追隨者施加恩惠），而這一魅力可用傳統(tǒng)理念中的“德”這一詞來概括。“德”的傳統(tǒng)以及推翻舊朝建立新朝的行動，與并不遙遠的周朝相呼應，從而為漢帝國的統(tǒng)治在一開始就找到具有深厚歷史淵源的價值基礎。雖然漢與周在國家類型并不相同，但漢帝國接續(xù)了周王朝的價值傳統(tǒng)，對中國人來說仍具有非常重要的意義。正如李峰對西周遺產(chǎn)的評價所說的：“縱觀歷史，西周國家留給中國及其人民的重要影響或許更多是文化和心理上的，而不是歷史上的。一個民族的自我意識是一個可以根據(jù)歷史原因得到最好解釋的重要文化現(xiàn)象。在西周王朝滅亡后的數(shù)世紀中，我們實際上目睹了這種以華夏觀念為代表的文化自我意識的興起。”⁽⁷⁾

高帝十二年，劉邦刑白馬，與諸大臣和將領盟誓曰：“非劉氏不得王，非有功不得侯，不如約，天下共擊之。”這一盟約在中華帝國史上具有極其重要的意義，至少下述兩個方面的原則與特征，為后世中華帝國所共有。

第一，將君位奠定在可撤銷的契約基礎上。

白馬之盟（盟誓），“既不言制也不言詔，……明言其為約，其性質不是皇帝之命令，而是君臣間的約信”⁽⁸⁾。這種盟誓在形式上是君主與功臣之間的約定，在實質上是國家與社會之間的契約，其基礎和前提是聯(lián)系國家與社會的君主自身所具備的魅力，或者說所具有的“德”性，而契約是可以撤銷的。此后，中華帝國每一代王朝建立，都不僅僅由于其武力基礎（國家特征），而且還在于以君主為首的統(tǒng)治集團具備了德性基礎（社會的要求）。一個王朝是否能夠生存，不僅僅看它的統(tǒng)治者是否符合血統(tǒng)原則，也不僅僅看國家是否強大，更為重要的是要考察它的德性基礎。如果君主仍有德性，這一契約就仍然存在，該王朝就仍能生存；而一旦君主喪失德性，則契約就被解除，該王朝就要滅亡。漢初為中華帝國奠定的這種契約，帶來一個有益的后果，那就是為帝國延續(xù)找到一種自然機制，即通過王朝的崩潰和統(tǒng)治集團的更換，來實現(xiàn)帝國的存續(xù)。這也是中華帝國能夠維持兩千年生命的重要原因之一。

第二，帝國權力分配采用血緣制和功績制兩套標準。

白馬之盟實際上是一種權力分配方案。它表明最高統(tǒng)治權（皇權）由皇族壟斷，以封同姓王（地位上高于所有官僚）為形式，通過血緣關系來承繼；一般統(tǒng)治權由官僚掌握，以封侯為形式，通過功績原則來分配。同姓封王，實際上是將周代建立在血緣基礎上的統(tǒng)治原則成功地進行了轉化，以確保行使公共權力的君權之穩(wěn)固。在后世帝國中，同姓封王為慣例，異姓王并非常態(tài)。而功績原則，在王朝初期顯然主要為軍功，在王朝中后期主要為治理業(yè)績。這樣，在原則上就進一步確立了秦代奠基的皇帝制度和官僚制度的地位。就是說，圍繞著皇位繼承和皇權運行，構建起了最高權力的轉移與運行制度；圍繞著官僚的錄用與升遷，建立起了官僚治理權的授予與激勵約束制度。

（二）皇帝制度的改進

漢初繼承了秦代的皇帝制度。這既是征服天下的軍事集團首領的個人要求，又與當時社會經(jīng)濟基礎上形成的家庭結構與宗法文化相適應，同時還為公共權力的轉移提供了制度化的穩(wěn)定渠道。要注意的是，在國家與社會互動的基礎上，漢代皇帝制度又有了改進。

第一，皇室家族的力量得以加強。皇室家族包括宗室（同姓兄弟、叔伯子侄等）與外戚（皇帝祖母族、母族、妻族和皇室公主的夫族等）兩部分。秦失天下，其中一個教訓是對待皇室家族過于苛刻，甚至將其屠戮殆盡，宗室不能成為衛(wèi)護皇權的力量，而身為家族代表的皇帝也得不到家族的幫助。所以，漢初高祖糾正秦代的弊病，大封同姓王，以期鞏固皇室。但利用宗室力量衛(wèi)護皇權，也帶來一個問題。由于同姓宗室有繼承皇位的資格，因此宗室力量可能會威脅作為皇帝個人的地位，這會給公共權力的行使與轉移帶來不確定的因素。景帝時的“七王之亂”，正是在這一背景下發(fā)生的。西漢中期開始，帝國對宗室的力量逐漸從利用走向限制、打壓，最終走向“養(yǎng)而不用”。“削藩”“推恩令”及“食祿不治民”等做法和制度，正是在這一背景下發(fā)生的，目的在于逐漸降低宗室力量對皇權的威脅。到西漢后期特別是到了東漢，沒有皇位繼承資格的外戚力量得到了長足的發(fā)展。外戚力量依附于皇權，同時可以衛(wèi)護皇權，特別是在幼年皇帝當政期間。但是，皇權不僅僅是個人權力，它還代行公共權力，外戚專權使得皇權運行出現(xiàn)私人化傾向。沒有能力的外戚僅僅憑借裙帶關系便掌握了國家權力，甚至對皇位產(chǎn)生覬覦之心，這既違背了公共利益又威脅了皇帝制度。因此，漢代對皇室制度的改進，既有成功之處，也為其失敗埋下了伏筆。

第二，加強內（中）朝建設。秦所建立的皇帝制度，其基礎是皇室家庭擁有天下，以君權代行公共權力，皇帝個人憑借大家長的角色，有權處理國內一切事務。但是君主家庭事務畢竟與公共事務有區(qū)別，君主單憑個人也不可能真正治理天下。于是漢初對皇帝制度進行了改革，實行皇權與相權相當程度的分離，丞相成為政府的領袖，以政府集體的力量來處理公共事務。丞相府既是重要的決策機構，又是執(zhí)行機構，領導各級政府的政務活動。但是，相權過大又會威脅皇權的地位和帝國的穩(wěn)定，同時皇權畢竟掌握著最高決策權，在處理緊急事務時皇權與相權分離會帶來效率不足的問題，這就需要對皇權和相權之間的關系進行調整。于是從漢武帝開始，由宦官傳達、親信參與的內朝（亦稱中朝）機構發(fā)展起來⁽⁹⁾，以便與相權取得平衡，并獲得處理緊急事務時的靈活性。這樣做，既加強了皇權，又使得國家政權機構專業(yè)化、公共化。內朝機構的發(fā)展及以宦官為代表的內廷私臣的發(fā)展，具有積極的意義，正像錢穆先生注意到的，它使得王廷逐漸與朝廷分離，三公九卿等官員從皇帝私臣逐漸變成為國家政務官。在他看來，這是因為秦漢朝廷初期都是從家庭狀態(tài)中蛻化而出，大臣都是皇帝的私臣而非國家之政務官，而以宦官為代表的內廷機構的發(fā)展，使得“王室與政府之性質既漸分判明晰”⁽¹⁰⁾。不過，由此也引發(fā)出一個問題，那就是宦官專權對皇權可能產(chǎn)生威脅并侵蝕公共權力。

（三）官僚制度的改進

官僚制度不僅是貫徹皇帝意志、治理國家的工具，也是分配政治權力與經(jīng)濟資源的手段，同時還是國家與社會互動的平臺。在秦代，官吏大多為“公室”培養(yǎng)的熟悉文法的刀筆吏，代表著國家對社會赤裸裸的征服關系。秦亡漢興后，在帝國重建過程中官僚制度也得以重建。這種重建，體現(xiàn)在兩個方面：一是實現(xiàn)了從軍功官僚向文職官僚的成功轉型，另一個是達成了國家與社會的和解。

漢帝國興起，軍功集團顯然出力甚巨，因此最初國家權力的分配也根據(jù)軍功大小來進行。漢初，高級官吏職位幾乎全部為軍功集團所壟斷。隨著功臣勛戚的老病故去，其子弟又通過郎官制度（在皇帝身邊任職后外放）繼續(xù)獲取權力資源。但隨著帝國的持續(xù)穩(wěn)定，國家治理事務日趨復雜，出現(xiàn)了對文職官吏及其服務越來越大的需要。于是，一方面官職不得不向讀書人開放，以獲取治理國家的智力資源，另一方面必須按照文職官員的成績給予升貶與獎罰，以便激勵和約束他們完成國家治理的任務。這樣，到漢代中期，官僚制度基本上完成了向文職官僚的轉型。大致上，軍功集團的后代仍占有爵位上的優(yōu)勢，但官位已大多掌握在讀書人手中。官和爵的分離，為后世帝國從爵本位到官本位的轉變，以及后來的“官以任能、爵以賞功”制度原則奠定了基礎。所謂從爵本位到官本位的轉化，按閻布克先生的說法就是，權勢、地位、聲望和利益的獲得，周代以“爵”為本位，秦漢以“爵-秩”為本位，到曹魏末年以后以“官（行政級別）”為本位⁽¹¹⁾。

官僚制度是國家與社會互動的一個平臺。在秦代，兩者關系緊張，國家對社會采取征服的態(tài)度，社會則對國家抱有敵視的心理。到漢代，兩者才開始慢慢實現(xiàn)和解。其和解，一方面體現(xiàn)為國家對社會不再采取征服的態(tài)度，而是“休養(yǎng)生息”與“無為而治”，另一方面體現(xiàn)為從社會中選拔大量人員參與到國家治理中。這種選拔，有的是“因貲選官”，即把經(jīng)濟精英轉化為支持國家的人力和智力資源；有的是“因才選官”，將知識精英吸納到國家體制內，成為支持國家的力量。后一個選拔方式尤為重要，它與意識形態(tài)（儒家思想）的建立緊密聯(lián)系在一起，即只從儒家學者中選拔官員（即“罷黜百家、獨尊儒術”），將教育制度、選官制度和政治社會化過程緊密結合為一體，從而奠定了后世中華帝國獨特的官僚制度。當然，漢代選官制度有一個發(fā)展過程。在一開始，政府選官主要依靠前述的郎官制度，另外還設立專門培養(yǎng)人才的太學。從其他渠道選官也有，但并非經(jīng)常地進行，如由在職官員臨時舉薦，不定期地要求鄉(xiāng)里推舉（即地方察舉），對有名氣者由皇帝或有資格官員征辟等。到了后來，漢政府逐漸采用定時定額的方式從各郡縣選拔人才（即察舉制），從而形成相對完善的選官制度。需要指出的是，此時征辟制并沒有消失，尤其是各級官員的屬吏，一般都由官員自行征辟。錢穆先生對漢代察舉制有很高的評價，他說：“此項制度之演進，一面使布衣下吏皆有政治上的出路，可以獎拔人才，鼓舞風氣；一面使全國各郡縣常得平均參加中央政局，對大一統(tǒng)政府之維系，尤為有效。而更要的，則在朝廷用人，漸漸走上一個客觀的標準，使政府性質確然超出乎王室私關系之上而獨立。”⁽¹²⁾

（四）郡縣制度的改進

秦以郡縣治天下，雖然符合公共權力的內在需求，打破了世襲制下人員不流動造成的低效官僚行為，以及權力私有等問題，但就當時的帝國現(xiàn)實而言，郡縣制也有如下不利之處。

第一，在各地情形差異極大、大量土地尚未開發(fā)、文化不發(fā)達的情況下，以任期性的、流動性官員在同一法令和制度條件下治理地方，事實上不能適應各地實際情況，有可能阻礙地方經(jīng)濟文化發(fā)展。

第二，由于統(tǒng)一帝國剛剛建立，統(tǒng)一理念尚未在各地民眾心中扎根，因而心理上不能接受遙遠異地的中央政權的統(tǒng)一治理，分離趨勢始終存在。

第三，在當時宗法社會條件下，在確保嫡長子作為大宗的前提下，利益在諸子之間共享，這是基本的宗法制要求和民情心態(tài)，而郡縣制則有違這種傳統(tǒng)習慣。

在此情況下，漢初結合了秦代郡縣制和周代的封國制，建立起郡國制，即將國土的一部分劃為中央直接管轄區(qū)并實行郡縣制，把國土的其他地區(qū)分封給宗室或功臣作為諸侯國世襲治理。在各諸侯國，國君享有一定程度的獨立性，有權任命大部分官員。這樣的郡國制在漢初有積極的意義，它使得諸侯國中常任的統(tǒng)治者能從各地民情地況出發(fā)實施治理。由此，當?shù)氐馁Y源得到開發(fā)，經(jīng)濟和文化發(fā)展也能得到促進。同時，地方民眾對就近的統(tǒng)治者會產(chǎn)生依附感，然后通過諸侯國的統(tǒng)治者和中央統(tǒng)治者的血緣或臣服關系而將整個帝國結合在一起。

不過，郡國制也內在地蘊含了分裂的因素，當諸侯國實力增長到一定程度時，就可能威脅到中央的地位和統(tǒng)一的局面。景帝時“七國之亂”正是在此基礎上爆發(fā)的，也因此威脅到帝國的穩(wěn)定。“七國之亂”平息后，諸侯的權力逐漸被裁抑，其獨立性受到嚴格的限制，相當程度上僅“衣食租稅而已”，無權治民補吏，諸侯國高級官吏的任命由中央政府統(tǒng)一進行。漢武帝時期，又令諸侯將其封地推恩分給子弟，諸侯國名存實亡，郡縣制成為主導的國家結構形式。諸侯國作為一種制度，一直持續(xù)到東漢時期，但大約從公元前100年起，國與郡之間的區(qū)別就逐漸失去意義。為了強化中央對郡縣的監(jiān)督，自公元前106年，朝廷劃分帝國為13個州（公元前89年設第14個州），設刺史負責監(jiān)察。東漢起，刺史的權力擴張超過了原來制度的規(guī)定。到東漢的最后幾十年里，刺史行使的民政、財政及軍事的權力已相當大，成為足以破壞中央政府控制郡國行政的力量。

三、社會中的德性倫理對國家的柔化

自秦開始的統(tǒng)一帝國，其形成方式表現(xiàn)為以君主掌握的國家，以力的原則實現(xiàn)對天下的征服，并因這種對土地的占領而擁有對民眾的治理權力，即所謂“居馬上得天下”，“打天下者坐天下”。不過，這只是中華帝國形成的一個側面。從另一個側面來說，在中國這樣的地理空間中形成統(tǒng)一帝國，有其內在的原因。這種內因就是社會提出來的一些要求，如集體安全（防備游牧民族入侵）、化解風險（消除自然災害的影響）、實現(xiàn)規(guī)模收益（如促進商品流通）等。因此，第一帝國制度在現(xiàn)實中的成形，是二者如下互動的結果：國家根據(jù)社會的要求而完善，如上文所述的皇帝制度、官僚制度和郡縣制度方面的改進；社會也為國家的存在提供資源支持，除了財政資源外還有道義資源，即為國家的運行提供德性倫理的支持。這種德性倫理，就是現(xiàn)代所謂的“意識形態(tài)”。

意識形態(tài)的產(chǎn)生，既是國家在一定程度上選擇的結果，即尋找能夠為自己的存在提供支持的理論，并以強制性力量要求民眾接受這一理論，從而實現(xiàn)所謂的“政治社會化”；同時它也是社會一定程度的主動行動的體現(xiàn)，即社會從自己當前的生存方式、文化意識出發(fā)，對國家進行一定的約束與柔化。就是說，要建立成功的帝國，就需要實現(xiàn)價值理性與工具理性的統(tǒng)一；而要實現(xiàn)這種統(tǒng)一，就要求在理論上解決以下兩個問題：（1）以君權為形式的公共權力所確立起來的制度為什么是正當?shù)模ǖ蹏虼丝梢缘玫睫q護）？（2）君權的行使需要遵循什么原則（以避免傷害帝國的長治久安）？這兩個問題的答案，是以董仲舒為代表的儒家學者，在繼承儒術（孔子所闡明的周代禮制原則）并融合帝國誕生前各家各派思想的基礎上，創(chuàng)造性地發(fā)展出來的。

君權及其確立的制度為什么是正當?shù)?a href="#jz_1_99">⁽¹³⁾？這個問題在先秦時代的各派學者如慎子、荀子和韓非子等人那里都有回答，在第二、第三章所述的《商君書》與《管子》中也有說明。如《慎子·威德》中的名言：“立天子以為天下，非立天下以為天子也。立國君以為國，非立國以為君也。”《荀子·大略》中說：“天之生民，非為君也。天之立君，以為民也。”《呂氏春秋·貴公》中說：“天下，非一人之天下也，天下之天下也。”這些先秦時代的學者敏銳地察覺到即將來臨的帝國，從而在理論上提出了一系列制度原則來為未來的帝國立法，進而構成后世中華帝國意識形態(tài)的寶貴基礎。他們論證的基本理路是：在沒有國家、沒有君主的狀態(tài)中，人們的生存十分悲慘，所以有圣人出現(xiàn)，發(fā)明實用技術和社會制度，創(chuàng)造優(yōu)良秩序，從而使人類能夠生存下去，圣人也因此被立為國君，獲得統(tǒng)治人民的權力。在先秦時代的學者（特別是儒家學者）看來，作為圣人出現(xiàn)的君主，像一個智慧而仁慈的大家長，有權管治子女，同時也為子女的福利負責。其實早在《尚書》中，就記載了黃帝對顓臾的教導，要后者“作民父母”。這一觀念是中國古代文獻中最常見的社會政治理論，即用父母與子女的關系，來理解統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關系，以“君父”為帝王來定位，以臣子、子民來為民眾定位，用子女對父母的服從關系來說明被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的服從關系。或者說，從生物社會學來尋找政治義務的依據(jù)。當然，這一理論在世界各國政治理論文獻中并不少見，如英國思想家洛克在《政府論》上篇曾大加批判菲爾麥，就是如此立論的。不過，像中國古代這樣以家庭方式成功建構起“天下一家、家國一體、君父一體、忠孝一體”的帝國，還是比較特別的。因此，君權及其確立的制度，是（相當于家長的）君主為了（相當于子女的）民眾的福利而確立的，是合理的并應得到遵從。但是，這樣的思想過于實用化，不能將君權建立在無可置疑的基礎上，不能因此而穩(wěn)定帝國的秩序。為了帝國政治的需要，就要從當時人的思想狀況出發(fā)，用不可動搖的權威來保障君權，使服從君主成為既定的前提和內在的義務。為此，以董仲舒為代表的儒家學者，從“天人感應論”出發(fā)，提出“君權天予”，以當時人對天道權威的敬畏來確保君權的地位，從而“為一個世俗的統(tǒng)治者在宇宙體系中提供了一個公認的位置”⁽¹⁴⁾。董仲舒指出⁽¹⁵⁾，“體國之道，在于尊神。尊者，所以奉其政也；神者，所以就其化也。故不尊不畏，不神不化”（《春秋繁露·立元神》）。就是說，要求人們像服從天意那樣，絕對服從君權，服從君權所確立的社會制度，即“受命之君，天意之所予也”（《春秋繁露·深察名號》），“是故仁義制度之數(shù)，盡取之天”（《春秋繁露·基義》）。

那么，君權行使權力需要遵循什么樣的原則呢？首先，君權的行使不能傷害上天設立君權的目的，即要安民。董仲舒用天意來裝飾君權，至少一部分目的在于強調帝國君主的使命，“天之生民非為王也，而天立王以為民也。故其德足以安樂民者，天予之；其惡足以賊害民者，天奪之”（《春秋繁露·堯舜不擅移湯武不專殺》）。也就是說，作為絕對前提的天，確保了君權的地位，但君權的目的仍是為了安民，要重民、畜眾、保民。如果不能達到這一目的，則君主就失去了合法性。董仲舒用先秦時代的“五德終始”來解釋這一點，即每個王朝占據(jù)五行中的一德，一旦不能保民，君主就失去“德”，天命也將轉移到他人身上，即通過家族王朝的轉移來實現(xiàn)政治制度的更新與秩序的重建。相對于將血緣關系作為君權唯一合法性的西歐封建國家，“天命觀”及“德性轉移”是中華帝國政治的特別之處，也是其成功之處，因此“自三代迄明清，這是公認的‘設君之道’，上至帝王將相，下至士子庶民，誦之論之者比比皆是，公然反對者則絕無僅有”⁽¹⁶⁾。其次，既然君權天予，天自然高于君，君主的政治實踐就必須體察天意，要“順天理物”。體察天意主要體現(xiàn)為“譴告說”，“災者，天之譴也；異者，天之威也”（《春秋繁露·必仁且智》）。就是說，天出災異，人君就要進行政治反省，要反思自己有沒有傷害民眾；如果傷害民眾而不自知，則君權就失去合法性，王朝就該終結。所以說，“國家將有失道之敗，而天乃先出災害以譴告之；不知自省，又出怪異以警懼之；尚不知變，而傷敗乃至”（《漢書·董仲舒?zhèn)鳌罚６偈鎻娬{，《春秋》書日蝕星隕，山崩地裂等，其用意在“以此見悖亂之征”，警告人主，“亦欲其省天譴而畏天威，內勤于心志，外見于事情，修身審己，明善心以反道者也”（《春秋繁露·二端》）。因此，每一次自然災異發(fā)生，都是君主反省施政得失的時機，帝國也由此獲得糾錯的機會，以便保證其不斷地延續(xù)。

總之，以董仲舒為首的儒家學者，在綜合先秦時代學者對即將來臨的帝國所進行思考的基礎上，結合秦帝國的經(jīng)驗教訓，提出了適應于統(tǒng)一帝國的意識形態(tài)。正如葛兆光的評價，“到了漢代，實際成功的卻是以經(jīng)典為依據(jù)的道德教育加上以法律為依據(jù)的外在管束的所謂‘王霸道雜之’的方式……它一方面使得中國的政治意識形態(tài)和政治運作方式兼容了禮樂與法律、情感與理智，一方面使得中國的知識階層被納入了王朝統(tǒng)治的范圍之內，改變了整個中國知識階層的命運”⁽¹⁷⁾。當然，儒家思想之所以能夠成為帝國制度的價值基礎或合法性依據(jù)，是因為儒學倡導的“周禮”或“圣人之道”是周代各諸侯國長期共同享有的文化價值，契合“一個民族的習俗和習焉而不察的思維方式”⁽¹⁸⁾。儒家學者對前述兩個問題相對成功的回答，也使得周禮代表的德性原則成功柔化了國家，使中華帝國呈現(xiàn)出后世所稱的“儒表法里”的制度形態(tài)，并最終成為影響深遠的標準制度。

四、重構家財型財政

漢初重構了帝國制度，也在秦代基礎上重構了財政制度。戰(zhàn)國至秦已初步于現(xiàn)實中呈現(xiàn)的家財型財政，在漢初統(tǒng)一帝國中得以再建與改革。不過，由于帝國初興，管理能力欠缺，這種家財型財政不得不采取“舍地而稅人”的方式，從而形成了頗有特色的第一帝國財政制度。

（一）家財型的土地產(chǎn)權方式

戰(zhàn)國時代各諸侯國（尤其是秦國）的土地產(chǎn)權制度是依托于君權，以君主的名義，建立起國家對一切土地（及人口）的支配權。秦統(tǒng)一天下后，下令“黔首自實田”，即每個人可自行占據(jù)荒地但需向國家申報自己占有的田地，從而承認了地主和自耕農(nóng)對土地的占有。漢初，由于長年戰(zhàn)爭，土地荒蕪，人口稀少，政府實行了大規(guī)模的授田制。授田的基本標準是每夫百畝，有軍功者按爵位高低依次增加。按照《戶律》規(guī)定，大致如下：關內侯九十五頃，大庶長九十頃，駟車庶長八十八頃，大上造八十六頃，少上造八十四頃，右更八十二頃，中更八十頃，左更七十八頃，右庶長七十六頃，左庶長七十四頃，五大夫二十五頃，公乘二十頃，公大夫九頃，官大夫七頃，大夫五頃，不更四頃，簪裊三頃，上造二頃，公士一頃半，公卒、士五（伍）、庶人各一頃，司寇、隱官各五十畝；不幸死者，令其后先擇田，乃行其余。授田制度一方面將無主荒地配置給小農(nóng)家庭，使其得到有效率的開發(fā)，另一方面通過授田行為，明確君主對土地的產(chǎn)權。第一帝國家財型土地產(chǎn)權制度，由此得以建立起來。

在傳統(tǒng)財政史中有一個問題一直有爭議，那就是戰(zhàn)國（或至少秦漢）以后中國的土地制度到底是私有制還是公有制？在傳統(tǒng)上，多數(shù)學者認為秦漢之后中國建立起了土地私有制或者說土地的地主私有制。但同樣傳統(tǒng)的另一種看法堅持認為，此時的土地為君主所有制（或王有制），這種所有制又被認為是公有制（國有制）。之所以認為是公有，跟“公”字的含義演變有關。在春秋戰(zhàn)國時期，“公”字最初的含義是統(tǒng)治者（王）的事情或政府之事，后來衍生出公眾事務的意思，并逐漸指稱“普遍”或“全體”的意義⁽¹⁹⁾。于是土地的君主所有制就具有了公有含義，并與“王者無私”一道成為極受推崇和廣為接受的觀念。從今天的眼光看，這種所有制關系在本質上是把土地所有權從屬于國家主權，把所有制關系意識形態(tài)化，就是說認定一切土地都是君主或國家的⁽²⁰⁾。第三種看法則認為，帝制時期的中國，以皇帝為代表的國家，對土地行使著介于今天領土權和私有權之間的模糊權益⁽²¹⁾。

事實上，用今天來源于羅馬法的具有絕對排他性的“所有權”（私有或國有）術語，來套用中華帝國時期的土地產(chǎn)權實踐，本身就可能有欠妥當，因為它既具有“私”的樣子又具有“公”的樣子。在帝國的理念中，皇帝將帝國看成一個大家庭，自己無可置疑地行使著大家長的權力，是民眾的“君父”，有權支配家庭中所有的財產(chǎn)；在管理上，家庭財產(chǎn)被區(qū)分為自用與公用兩部分，自用部分留給家長自己使用，公用部分由其他家庭成員共同使用與享受；民眾是在大家長支配下的小家庭，可以支配經(jīng)家長允許屬于公用的部分財產(chǎn)（土地），其擁有土地出于君父之恩惠，而不是今天法律上不可侵犯的權利；處于中間層次的，是民眾的“父母官”（在等級上低于皇帝）即官僚，根據(jù)皇帝的授權，可以調整民眾對土地的占有方式（即“為民制產(chǎn)”）。因此，在土地產(chǎn)權方面，民眾之間有較清晰的邊界，可以進行買賣和租賃，這使土地產(chǎn)權呈現(xiàn)出今天“私有”的樣態(tài)；而民眾與政府之間并沒有清晰的邊界，政府有權調整臣民對土地的占有狀況，因而又使土地產(chǎn)權呈現(xiàn)出今天“國有（或公有）”的樣子。就是說，民眾占有的土地，既是民眾自己的，又是君父（國家）的。這樣的土地產(chǎn)權方式，同時受到儒家宣揚的“家國一體”意識形態(tài)的支持。它表現(xiàn)在后世帝國實踐中，就是政府可以頻繁地調整田制（宋代以后的政府一般“不立田制”但仍保留調整田制的權力），以此作為承擔賦役的基礎，其原因在于“人民是必須依賴土地為生的。既然國家已自命為土地的所有者，并以此為根據(jù)向人民征派賦役，那么它就有責任保證人民能夠平均占有土地，平均負擔賦役”⁽²²⁾。

由這樣的土地占有關系而形成的財政類型，就是帝國家財型財政。帝制時期的主要財政收入田賦，也因此在經(jīng)濟性質上更多地屬于“租”，而非（至少不完全是）來源于私有收益的“稅”。土地實際占有者因耕種國有（帝有）的土地，而向政府交租；佃農(nóng)向地主交租并通過地主而向皇權政府交租，或者說由政府與地主瓜分地租。不過，由于將田賦稱為“稅”是一種常見的說法，本書此處指出的只是就性質或現(xiàn)代術語而言田賦屬于“租”，無意也無法一一指明或糾正將田賦甚至政府的一切財政征收活動都稱為“稅”的說法。

（二）“舍地而稅人”的財政收入方式

田賦是帝國時期針對土地出產(chǎn)物，依托田畝面積而征收的財政收入。如前所述，本來為軍事費用而進行的財政征收（與兵役合在一起）被稱為“賦”，為行政費用而進行的財政征收被稱為“稅”，即所謂“賦供車馬甲兵士徒之役，充實府庫之用；稅給郊社宗廟百神之祀，天子奉養(yǎng)、百官祿食庶事之費”（《漢書·食貨志》）。在春秋戰(zhàn)國時代土地產(chǎn)權“通公私”的前提下，再加上國家逐漸主動地授田給農(nóng)戶家庭，稅與賦就都依托于田畝而征收。于是，在現(xiàn)實中“賦”和“稅”逐漸混用而不分，統(tǒng)稱為“田賦”或“田稅”。

秦帝國建立之后，田賦征收采用統(tǒng)一的比率（一般認為是十分之一），根據(jù)百姓實際占有的土地和出產(chǎn)進行征收，在性質上這屬于分成制租金。到了漢初，帝國大幅度降低了田賦的比率，一開始規(guī)定依照田地出產(chǎn)“十五稅一”，到文帝時進一步減輕，景帝二年規(guī)定為“三十稅一”，這一比率在法律上一直實行到西漢末年。不過，在漢帝國廣袤的國土上，在當時的經(jīng)濟技術條件和管理能力下，事實上既做不到對土地的全面清丈，更做不到按土地實際收益進行分成。因此，漢初降低田賦征收比率，與其說吸取了秦帝國田賦過重的教訓，不如說是因實際征收困難而做了妥協(xié)。而且，從今天的眼光看，漢初的低田賦水平也不值得過去史書那樣的夸贊。國家要履行職能，必然要求有一定的財政收入保障；財政收入水平過低，要么以削弱國家職能為代價，要么在現(xiàn)實中發(fā)展出大量非規(guī)范的收入來補充。

至少到漢武帝末年，所謂三十稅一依率計征的分成制田租，在現(xiàn)實中就已變成每畝繳納固定數(shù)額的定額租金制⁽²³⁾。不過，即使按定額形式征收田賦，也同樣涉及土地丈量等技術和管理難題，再加上田賦低導致國用不足，于是漢初的財政制度出現(xiàn)了一個重大變化，那就是以人頭稅作為主要收入形式。這是因為人口總是呈現(xiàn)集中居住的態(tài)勢，比較容易計算數(shù)字，征稅時也可受到當時戶籍制度的支持。戶籍制度的起源很早，至少在戰(zhàn)國時，各國政權就已把全國人口編入國家的戶籍，把個體小農(nóng)編成五家為一伍的組織，把戶籍編制和田地登記結合起來，從而實行國家的直接統(tǒng)治。顯然，戶籍制度的實行，為計口授田、收取地租、征發(fā)徭役、征收戶賦等奠定了基礎。需要強調的是，戶籍編制，不僅是為了征收賦稅和征發(fā)徭役，更是為了管理的需要，即把農(nóng)民強制性束縛在土地上，以便于國家掌控人口資源。可以理解的是，當時對人口統(tǒng)計的準確性肯定要高于對田地統(tǒng)計的準確性。秦國更是如此，秦獻公五年就“初為戶籍”，秦王政十六年“初令男子書年”（明令男子必須把戶口年紀著于戶籍）。到了漢代，戶籍更加嚴密，又叫“戶版”“名數(shù)”，內容包括戶主姓名、籍貫、住址、爵位、職業(yè)、年齡，妻子、兄弟、姊妹，以及牛馬、田宅、奴婢、車輛的數(shù)量和價值，有的還登記身長、膚色等。

在西漢，人頭稅的征收是這樣的：針對成年人（15至56歲），征收算賦（每人120錢，商人和奴婢240錢）；針對兒童（7至14歲），征收口賦（每人23錢，其中20錢以“食天子”，屬于皇室財政；3錢為漢武帝時加征“以補車騎馬”，作為算賦的補充，是軍備基金，屬于國家財政）。通過算賦、口賦及下文將述及的更賦等人頭稅形式獲取的財政收入，事實上遠遠超過了田賦（“租”），史稱“輕租重賦”。

人頭稅最大的優(yōu)點在于簡便，只需計算各家各戶的人口就可征稅。同時，為了均平人頭稅負擔，地方政府在一定程度上還推行根據(jù)戶貲征收戶賦的政策（即“據(jù)貲征賦”）。戶貲同時也是政府任用官吏的標準之一。

總之，初興的統(tǒng)一帝國在理想上是根據(jù)土地收益收取分成制租金，但在現(xiàn)實中卻以征收人頭稅（貨幣形式）為主，以征收田賦（實物形式）為輔。這樣一種方式被后世稱為“舍地而稅人”。程念祺評價道，“由于土地控制和管理需要極大的人力物力投入，一切有關限制土地占有、實行土地分配、界定土地產(chǎn)權，以及土地清查等制度措施，實際上是不可能實現(xiàn)的。這樣，履畝而稅的制度理想被束之高閣，起而代之的是‘舍地而稅人’”⁽²⁴⁾。“舍地而稅人”，既是兼顧帝國制度理想和當時現(xiàn)實的舉措，也說明帝國初興時期保留了一定的城邦特征，即一定程度上仍以人口要素為支撐點。

（三）擺脫徭役的努力——代役金和更賦的出現(xiàn)

城邦時代的財政，主要是由勞動者本人提供勞役（或軍役），由此生產(chǎn)的糧食（或軍事服務）成為主要的財政收入。這既是城邦時代以“人”為支撐點的現(xiàn)實體現(xiàn)，也是當時經(jīng)濟活動中缺乏貨幣的表現(xiàn)。隨著城邦的瓦解和帝國的逐漸興起，糧食生產(chǎn)中的這種親身服役方式逐漸消失，但勞動者仍需在其他場合為國家提供親身的服役（即徭役），包括軍役（充當士兵）和力役（工程勞役）。由于直至漢代兵農(nóng)仍在相當程度上實行合一，因此軍役和力役在實踐中區(qū)分并不明顯，所以有時也直接稱徭役為力役。

秦帝國的覆滅，與徭役負擔過重有關，同時徭役也因直接體現(xiàn)國家對民眾的征服關系而不那么具備仁政的特征。于是在漢初，帝國政府降低了對力役的要求。但從法律上看，其絕對數(shù)量仍不低。成年男子在23歲和24歲需接受兩年軍事訓練，之后每年要服一個月的兵役（從25歲至56歲），另外還要戍邊3天。除了服兵役外，還得服各種各樣的力役，如建筑皇陵、供應皇帝出巡時的運輸工具、建設公共工程（筑城、治理江河等）、從事運輸（如從各地往邊境運輸糧食）等。這足以說明，漢代初期仍保留著要求民眾為國家親身服役的城邦財政特色。

由于帝國廣大，加上貨幣經(jīng)濟的發(fā)展，親身服役的必要性越來越低且成本過高，因此從漢代開始，帝國財政就進入了消滅親身服役的軌道。兵役方面，從征發(fā)兵員戍邊，改為收取代役金（雇人服役），戍邊義務變成了納稅義務；力役方面，向應服役者征收更賦，從而以雇人服役代替親身服役。就其實質而言，代役金和更賦都是一種人頭稅，因而是上述“舍地而稅人”政策的延續(xù)，仍依托于國家對民眾的授田而獲取財政收入。不過，如果民眾一旦失去土地，這樣的人頭稅就成為民眾的極大負擔。

在風調雨順、國泰民安之際，國家對徭役的需求不大，征收代役金和更賦實際上是增加財政收入的一項措施。可問題是，到戰(zhàn)爭或社會發(fā)生危機之時，以代役金和更賦來募役無法滿足國家對人力在數(shù)量和結構上的需求。于是，現(xiàn)實中的官府往往拋開制度的規(guī)定而在民間派發(fā)力役。事實上，征發(fā)力役的權力在實踐中也根本無從制約，官吏們總是習慣性地運用該權力而不去管法律制度的規(guī)定。因此，帝國時代的一個顯著現(xiàn)象是，在制度上不斷地消滅力役，而在實踐中力役卻始終不絕。

（四）承擔一定公共職能的財政支出方向和漸趨嚴格的財政管理方式

漢帝國時期的財政，比起封建領主制時期和秦帝國時，已應社會的要求而更多地表現(xiàn)出公共性。一方面，戰(zhàn)爭費用和官吏俸祿在兩漢時期占到支出的絕對份額，這兩項支出既滿足了維持國家的要求，又滿足了社會對安全和秩序的要求。另一方面，漢代財政在經(jīng)濟和民生方面，比起秦帝國來也有較多的支出，如救濟災荒支出、農(nóng)田水利支出、移民墾荒支出等。在修筑道路、積谷防災（如“常平倉”）等方面，漢代財政也承擔了一定的責任。當然，維持國家的費用仍是高昂的，皇室、外戚、宦官、官僚等消費支出，往往構成財政重大和不可控的支出項目。

在財政管理方面，漢代繼承了秦帝國時期那種大家庭管理方式，保持了國家財政和皇室財政分立的原則。國家財政“賦于民”，也稱為“公賦稅”，財政收入主要為田賦與算賦，由大司農(nóng)主管，“供軍國之用”，主要支付軍費、百官俸祿和其他公共開支項目。皇室財政收入主要來自皇室土地收入以及商品稅（過稅或住稅），另外還有口賦及諸侯王每年奉獻的黃金等，這些都由少府主管，以作為“私奉養(yǎng)”（與“公賦稅”相對）的“天子之費”。天子之費的支出項目包括食物、衣服、家具、器皿、醫(yī)藥、后宮等，以及皇帝對諸侯王、高官、幸臣、功臣等定期的或特殊的賞賜。同時，皇室支出中若有重大項目（如建造宮室、陵墓之類），由大司農(nóng)掌管的國庫也支撥款項，而在皇室收入有剩余時，也將一部分撥付國庫周濟急用。皇家財政與國家財政的分離，是中國古代財政管理的智慧，也是帝國國家公共性提高的一種表現(xiàn)。它對于今天的財政制度建設，同樣有借鑒意義。

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(1)錢穆著：《國史大綱》（上冊），商務印書館1996年版，第127頁。

(2)錢穆著：《國史大綱》（上冊），商務印書館1996年版，引論第14頁。

(3)以下對秦帝國政制和對帝國官僚制的描述與分析，參考了谷宇的研究（谷宇著：《軸心制度與政治體系》，復旦大學博士論文2007年）。

(4)侯家駒著：《中國經(jīng)濟史》，新星出版社2008年版，第241頁。

(5)錢穆著：《國史大綱》（上冊），商務印書館1996年版，第129頁。

(6)崔瑞德、魯惟一編：《劍橋中國秦漢史》，中國社會科學出版社1992年版，第496頁。

(7)李峰著：《西周的滅亡——中國早期國家的地理和政治危機》，上海古籍出版社2007年版，第323頁。

(8)李開元著：《漢帝國的建立與劉邦集團》，三聯(lián)書店2000年版，第133頁。

(9)從內外朝機構發(fā)展歷史看，“尚書”原是皇帝的近侍，少府所管理的六尚之一。除尚書外，其他五尚為尚衣、尚冠、尚食、尚浴、尚席。漢武帝時期，皇帝組織起以大將軍（兼錄尚書事）為首，尚書、侍中等參與的“中朝”機構。因其在宮內辦事，又稱內朝，與之相對的丞相府也就變成了外朝。這樣中朝慢慢成為決策機構，外朝成為執(zhí)行機構。到了東漢光武帝時期，尚書臺組織進一步擴大，權力也隨之加強，慢慢成為正式機構。在尚書機構成為正式?jīng)Q策機關后，中官也漸漸正式化，成為外朝機構的一部分，而不能整天陪伴在皇帝的身邊。于是，比尚書等更為親近皇帝的官員——中書（皇帝的秘書），又慢慢組成真正的決策機構。隨著中書逐漸成為最高決策機關，中書機構（中書省）又與皇帝拉開了距離，成為外朝機構，并與尚書一道成為后世三省制的組成機構。

(10)錢穆著：《國史大綱》（上冊），商務印書館1996年版，第167頁。

(11)閻布克著：《從爵本位到官本位》，三聯(lián)書店2009年版，第218頁。

(12)錢穆著：《國史大綱》（上冊），商務印書館1996年版，第175頁。

(13)這里涉及的是政治學中的一個重要概念，即合法性，又稱正當性、正統(tǒng)性或義理性，它是指政治權力以非強制性手段維持統(tǒng)治秩序的能力，可用來衡量民眾對現(xiàn)存政治秩序和政權的信任、支持和認同。按照張星久的說法，中國古代政治合法性辯護有三個層次：君主制政體的合法性、政權（一姓王朝）的合法性和君主本人的合法性（張星久：“論帝制中國的君權合法性信仰”，《武漢大學學報》2005年第4期）。三個層次的合法性問題，貫穿了帝國政治的始終。董仲舒在此處論證的，基本集中于君主制政體的合法性，而前文說的“德”論證的是政權的合法性，皇位嫡長繼承原則主要針對的是君主本人的合法性。

(14)崔瑞德、魯惟一著：《劍橋中國秦漢史》，中國社會科學出版社1992年版，第165頁。

(15)接下來董仲舒的文字，皆引自董仲舒著：《春秋繁露》，周桂鈿譯注，中華書局2011年版。

(16)劉澤華主編：《中國傳統(tǒng)政治哲學與社會整合》，中國社會科學出版社2000年版，第210頁。

(17)葛兆光著：《中國思想史》（第一卷），復旦大學出版社1998年版，第378頁。

(18)干春松著：《制度化儒家及其解體》，中國人民大學出版社2003年版，第13頁。

(19)陳弱水著：《公共意識與中國文化》，新星出版社2006年版，第74—79頁。

(20)程念祺著：《國家力量與中國經(jīng)濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，序。

(21)劉玉峰著：《資政通鑒——中國歷代經(jīng)濟政策得失》，泰山出版社2009年版，第6頁。

(22)程念祺著：《國家力量與中國經(jīng)濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，第82頁。

(23)馬大英著：《漢代財政史》，中國財政經(jīng)濟出版社1983年版，第32頁。

(24)程念祺著：《國家力量與中國經(jīng)濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，第198頁。