第三節 深化國有企業改革的核心內容

現實中，與建立市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用的社會主義市場經濟體制的要求相比，國有企業改革還有很大差距，主要表現為：國有經濟布局無所不在，總體規模偏大，壟斷行業改革長期陷入停頓，歧視性制度壁壘和隱性壁壘硬如堅冰，政府審批和規制的內容和程序仍如“萬里長征圖”，企業泛行政化趨勢明顯，混合所有制改革熱衷于表面，法人治理結構形似神不似，企業高管腐敗較為嚴重，企業勞動、人事、分配三項制度僵化。概括起來，現階段國有企業的突出問題主要表現為行政化、獨資化、獨治化、壟斷化、獨享化、剛性化。國有企業“六化”不僅在深層次上阻礙著市場在資源配置中發揮決定性作用，而且與新發展理念的要求格格不入。因此，深化國有企業改革，按照問題導向和目標導向相結合，首先需要實質性收縮國有經濟總體布局和規模，其次需要以“去六化”作為深化國有企業改革的核心內容，最后需要按照簡政放權的要求不斷放松政府規制。

一 進一步收縮國有經濟總體規模和布局

既要發揮國有經濟在國民經濟和社會發展中的主導作用，做強做優做大國有企業，同時又要保證市場在資源配置中起決定性作用，這就首先需要對國有經濟總量和布局進行合理定位。

早在1997年黨的十五大報告就已明確提出“要從戰略上調整國有經濟布局”的改革要求和任務。1999年黨的十五屆四中全會《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》提出國有經濟要“堅持有進有退，有所為有所不為”。2006年國務院國資委發布的《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》指出，“國有企業在軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運七大行業保持絕對控制力，同時對在裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技九大基礎性和支柱產業領域的重要骨干企業保持較強的控制力”。然而，20多年過去了，國有經濟戰略性調整的任務遠沒有完成。2017年，全國國有及國有控股企業資產總額151.7萬億元，所有者權益52萬億元，實現利潤總額2.9萬億元，上繳稅金4.2萬億元，分別是改革開放之初的210倍、107倍、45倍、72倍。國有企業不僅完全主導了傳統自然壟斷行業、基礎設施、城市公用事業，而且遍及農業、工業、服務業的各個具體行業。截至2015年年底，一般生產加工行業中的國有企業數量占全國國有企業數量的比重為17.9%，商貿服務及其他行業占比為52.1%。從主營業務看，70%多的國有企業屬于競爭性行業（商業類），只有不到30%的國有企業屬于基礎性行業（公益類）^[5]。就工業而言，在41個大類行業中，除了其他采礦業之外，其余40個行業國有企業均有涉及，具體的行業比重如表0-2所示。正如國務院國資委主任肖亞慶所言，“國有經濟布局結構調整的任務還遠沒有完成，在398個國民經濟行業中，國有企業涉足的行業仍有380多個，戰線過長、行業過散、‘大而全、小而全’問題仍然突出”^[6]。根據OECD對39個國家報告的2647家商業性國有企業2015年年底的數據進行的分析，這些企業51%的市值和70%的職工分布在具有網絡性質的公用事業，包括供電、供氣、交通運輸、電信等行業。國有企業產業結構過于寬泛，容易導致國有資本運行效率降低，不利于國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中，同時也對民營資本產生較為嚴重的“擠出效應”。在國有企業財務狀況普遍較好的形勢下，正是強化國有經濟戰略性退出一般性產業的契機。既然國有企業分為公益類和商業類兩大類，國有企業應該專注于公益類，商業類中的大部分國有企業，除了特殊功能類、戰略類、新興產業類等行業領域保持國有資本外，其他大部分行業的國有資本都應該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出。

表0-2 2017年國有控股工業企業占全國規模以上工業企業比重情況

·續表·

國有企業不僅遍布大部分國民經濟行業，而且遍布大、中、小微各種規模。從表0-3可以看出，截至2015年年底，我國國有企業法人數量中，大型企業僅占6.70%，中型企業占20.07%，小微企業占比達到73.23%，嚴重背離國有資本“抓大放小”的原則。因此，國有企業應該專注于大、中型企業，小微企業實在沒有必要實行國有制，應該逐步收縮甚至退出。

表0-3 2015年國有企業規模狀況

國有經濟戰線過長還表現為企業法人層級和組織管理層級過多過長。組織扁平化是當代企業管理的一大趨勢，然而我國國有企業基本都是多層級的集團法人結構，集團套著集團，法人內嵌法人，乃至現實中有著一級企業、二級企業、三級企業等之說，國有企業戶數自2008年以來逐年上升，從2008年的11萬戶增加至2016年的17.4萬戶，而各級國資委直接管理的一級企業數量有限，因此不得不依靠金字塔結構，由上級企業管理下級企業，這種現象在中央企業尤為突出。國務院國資委直接管理的所謂一級企業目前只有96家，但實際上監管的國有企業法人數量超過5萬戶，這就必然導致組織管理層級冗長，子公司、孫公司等層級鏈條過長。2016年有34家中央企業管理層級超過五級，最多甚至達到13級（如招商局集團）。地方國有企業也面臨同樣的問題，以北京市為例，北京市屬企業的子企業戶數平均97家，其中所屬二、三級企業戶數平均約為65家，而所屬二、三級企業之外的企業戶數平均達到31家，占所屬企業戶數的比率達到23.7%，最高為85.7%。國務院總理李克強在2016年5月18日國務院常務會議上質問道：“連董事長自己都說不清楚自己的企業到底有多少家子公司、孫子公司，這怎么能提高企業管理效率、增強競爭力呢？”因此，國企改革應按照扁平化趨勢，壓縮管理層級，減少法人戶數，推動國有企業“瘦身健體”，中央企業管理層級要壓縮到3—4級以內，省級國企應該控制在2—3級以內。

二 國有企業去行政化

從理論上而言，國有企業是否去行政化應從明確國有企業的性質入手，即國有企業到底是一般法人還是特殊法人？從法理上講，特殊法人依據特殊法設立而不是依據民法和公司法而設立；主要存在于非競爭性領域而不是競爭性領域；企業資產所有權全部歸屬政府；職能在于承擔政府經濟調控職能和承擔重大專項任務；可以政企不分；經營目標在于成本控制而不是追求利潤最大化；可享有優先地位和某些特權。國外政策實踐以及國內金碚（1999）^[7]、于立等（1998）^[8]學者主張國有企業是特殊法人，國家應制定專門的法律法規將其納入特殊企業的運行軌道，包括國有企業的高級管理人員主要由政府任命，可享有行政級別等。但大多數學者更為認同國有企業是一般法人的觀點，認為國有企業只是出資人是政府而已，與一般的委托人并無二致。蔣一葦（1980）提出的“企業本位論”觀點就是建立在國有企業是一般法人的假設之下，包括企業是現代經濟的基本單位、企業是一個能動的有機體、企業具有獨立的經濟利益以及國家與企業之間應該政企分開四個方面的內容^[9]。從“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的社會主義基本經濟制度來看，從國有企業改革實踐一直要求國有企業成為“自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體”來看，從2018年12月24日國務院常務會議提出的“競爭中性”原則來看，國有企業似乎更應為一般法人。特殊法人論要求國有企業“少而精”，一般法人論則不能如此。由于沒有區分性質截然不同的兩種國有企業，現實中的國有企業兼具一般法人和特殊法人兩種性質。行政化、壟斷化、企業家與政府官員之間“旋轉門”、同行高管對調、高管限薪等現象顯然把國有企業當作了特殊法人來對待；市場化、盈利考核、建設世界一流企業等做法顯然又把國有企業當作了一般法人來對待。雙重性質、雙重目標、雙重行為的廣泛存在，往往使得國有企業無所適從。這里，我們從國有企業一般法人論出發，認為行政化是國有企業特殊法人最重要的體現，不符合國有企業一般法人論的要求。日趨嚴重的國有企業泛行政化現象，主要表現為以下四個方面：

（一）企業和企業家的行政級別化

我國國有企業按照政府序列的行政級別，分為中央企業、省屬企業、市屬企業和縣屬企業四級，所有國有企業都被賦予相應的行政級別，從正部級一直到副科級，存在八個行政級別。由于國有企業基本為多法人聯合體的企業集團，企業集團分為母公司、子公司、孫公司等層級，正式的企業行政級別只是針對母公司或集團公司而言，企業集團內部依據層級地位套用相應的行政的級別。國有企業行政級別化，意味著企業家自然就享有行政級別。長期以來，按照干部任命權限，國有企業集團母公司層面的正職領導人，包括黨委書記、董事長、總經理，一般由上級黨委任命考核；對于副職高管，一般由國資委任命考核。文化類國有企業的企業家級別與國資委直屬的國有企業行政級別大體一樣。

（二）“商而優則仕”現象和“旋轉門”現象

正是因為國有企業及其企業家的行政級別化，國有企業家比起民營企業家多了一個“出口選項”，即國有企業家較為廣泛地存在“商而優則仕”現象。此外，由于國有企業被視同政府行政系列，不僅國有企業家可以“商而優則仕”，而且政府官員也可以“仕而優則商”。很多情況下，國有企業已經成為政府官員晉升機制中的“中轉站”，或即將退休政府官員的理想“歸宿點”，國外對此諷為“旋轉門”（revolving door）現象。這種現象在各行各業的國有企業中不同程度地存在著。相反，民營企業家從不享有行政級別，也就不存在上述兩種現象。

（三）同行企業間“高管對調”現象

在正常的市場競爭中，競爭性企業之間的高管是不可能“對調”或“互換”的，但在我國國有企業體系中，這種“對調”或“互換”現象卻很常見。當企業為爭奪市場份額而展開激烈競爭時，上級部門可能突然將雙方或多方之間的高管進行“對調”。普通行業尚有“競業禁止”之說，在反壟斷法中，這種同行高管“對調”類似于“人事合謀”，但在行政化的國有企業中，黨委、政府或國資委有權決定國有企業的“人事安排”，國有企業家也只能服從行政命令。我國電信、石油、航空、冶金、電子等諸多行業都曾出現過同行不同企業之間的大面積“高管對調”現象，而且這種現象越來越常態化了。

（四）資源配置的行政化

國有企業泛行政化導致的直接經濟后果是資源配置行政化。在行政干預的手段下，國有企業在融資、政府補貼、上市、自然資源占有等方面都享有無可比擬的政策“偏飯”，使國有企業與非國有企業之間競爭難以公平。例如，作為政府實行政策性目標的重要載體，國有企業在獲取信貸資源以及融資成本優惠上具有天然的優勢，利用《中國工業經濟統計年鑒》的數據，以工業行業中企業利息支出與總負債的比重，近似反映國有企業與私營企業的平均債務融資成本（見表0-4），結果發現2008—2016年國有企業的債務融資成本均低于私營企業，國有企業能夠以2.05%的平均利率獲得銀行貸款，私營企業的平均融資成本比國有企業高0.62%，反映出不同所有制企業在信貸資源配置上的不公平性，也間接反映了民營企業“融資難融資貴”的客觀現實。這種市場競爭狀況不符合2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的非公有經濟與公有經濟“權利平等、機會平等、規則平等”原則。

表0-4 2008—2016年國有企業與私營企業的利息支出與總負債的比重

其實，1999年黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中，就已明確提出深化國有企業人事制度改革，“對企業及企業領導人不再確定行政級別”。2000年，原國家經貿委發布了《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范（試行）》，明確規定，企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法。遺憾的是，這些決定規定并沒有付諸實施。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國有企業要“建立職業經理人制度”“國有企業要合理增加市場化選聘比例”，意在取消國有企業及其高管的行政級別。顯而易見，國有企業去行政化的制度依據已十分明確，今后只是執行和落實的問題。重啟國有企業去行政化改革，應該成為新時代深化國有企業改革的邏輯和現實起點。

三 國有企業去獨資化

目前，國務院國資委所屬的96家中央企業中，只有中國聯合網絡通信集團有限公司、上海諾基亞貝爾股份有限公司和中國華錄集團有限公司3家企業為母公司股權多元化形式，其余均為國有獨資公司。中央部門管理的國有企業和地方國有企業也大都如此。實證分析表明，在獨資企業、合作合伙企業、有限責任公司與股份有限公司中，獨資企業的整體績效最低；國有企業、集體企業、私營企業、港澳臺獨資經營企業、外資企業五種具體形式的獨資企業比較，國有企業的整體績效最低；國有獨資公司和其他有限責任公司比較的結果是國有獨資公司整體績效最低；國有獨資公司和國有控股公司相比，國有獨資公司整體績效最低；而在國有控股公司中，國有相對控股公司的整體財務績效好于國有絕對控股公司。可見，國有獨資公司是在各種產權形式、各種產權程度上選擇了兩種最低效率的產權組合^[10]。

鑒于中央企業以及地方國有企業絕大多數為國有獨資公司，因此，有必要重塑國有企業的產權模式，按照國際經驗和績效導向，在國有企業母公司層面實現投資主體多元化，建立混合所有制。2015年《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中明確提出，“加大集團層面公司制改革力度，積極引進各類投資者實現股權多元化，大力推進國有企業改制上市，創造條件實現集團整體上市”。然而，國務院國資委正在推行的三批50家中央企業混合所有制改革試點工作，基本是在某個子公司或競爭性行業進行，沒有觸及母公司層面或壟斷行業。根據國資委發布的數據顯示，中央企業中一級子公司的混合所有制企業戶數占比22.5%，二級子公司以下混合所有制企業戶數占比超過50%并逐級提高，而四級以下子公司混合所有制企業戶數占比已經超過90%，即層級越低混合的程度越高；從行業分布來看，房地產、建筑、建材、通信、礦業5個行業企業混合程度較高，混合所有制企業的戶數占比分別為88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%^[11]。因此，混合所有制改革一定要著眼于國有企業母公司而非子公司層面、著眼于主營業務而非輔業副業、著眼于壟斷環節而非競爭環節，為整體改制和整體上市打下堅實的產權基礎。通過混合所有制改革將現有母公司（集團公司）的國有獨資公司先改制為國家絕對控股公司（國家持股50%以上），再逐步改制為國家相對控股公司，有利于發揮國有資本“四兩撥千斤”的杠桿作用。對于資本控股不斷放大的杠桿作用，列寧在《帝國主義是資本主義的最高階段》中曾轉引過德國經濟學家漢斯·海曼《德國大鋼鐵工業中的混合企業》一書的觀點：“擁有不太多的資本，就可以統治巨大的生產部門。事實上，擁有50%的資本，往往就能控制整個股份公司。所以，一個領導人只要擁有100萬的資本，就能控制各子、孫公司的800萬資本。如果這樣‘交織’下去，那么擁有100萬資本就能控制1600萬、3200萬以至更多的資本了。”^[12]因此，我們應該“理論自信”和“制度自信”，國有相對控股公司作為混合所有制的必然要求，是社會主義基本經濟制度的重要實現形式，是國有制實現形式的轉變，而且這種轉變有助于從整體上增強國有經濟的活力、控制力和影響力。

四 國有企業去獨治化

公司治理結構是企業所有權安排的具體化。國有獨資公司的單一產權關系，必然導致了政府行政主導的、非規范的單邊治理結構。長期以來，上級黨委和政府部門不僅可以直接向這類企業派遣董事、董事長，甚至直接委任總經理、副總經理，違反了《公司法》的基本要求，搞亂了企業內部的權責關系。有的企業黨委書記、董事長、總經理由一人兼任，在避免企業領導班子內部矛盾的同時失去了制衡；有的董事長（黨委書記）對集體決策、個人負責的議事規則不以為然，重大問題還是個人說了算，沒有形成民主科學的決策機制，董事對股東的信托責任沒有落實。國務院國資委所屬96家中央企業中，近一半企業的正職領導（包括黨委書記、董事長、總經理）由中央任命和考核；副職領導則由國資委直接任命。在行政化的國有企業下，國有企業領導人更多的是對上級黨委和政府負責，而不是對市場和企業負責。即便是國有控股的上市公司，也存在公司股東大會的股東數量和構成幾乎與董事會高度重合、上市公司董事會與其母公司的董事會人員高度重合的不規范現象。為此需要深入貫徹《公司法》，注重完善國有企業領導人選聘機制，政府也需要按照法定程序行使委托者的職權，不可越過股東大會、董事會、監事會等直接任命國有企業領導人。上級黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當選董事，進而兼任董事長，應該完全按照法定程序進行，上級黨委應該充分尊重公司股東大會和董事會的合法選擇。鑒于現實中的股東大會往往“程序重于內容”和“形式重于實質”，因此需要特別加強董事會對選聘職業經理人及其薪酬事項的決定性作用，使董事會成為公司與政府的有效“隔離帶”。值得注意的是，隨著中央企業在2017年年底基本完成公司制改制，央企的總經理和其他高管人員由國資委直接任命制改為提名制，其任命權交給董事會，這標志著國有企業董事會職權有了一定的突破。

自2005年以來，國務院國資委根據《國資委關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，針對國有獨資公司進行董事會試點工作，即從母公司層面建立董事會，目前已有94家建立了董事會，其中83家外部董事占多數，部分企業實行由外部董事擔任董事長。同時，省級國資委監管一級企業中有88%已經建立了董事會，其中外部董事占多數的企業占比13%。2017年4月出臺的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》明確提出，“到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會”。可以說，國有獨資公司建立董事會制度是中國特色公司治理結構的體現，出發點在于控制“內部人控制”現象，但其必要性一直存在質疑，很多人認為獨資公司沒有必要建立董事會。

監督層面，國有企業除了內設監事會以外，1998年本來作為過渡措施而實行的國有企業稽察特派員制度，長期以來已經演變為國有大型企業監事會制度，即外派監事會，2018年3月前有16位副部長級的監事會主席，內設29個正局級辦事處。由于監督效果有限，在2018年3月的國務院機構改革中，國有大型企業監事會整體并入了國家審計署。

總體來看，國有企業獨治化所導致的最為嚴重的后果就是高管腐敗現象。盡管內控體系完備、治理結構完善、審計系統嚴格、監督機制健全，然而，國有企業高管特別是“一把手”腐敗現象仍然普遍嚴重，鐵路、石油、電信、電力等壟斷行業領域已成為高管腐敗的“重災區”，一些國企甚至淪為“塌方式腐敗”。因此，應該反思國企高管腐敗的獨治方面的制度成因，從深層次上拯救國有企業的“治理失效”現象。南開大學研發的中國上市公司治理指數表明，多年來，民營控股上市公司的治理指數一直高于國有控股上市公司，這為大力發展混合所有制經濟提供了實證基礎。國有企業改制為混合所有制，有助于建立多元化民主化的公司治理結構和機制，有助于提高公司治理效率，從行政主導型治理走向利益相關者共同治理，從獨治走向共治，并最終獲得“治理紅利”。

五 國有企業去壟斷化

中國壟斷行業大體包括五類：一是全國性自然壟斷產業，如鐵路、電力、電信、石油、郵政等；二是區域性公用事業和基礎設施行業，如供熱、供水、熱氣、高速公路等；三是本應屬于企業化經營但采取事業單位的行政壟斷行業，如有線電視、文化產業等；四是本應屬于競爭性行業但在我國采取了行政壟斷體制的行業，如機車制造業、核工業、航空航天工業、船舶工業；五是特種行業，如金融、煙草、軍工、造幣、食鹽、殯葬。由于我國壟斷行業中的市場主體基本上是國有企業，國有企業去壟斷化實質上是對壟斷行業的競爭化改造。而競爭化改造的前提就是運營模式的改革。從理論上講，要競爭化必須打破“大一統”的國家行業壟斷經營局面，直接做法就是分拆現有壟斷企業，分拆的辦法包括橫向分拆和縱向分拆，通過橫向分拆（按照地域）實現競爭化的前提是必須確立分拆后的相互準入機制，否則競爭效果就是由原來的一家全國壟斷商變成了幾家區域壟斷商。通過縱向分拆（按照業務）實現競爭化的前提是必須在每個業務領域至少分拆成兩家以上的企業，否則就是由原來的一家綜合壟斷商變成了幾家專業壟斷商。而無論是橫向還是縱向分拆，都必須考慮到行業的基本技術經濟特征（如規模經濟、范圍經濟、網絡經濟、密度經濟、關聯經濟等）、市場容量、技術進步等方面的動態變化。

1998年以來，我國對電信、石油、民航、電力等傳統壟斷行業進行了分拆式改革，通過橫向分拆和縱向分拆，初步形成了有效競爭的市場格局，但總體來看，部分行業壟斷結構依然較為嚴重。從績效上看，近10多年來壟斷行業一直在增長，但類似聯合國提出的“五無”式增長（無就業的增長、無未來的增長、無聲的增長、無情的增長、無根的增長）。2002年黨的十六大和2007年黨的十七大報告中，都提出了“深化壟斷行業改革，引入市場競爭機制”的改革任務，遺憾的是改革進展緩慢。特別是2003年以來，國務院國資委加快了對中央企業實施戰略性重組的步伐，國資委系統直屬的中央企業已由2003年的196家重組為2018年11月的96家，今后將圍繞做強做優做大目標，繼續加快深度重組步伐。與此同時，地方國有企業的重組也如法炮制，迅速造就了一批“巨無霸”企業。國有企業規模本來都屬于“大塊頭”，彼此并購重組顯然會造成產業集中度的進一步提高，對市場競爭具有一定程度的破壞性。更有甚者，從行業的技術經濟特征看不具備任何自然壟斷屬性的制造業，在我國也被塑造為“自然壟斷”行業，如機車車輛制造業，既不具備顯著的規模經濟和范圍經濟，也不具備網絡經濟和密度經濟特征，沒有自然壟斷的任何屬性，但一直實行中國北方機車車輛工業集團公司和中國南車集團公司的“雙寡頭”壟斷體制，是典型的處于競爭性領域但卻采取行政壟斷體制的壟斷行業。即便這樣，2015年中國南車和中國北車再次被合并為“中國中車”，成為該產業領域獨一無二的巨型壟斷商，2016年寶鋼與武鋼的合并迅速成為世界第二大鋼鐵企業，2017年神華集團有限公司與中國國電集團公司合并而成的國家能源投資集團公司，立即成為全世界最大的煤炭生產公司、全世界最大的火力發電生產公司、全世界最大的可再生能源發電生產公司和全世界最大的煤制油、煤化工公司。目前世界500強企業中，中國國有企業已達84家，進一步的合并重組顯然與市場化、競爭化的原則相悖。因此，應該暫停大范圍大規模的國企合并重組。國務院2016年6月出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，強調發揮競爭基礎性作用。今后，對于業已存在的壟斷行業，應該堅持競爭化導向，進行分拆式重組而不是合并式重組；對于競爭性行業的國企重組，應該進行嚴格的公平競爭審查。凡是有悖于公平競爭的企業合并重組，應該本著競爭優先原則一律予以禁止。

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，提出了“進一步破除各種形式的行政壟斷”的任務。對自然壟斷行業，《決定》提出了“網運分開、分開競爭性業務”的改革思路，1999年電信行業的固移分開、2002年電力行業的廠網分開、2014在電信行業新成立的中國鐵塔股份有限公司即是這一思路的體現。接下來，有可能進行的電力行業輸配分離、鐵路行業網運分離、石油天然氣行業采運分離、電視行業制播分離等，都屬于廣義的“網運分開”，即前述的縱向分拆改革思路。應該說，“網運分開”模式對縮小壟斷半徑、擴大競爭范圍、提高資源配置的市場化水平有一定的積極促進作用。但是，壟斷行業的縱向分拆在引入部分競爭的同時，卻可能帶來高昂的交易成本與嚴重的機會主義行為問題。縱向分拆后，壟斷行業的運營方式由原來的一家企業運營變成了兩家不同企業的分別運營，資源配置方式由原來的企業內部配置變為市場交易關系，交易成本明顯提高。同時，由于上下游企業的資產都是典型的專用性資產，兩家企業可能會存在嚴重的機會主義行為，不利于企業的可持續發展。鑒于我國的石油、民航、電信、金融等行業在“分業經營”改革后最終都走向了“混業經營”，壟斷行業的競爭化改造，亦應積極探索“網運一體”的綜合運營商模式。從專業運營商走向綜合運營商的競爭模式，有助于避免人為分拆帶來的改革震蕩和陣痛，也可保留產業必要的規模經濟、范圍經濟、關聯經濟和密度經濟效應。經濟學家和政府部門經常認為，多家綜合運營商競爭會造成網絡的重復建設和巨大浪費。實際上，即便是網絡效應最為顯著的電信、電力行業，各國包括中國也早已打破了“全國一張網”的自然壟斷神話，如電網有國家電網、南方電網兩大公司，電信有中國電信、中國移動、中國聯通、中國衛星通信、中國有線電視網絡5家電信網絡公司。因此，以網絡重復浪費為由反對現有壟斷行業的競爭化改造，不僅在理論上于理無據，而且在實踐上也是無視現實。因此，在保留“網運分開”思路的同時，也可以嘗試“網運一體”的多家綜合運營商的競爭模式，即在每個壟斷行業，根據行業規模經濟、范圍經濟、密度經濟、國際競爭力等內在屬性和要求，通過分拆直接塑造成5家以上綜合運營商的寡頭競爭模式，同時放開國內外準入，將是一種較為現實的壟斷行業競爭化改造的模式和路徑。也就是說，在能夠一步到位的改革路徑下，大可不必再通過“試錯”方式去漸進改革；在看準改革方向的情況下最好避免迂回反復的“折騰”，以減少改革所付出的巨大“沉沒成本”。

六 國有企業去獨享化

“國有企業屬于全民所有”，國有企業的發展理應“興業惠民”。改革開放以來，我國國企分紅先后經歷了“統收統支”“利潤分成”“稅養國家，利活企業”等政策。1994年以來，中國國有企業開始不再向政府上繳利潤。2007年發布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》結束了國有企業13年不上繳利潤的制度，2007年12月，國務院國資委和財政部頒發了《中央企業國有資本收益收取管理辦法》，開始在中央企業范圍內試行國有資本經營預算制度，國有獨資企業應交利潤的比例按照不同行業分三類執行，繳交比例為5%—10%。2010年12月，財政部下發《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，要求自2011年起，在擴大紅利提交主體范圍的同時，又將提交比例提高到了5%—15%。2012年2月，財政部下發《關于擴大中央國有資本經營預算實施范圍有關事項的通知》，將國有資本經營預算的企業在2011年的范圍上新增301家，并將中國煙草總公司單獨設為第五類，其上繳比例為20%。2014年，財政部發布《關于進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知》，要求在擴大上繳企業的范圍的同時，再次將上繳比例提高到5%。圖0-1列示了2008—2017年國有企業上繳利潤的變化趨勢，其中可以發現，與國有企業的總體盈利水平相比，國有企業利潤上繳比例相對較低。除了2015年和2016年的上繳比例分別達到11.08%和11.27%之外，其余年份的上繳比例均低于10%，由此可見，國有企業的大部分利潤都留存在企業內部。

圖0-1 2008—2017年國有企業上繳利潤的變化趨勢
資料來源：財政部網站。

圖0-2為2010—2017年中央國有資本經營支出決算安排的結構，其中大部分年份返還給央企和對地方國有資本經營預算的轉移支付比例超過80%，有的年份甚至高達90%以上，而補充社保支出和調入公共財政預算的比例普遍偏低，很難體現國有企業惠及民眾的意義。央企上繳的利潤大多以國有經濟和產業結構調整、產業升級與發展、國有資本金注入、改革脫困補助、發展新興產業、重大技術創新、對外投資、兼并重組專項資金、政策性補貼等形式再次返還給了企業。國有企業的獨享化不僅加強了國有企業的預算軟約束，使國有企業缺乏提高生產和技術效率的激勵，而且嚴重破壞了市場競爭機制，造成了不公平的市場競爭環境。因此，深化國有企業改革，必須逐步消除國有企業收益內部人獨享化現象。國企稅后凈利潤，除了必須提取的公積金公益金等外，應該按照2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定，到2020年國企上繳利潤比例應該普遍提高到至少30%。按照2017年國務院印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》的要求，基本養老保險劃轉比例統一為企業國有股權的10%，嚴格實施將一定比例的上繳利潤充實養老金、社保基金賬戶，避免“先征后返”現象，使廣大公眾真正享受國企發展的“紅利”。

圖0-2 2010—2017年中央國有資本經營支出決算安排結構
資料來源：財政部網站。

七 國有企業去剛性化

長期以來，國有企業基本上呈現“剛性化”狀態，表現為企業只生不死，員工只進不出，高管只上不下，收入只增不減。為此，從深化國有企業改革的任務出發，必須實現國有企業從“剛性化”向“柔性化”轉變，徹底實現“四能”狀態。按照國有企業的功能定位，70%國有企業的主營業務處于競爭性行業，明顯“越位”。按照國有企業的規模定位，國有企業似乎大中小微“通吃”。因此，對于眾多競爭性行業中的國有企業，特別是微型和小型國有企業，國有資本根本沒必要滯留。各級政府應該按照“只做減法不做加法”的原則，逐步有秩序地退出。對于長期虧損、資不抵債而一味依靠政府注資、財政補貼和銀行貸款才能生存的“僵尸企業”，應該果斷進行清算和破產。2015年年底，國有企業虧損面達40.5%，從業人員占比29.8%，國有資產占比44.4%^[13]。對這類“僵尸企業”，不能一味地依靠現有優勢國企進行合并重組的辦法，而應該按照《破產法》進行清算和退出，真正做到“能生能死”。

在高級管理者層面，應該按照2015年《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出的“建立職業經理人制度”的要求，合理增加市場化選聘比例。競聘上崗要體現公開、平等、競爭、擇優的原則，按照崗位要求和業績導向，逐步解決企業高管的來源單一和剛性升遷的問題，從“無過便是功”走向“無功便是過”，實現高管“能上能下”的動態柔性機制。改變長期以來我國中央企業“董監高”隊伍來源單一，特別是企業“一把手”的產生只有行政任命一條路徑的機制，敞開門路，廣納人才，在總結企業高管副職公開招聘經驗的基礎上，實行企業高管“一把手”公開招聘，要特別注意招聘優秀的外國企業高管和民營企業高管，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，形成中央企業“董監高”隊伍的職業化和多源化。

在員工層面，應該實現“能進能出”，堅決打破員工就業的“終身制”，建立以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度，暢通退出渠道，構建起正常流動機制。在招聘過程中，通過向企業內外的人員公開宣布崗位空缺、報名條件和招聘計劃，提供公平競爭的機會，擇優錄用合格的人員擔任該崗位，不得設置與崗位要求無關的報考資格條件和歧視性條件要求，杜絕量身定制的“蘿卜招聘”。同時基于績效考評結果，對于冗員、不勝任者要進行淘汰。按照《勞動合同法》將勞動用工制度改革向前推進，建立真正適應市場競爭要求的勞動合同制，規范勞資雙方的權益，對于經考評認定績效差者，在給予培訓和換崗機會后，仍然不能勝任工作，則要依照勞動合同約定和法律規定予以降職直至辭退。

在收入層面，需要建立“能多能少”的薪酬決定機制。薪酬模式設計要市場化，薪酬設計不能再沿用薪酬等級套用行政級別的模式，而是應與具體的工作崗位價值大小及任職者的績效相聯系，而且薪酬水平要和市場接軌。在薪酬結構中，績效薪酬要占較大的比重。總之，深化國企收入分配制度改革，逐步形成黨的十八屆三中全會提出的“兩頭小中間大”的“橄欖形分配格局”。

八 放松規制改革

無論國內還是國外，長期以來壟斷行業一直都是國有企業布局的密集區，因此壟斷行業也就成為國有企業改革的主戰場。20世紀70年代以來，美國、英國、日本等紛紛對壟斷行業進行民營化、競爭化和放松規制為導向的規制改革。就放松規制而言，表0-5給出了OECD主要國家在1975—2013年民航、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路以及公路7個壟斷行業的規制指數情況（最高值為6，最低值為0，指數越低越好）。可以看出，OECD國家經過大規模放松規制的改革歷程，規制指數不斷降低，由1975年的5.47下降到2013年的2.09。其中美國的規制指數由1975年的3.4下降到2008年的1.3，英國規制指數由1975年的4.9下降到2013年的0.8。

表0-5 OECD主要國家平均規制指數（1975—2013年）

·續表·

放松規制意味著放松乃至取消市場準入、價格、投資審批等諸多方面的行政限制，讓市場在更多領域發揮資源配置的決定性作用。國內外實踐充分證明，放松規制確實可以使傳統壟斷行業“化腐朽為神奇”，成為長期經濟增長的重要引擎。從美國歷史發展來看，柯立芝政府對市場經濟運行基本保持緘默，創造了以汽車和電力行業迅速發展為代表的“柯立芝繁榮”。里根根據供給學派理論提出，“除非規制條例的潛在收益超過了社會的潛在成本，否則規制行為就不應該發生”，其大刀闊斧地放松規制的一系列舉措，使美國走出了長期經濟滯脹的泥潭，贏得了“里根經濟學”的美譽。克林頓政府和小布什政府的放松規制程度接近里根政府時期，使美國經濟出現了人類社會有史以來最長久的繁榮景象（劉鶴，2013）。特朗普把規制看成是“隱性稅收”（hidden taxes），要求政府“增一減二”，即“每發布一條新規定，就要先廢除兩條舊規定”。在一系列放松規制的浪潮下，美國經濟呈現出強勁增長態勢，經濟增長速度是奧巴馬時期的2倍，失業率也已降到半個世紀以來的最低水平，被稱為“特朗普奇跡”（The Trump Miracle），白宮首席經濟顧問拉里·庫德洛把“特朗普奇跡”歸因于“減稅和放松規制”。長期以來，在航空、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路和公路7大壟斷行業，中國規制指數仍大大高于西方發達國家、新興工業化國家和其他發展中大國^[14]。而且，中國對壟斷行業一直采取“國有獨資+市場壟斷+政府規制”模式，走向了人盯人、普遍撒網的“煩苛規制”和“無限規制”，結果加大了規制成本，加劇了規制失效。特別是2014年以來開始流行“穿透式監管”，這個本來只是屬于金融系統產品監管中的定性判斷，現在已經“穿透”到主體、行為、客體三個層面進行全面細致的監管，僭越了監管的本質和界限。國務院總理李克強2016年5月9日在全國“簡政放權放管結合優化服務改革”電視會議上指出，“繁苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕”。因此，在全面深化改革的背景下，我國國有企業改革的重要方向應該是總體上采取放松規制的取向，不斷擴大市場競爭的作用空間，讓規制成為競爭的剩余和替代。2017年，國務院印發了《“十三五”市場監管規劃》，提出要改變傳統“管”的觀念，要把激發市場活力和創造力作為市場監管的重要改革方向，提出了簡約監管、審慎監管、包容監管和智慧監管的原則。這為中國規制轉型提供了明確的方向和基本原則。為此，國有企業規制改革需要實現七大轉型，即產權上從管企業轉向管資本，方向上從強化規制轉向放松規制，內容上從經濟性規制轉向社會性規制，方式上從歧視性規制轉向公平競爭規制，方法上從正面清單制轉向負面清單制，流程上從前置審批轉向后置監管，機構上從專業性部門轉向綜合性部門（大部制）。

九 不同內容之間的邏輯關系

國有企業改革是一項復雜的系統工程，涉及的內容雖然較多，可以“邏輯起點、核心問題、特殊難題、內部機制、外部保障”為內在聯系。具體而言，國有企業的功能定位是深化國有企業改革的邏輯起點，是國有企業改革中最基本的問題，是國有企業產權制度、治理結構、管理體制、監管體制等方面改革的本源性問題，收縮國有經濟總體布局和規模、去行政化反映的就是國有企業功能定位的主要內容。國有企業的產權結構與治理結構創新歷來都是深化國有改革的核心問題，去獨資化、去獨治化為國有企業的產權結構重塑和治理模式轉變指明了具體方向。壟斷行業是國有企業最為集中的領域，是深化國有企業改革的特殊難題和焦點問題，去壟斷化有助于打破行業壟斷，引入競爭機制，塑造有效競爭市場。國有企業人事、勞動和分配三項內部制度是深化國有企業改革的基礎環節，對于國有企業改革而言，“上面千條線，下面一根針”，一切改革都離不開國有企業自身，所有改革最終都要落實到國有企業內部，去剛性化明確了國有企業內部制度改革的目標和路徑。規制體制改革是深化國有企業改革的外部保障，清晰界定國有企業與產權監管部門、行業監管部門之間的關系，是深化國有企業改革不可或缺的重要內容，去獨享化、放松規制改革能夠為深化國有企業改革創造良好的外部環境。不同改革內容之間的邏輯框架如圖0-3所示。

圖0-3 深化國有企業改革內容的邏輯框架