第四節(jié) 文化管理體制改革和文化法制建設仍需加快

我國現(xiàn)行的文化管理體制是各項文化行政規(guī)章和文化法律共同管理的體制，黨的十八大以來，我國的文化建設過程中文化體制改革和文化法制建設取得重大進展，然而隨著改革進入深水區(qū)和攻堅期，文化體制和文化法制還存在一些深層次的問題和亟待解決的問題。

一 我國文化管理體制的癥結(jié)與問題

（一）我國文化管理體制改革落后于我國市場經(jīng)濟發(fā)展

黨的十八大以來，我國的文化管理體制改革取得重大進步，但我國文化管理體制依舊落后于我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，與新時代的社會文化發(fā)展不適應，主要體現(xiàn)在四個方面。

第一，文化管理體制的管理分類仍不科學。我國政府機構(gòu)設置是按照文化藝術、廣播電影電視和新聞出版來分類管理，分別歸屬文化旅游部和廣電總局，各部門之間的協(xié)調(diào)合作難度很大。就文化藝術行業(yè)來說，實際上又分出文學、藝術、演出業(yè)三個部門。文化旅游部主要負責演出業(yè)，文學和藝術分別由全國作協(xié)、中國文聯(lián)這兩個社會組織代行政府管理職能，除此之外，還有黨的機構(gòu)中宣部。上述政府機構(gòu)歸國務院管理，但實際上是中宣部實施對上述政府機構(gòu)的管理。分業(yè)管理使本來相互聯(lián)系的文化行業(yè)“九龍治水”“政出多門”，無法實現(xiàn)文化資源整合利用。網(wǎng)絡媒體出現(xiàn)后，不同文化行業(yè)之間的界限日益模糊，這對分業(yè)管理帶來了更大的挑戰(zhàn)。

第二，某些領域按照行政設置配置文化資源。如我國電視臺、電臺就是按照行政級次來設置的，目前我國電視臺、電臺實行的是四級辦臺體制，基本上中央、省、市、縣都有電視臺和電臺。再以出版社為例，全國目前共有581家出版社分布在中央部委、各省（區(qū)市）、副省級城市和軍隊、高等院校、科研機構(gòu)等。每個行政級次的設置基本雷同，這必然帶來產(chǎn)業(yè)集中度低，資源閑置和浪費等問題。[297]

第三，一些領域的文化管理部門政事不分和政企不分問題突出。實行管辦分離是文化體制改革的一個重要內(nèi)容，很長時間內(nèi)我國文化管理部門存在的嚴重的政事不分、政企不分的問題，如許多地方廣電局局長也是電視臺的臺長，新聞出版局的局長兼任出版社社長。這種既是國家公務員又是企業(yè)經(jīng)營者的情況，給文化經(jīng)營帶來了弊端，也帶來了監(jiān)督缺失。

第四，某些文化行業(yè)壟斷經(jīng)營。例如我國廣電系統(tǒng)大都有自己的節(jié)目制作機構(gòu)。制播合一，造成節(jié)目生產(chǎn)和播出均受內(nèi)部人限制，不利于文化產(chǎn)品生產(chǎn)的社會化。地區(qū)壟斷、跨地區(qū)經(jīng)營受到限制，文化市場的條塊分割嚴重使我國至今沒有形成統(tǒng)一的充分競爭的文化市場，文化資源和生產(chǎn)要素無法得到優(yōu)化配置。

（二）我國文化體制改革“上熱下冷”“外熱內(nèi)冷”和“文件熱行動冷”現(xiàn)象依然存在

自上而下的改革路徑在具體推行過程中常常遭遇“上有政策、下有對策”“為改革而改革”的問題。強制性改革的優(yōu)勢是效率高，但改革中的利益受損者常常采取各種方式抗拒改革。例如，由于各種現(xiàn)實的困難，如人員身份的變化帶來的情緒性反應，改制成本高昂帶來的資金困境等，產(chǎn)生了實質(zhì)性的改革阻力。在實際操作時，有的單位僅僅完成了“換牌”動作，通過轉(zhuǎn)換內(nèi)部機制來代替體制變革，在單位資金來源、人事任免，以及在整個組織管理的機制上并沒有任何大的變化。例如，在文藝院團改革中，有些地區(qū)通過建立傳習所、研究會等模式，建立新的文藝事業(yè)單位的殼，變相規(guī)避轉(zhuǎn)制，背離了改革的初衷。[298] 實踐證明，僅僅依靠政府的行政力量推動，只能形成短期效應，因此，有必要進一步思考在深化改革過程中的動力機制問題。

（三）文化體制改革中的激勵評估機制還有欠缺

文化決策和執(zhí)行都依賴各個層次文化官員的工作，因此文化體制改革的執(zhí)行人是文化部門的各級政府官員，激勵機制是實現(xiàn)文化事業(yè)快速發(fā)展的強大動力。北京大學的周黎安教授認為：“對于企業(yè)的經(jīng)理和工人需要給予適當?shù)募睿麄儾趴赡芘ぷ鳌τ谡賳T，合適的激勵同樣重要。”[299] 因此，文化事業(yè)的發(fā)展也必須建立一個合適的激勵機制，鼓勵官員促進文化體制改革目標的實現(xiàn)。從個人升遷的角度來分析地方官員的激勵機制，無疑是有其合理性的，但也有不夠周全的地方。因為對于絕大部分的官員來說，不斷的升遷顯然是不現(xiàn)實的，在政治體制中，職位越高，其職位數(shù)也就越少，在很多政府官員的職業(yè)規(guī)劃里，在到達一定職位后，其進一步升遷的預期也就越來越低。就此而言，如何在晉升激勵之外，形成其他的微觀激勵，也就成為完善激勵機制的重要方面。[300] 但文化發(fā)展本身不容易量化，因而官員文化政績考評標準體系的建立與完善是個更加復雜、也更為困難的長期過程。在這方面，改變過去單純向上負責的考評機制，建立在縱向上既向上負責也向下負責，在橫向上既接受黨委、政府、人大、政協(xié)系統(tǒng)監(jiān)督又接受社會監(jiān)督的新考評機制，并將這種考評機制制度化、規(guī)范化和社會化，在實踐中不斷加以完善，是我國文化體制改革中欠缺的重要方面。

（四）國家文化宏觀管理和監(jiān)管體制改革進展緩慢

國家文化管理和監(jiān)管體制改革與政治體制改革密切相關，涉及黨政關系、政事關系、政企關系等諸多方面。我國的一些地方對文化市場經(jīng)營活動干預過多的問題仍較普遍，政府在管理職能方面的“缺位”和“越位”交叉并存，管辦不分、政事不分、政企不分、職能交叉、行政管理成本過高的問題依然存在，從而不僅導致了市場的交易成本過高，存在著管辦不分、資助覆蓋面窄、監(jiān)管缺失等弊端，以專項資金為主要手段和行政推進為主要方式的發(fā)展模式在一定程度上強化了政府文化主管部門配置資源的傳統(tǒng)體制，抑制了以市場配置資源為主要發(fā)展模式的市場微觀主體的內(nèi)生增長動力，影響我國文化競爭力的提高。[301] 黨的十九大之后，中國的文化體制改革將進入一個新的時期，解決積壓多年的體制問題，需要在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎之上探索新的改革路徑。

二 我國文化法制建設的癥結(jié)與問題

（一）文化法律保障體系不平衡，缺少系統(tǒng)性

截至2018年1月，與文化相關的現(xiàn)行有效法律法規(guī)共計45 部。其中，制定機關為全國人大及其常委會的有10部，即《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定（2009年修正本）》《中華人民共和國著作權(quán)法（2010年修正本）》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《全國人大常委會關于網(wǎng)絡信息保護的決定》《中華人民共和國廣告法（2015年修正本）》《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進法》《中華人民共和國檔案法（2016年修正本）》《中華人民共和國文物保護法（2017年修正本）》和《中華人民共和國公共圖書館法》；剩余35 部為國務院制定的與文化領域相關的行政法規(guī)，包括《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務管理暫行規(guī)定》《電影管理條例》《公共文化體育設施條例》《中華人民共和國水下文物保護管理條例（2011年修正本）》《風景名勝區(qū)條例（2016年修正本）》《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)海關保護條例（2018年修正本）》等。

由圖4—4可以看出，在2016年之前，我國國家層面文化領域相關現(xiàn)行有效的法律法規(guī)數(shù)量每年基本都維持在0—3部，且間隔時間較長。到2016年，無論是全國人大及其常委會，還是國務院，制定和修正的文化領域相關法律法規(guī)數(shù)量都大幅提升，并達到最高峰值；同時，從2016年起，文化領域相關法律法規(guī)出臺的頻率也在不斷加快，例如，2016年有11部、2017年有8部、僅2018年1月份就有2部。

我國文化領域相關現(xiàn)行有效的法律法規(guī)從國家層面來講，主要集中在文化產(chǎn)業(yè)和公共文化服務保障方面。通過整理相關資料發(fā)現(xiàn)，在45部現(xiàn)行有效法律法規(guī)中，有5部是與公共文化相關的，約占11%，其余40部都是與文化產(chǎn)業(yè)相關的，約占89%。而針對文化社團、文化人才、文化市場、文化改革、文化交流等方面的立法很少甚至空白。文化法律體系的不完善對我國文化建設十分不利。如在新聞報道方面，因缺少《新聞法》，對采訪權(quán)、報道權(quán)與拒絕采訪權(quán)、拒絕報道權(quán)、采訪范圍和隱私范圍等都沒有明確的規(guī)定。還有一些由高科技孕育產(chǎn)生的如手機短信、網(wǎng)絡視聽點播等新興領域也沒有制定相關的法律法規(guī)來進行制約和規(guī)范。我國立法盲點多也表現(xiàn)在具體行業(yè)立法缺失上。以廣播電視業(yè)為例，美國廣播電視業(yè)出臺了《聯(lián)邦通信法》《公共電視法》《美國有線電視法》《兒童電視法》《廣播電視反低俗內(nèi)容強制法》等眾多相關法律。我國目前尚無一部相關法律出臺。[302]

（二）文化立法存在盲點和空白

根據(jù)國家統(tǒng)計局最新印發(fā)的《文化及相關產(chǎn)業(yè)分類（2018）》通知，將文化產(chǎn)業(yè)分為文化核心領域和文化相關領域兩大類，下設九小類，如圖4—5。

由圖4—5可以看出，現(xiàn)行有效的53部文化產(chǎn)業(yè)相關法律法規(guī)主要集中在內(nèi)容創(chuàng)作生產(chǎn)、文化傳播渠道、新聞信息服務、文化娛樂休閑服務、文化輔助生產(chǎn)和中介服務和創(chuàng)意設計服務，而對文化投資運營、文化裝備生產(chǎn)和文化消費終端生產(chǎn)方面，立法均存在盲點和空白。相較美國廣播電視領域而言，其《聯(lián)邦通信法》《公共電視法》等多部法律構(gòu)成了一整套綜合完善的法律法規(guī)體系。但是，目前中國幾乎沒有一部完整的相關法律的出臺，部分規(guī)制措施往往通過部門性的規(guī)章制度，如國家層面《文物保護法》《博物館管理辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》等，地方層面上的《地方文化設施管理條例》等，法律規(guī)制體系尚未建立。[303] 當前中國文化立法缺乏全局視角下對大文化整體發(fā)展方向的考慮，很少涉及如何促進文化未來長遠發(fā)展，大多將視角放在對文化事業(yè)建設的管理方面，如文化基礎設施建設和博物館的規(guī)章制度以及文物保護制度等。

（三）文化立法的效力層次不平衡

現(xiàn)階段，我國文化管理主要是以國務院發(fā)布的行政法規(guī)和部門規(guī)章和地方性法規(guī)為依據(jù)，主要屬于文化管理方面，真正由全國人大及其常委會制定的基本法律只有10 部。以層次較低的法律形式規(guī)范文化活動和調(diào)整文化關系，雖有制定較為快捷、實施便利等優(yōu)點，但也存在著嚴重的總體不平衡、效力層次偏低的問題。如電影管理、廣播電視管理、演藝業(yè)管理等，本來應該通過立法提供依據(jù)的，現(xiàn)在只有管理體例，影響了管理的規(guī)范性、權(quán)威性和穩(wěn)定性。以公共文化服務為例，2007年，國務院出臺了關于構(gòu)建公共文化服務體系的指導意見。這個指導意見對促進公共文化服務體系建設起到了積極作用，但該意見主要是為“十一五”時期公共文化服務體系建設而制定的，具有明顯的時效性。同時，由于文件制定主要是為了完成某項任務而缺乏周密的研究，公共文化服務的內(nèi)涵、公共文化服務的責任主體等一些基本問題還不夠明確，也缺少法律依據(jù)，這給各地在公共文化服務體系建設上帶來了困難。[304] 因此在現(xiàn)行行政法規(guī)和部門規(guī)章中，對于條件成熟的可以上升至立法層次，通過全國人大制定相關基本法律，提升文化產(chǎn)業(yè)的法律保障力度。

（四）現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)與市場化的規(guī)則銜接不足

加快文化立法是與國際接軌的需求，在文化領域中國已經(jīng)批準加入的公約包括《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》等。但目前國內(nèi)的文化法規(guī)條文與國際公約未能很好地銜接，開放度不夠。根據(jù)“條約必須信守”的國際法原則，中國必須制定并調(diào)整國內(nèi)的文化法律法規(guī)，與國際公約保持一致。同時，在國際交往中，法律建設是重要環(huán)節(jié)，文化法律的缺失和立法層次的不高，對中國要建立的國際大國形象極其不利。而通過立法和法律手段來依法有效地保護我國的文化主權(quán)和文化安全，能更平穩(wěn)地推動中國文化走出去。