第四節 深化壟斷行業國企改革的路徑選擇

深化國有企業改革涉及諸多內容，而且每項改革內容都是“牽一發而動全身”，可謂千頭萬緒。然而，正如孔子在《大學》所言，“物有本末，事有終始。知所先后，則近道矣”，這實際上涉及改革路徑問題。在啟動國有企業改革后的前20多年實踐中，由于實行先易后難的漸進改革路徑，國有企業改革能夠不斷取得新進展。然而，在改革進入“持久攻堅戰”和“密集施工期”后，在改不改、改什么、怎么改等問題上，改革始終在充滿巨大的爭議中蜿蜒前行。從近些年推行的國有企業改革實踐來看，“碎片式”改革所缺乏的整體設計導致改革的路徑和時序有些混亂。比如在有《公司法》的條件下，仍按《全民所有制工業企業法》進行注冊，而且不評估不驗資，2013年中國鐵路總公司的成立就是如此。在國有獨資的條件下，我們推出了董事會試點工作，現有94家中央企業母公司已經組建了董事會，其中83家外部董事占多數，這屬于產權未動治理先行的改革，不符合治理結構由產權結構決定的原理。再如在壟斷結構下，我們著手進行了國有企業混合所有制試點，這種改革只能遭遇“公私合營共同對付消費者”的情形。價格改革方面，2015年中共中央國務院推出了《關于推進價格改革的若干意見》，規定自然壟斷行業按照“網運分開”后的競爭性環節，建立市場決定價格的機制，問題是“網運分開”改革步履蹣跚，市場決定價格的改革也就失去了前提。在這種態勢下提出鐵路貨運、交通運輸、石油、天然氣、電力、水等實行市場化價格，無異于“給邪財之火澆上利益之油”。未考慮產業運營模式進行競爭模式改革，無論是橫向分拆還是縱向分拆，結果是壟斷依舊，只不過由原來的一家綜合壟斷商變成了幾家專業壟斷商，由一家全國壟斷商變成了幾家專業壟斷商。2003年以來持續至今的大范圍的國企合并式重組相比1999年的分拆式重組又是一種倒退。在缺乏進入機制下進行監管改革，如審批權的下放或取消，只會助長現有廠商的壟斷利益。2015年9月中共中央國務院聯合下發《關于深化國有企業改革的指導意見》以來，按照“1+N”的政策思路，截至2018年年底，國務院國資委等相關部門已制定出臺100多個專項改革意見和配套文件，但真正“落地”的寥寥無幾。

作為“最難啃的硬骨頭”的壟斷行業國有企業改革，在其涉及的眾多改革內容中，產權模式改革、治理模式改革、競爭模式改革、運營模式改革、價格模式改革、規制模式改革的難易程度是不同的。其中競爭模式改革和運營模式改革相對容易，而產權模式改革和治理模式改革次之，價格模式和規制模式改革最為復雜。為什么這樣講？依據主要有：

第一，在國有制框架下，先行改革運營模式和競爭模式的路徑最容易為多數人所接受，首先，政府容易接受，因為這種改革路徑不觸及國有制主導的意識形態傳統。其次，公眾容易接受，因為競爭獲致的繁榮導致“消費者剩余”的增加是立竿見影、顯而易見的。最后，阻力最小。除了作為被改革對象的行業主管部門和壟斷企業外，幾乎不存在什么阻力。在同一個所有者下進行業務流程重組和競爭模式再造畢竟是“老板”天經地義的職權。依靠政府的權威，這種改革的實施也相對容易。

第二，改革產權模式和治理模式要比運營模式和競爭模式的改革相對困難，也相對復雜。這主要是涉及所有制和意識形態傳統，畢竟，包括國有制在內的公有制看作是經典社會主義制度的根本特征和經濟基礎。所以，改革產權模式和治理模式對政府和公眾在意識形態上難以接受。但是，作為一種邏輯一致的改革，待運營模式和競爭模式改革進行一段時間后，一定內在地呼喚產權模式改革和治理模式改革。實際上，這種改革路徑屬于“由表及里”，是“倒逼性”和“策略性”的路徑。盡管普遍認為產權和治理是深層次的改革內容，但由于所有制和意識形態傳統，很難直接由此入手。但不深化這方面改革，改革也就容易成為“半吊子”工程，這就是經濟學家厲以寧在20世紀80年代一再強調的觀點：所有制改革是改革的關鍵，經濟改革的失敗可能是由于價格改革的失敗，但經濟改革的成功并不取決于價格改革，而取決于所有制的改革。時下，國有企業混合所有制改革方向是正確的，但一定需要競爭性市場結構為前提。

第三，價格模式改革和規制模式改革最為復雜，也最為困難。價格模式改革最直接地涉及公眾，而規制模式改革最直接地涉及政府。對公眾而言，蕓蕓眾生對改革效果最直接的期待就是價格的下降，最恐懼的莫過于通貨膨脹。尤其是壟斷行業中的國有企業全部涉及國計民生，與居民消費密切相關，對價格的稍許變動極為敏感。所以，即使在國外，也有著價格聽證會之類的制度和程序。在中國，壟斷行業的產品和服務價格都是受政府規制的，即實行嚴格的政府定價和政府指導價。而且，也正是出于公眾的考慮，價格長期穩定在低價位上。如鐵路，即使在春運高峰，也是實行票價不上浮的規制政策。在這樣背景下，在缺乏有效競爭和企業硬預算約束條件下，如果先行進行放開價格改革和放松規制改革，一定會不可避免地引發自然壟斷價格上漲，進而導致全面的通貨膨脹。從政府本身來講，規制改革最直接地涉及政府部門自身的利益，屬于“自己改自己”。出于既得利益的本能，誰也不愿意“革自己的命”。時至今日，投資審批權之類的進入規制和公共事業收費之類的價格規制仍嚴格地掌握在政府手中，改革基本上沒有什么進展，其中有政府部門自身的原因。但是，如果其他方面的改革內容都已經到位，壟斷行業已經變成可競爭產業了，企業有了市場這只“看不見的手”的硬預算約束，政府規制已經部分或完全沒有了理由和依據，屆時政府規制這只“看得見的手”也只好無可奈何地選擇退出。這是我們把包括價格在內的政府規制改革放在最后的基本考慮。綜上所述，壟斷行業國企改革的理想路徑應當是：多家綜合運營商模式基礎上的有效競爭模式必須先行，其次是混合所有制產權改革基礎上的共同治理模式改革，最后才是市場形成價格機制改革和規制模式改革，具體的改革路徑如圖0-4所示。

圖0-4 深化壟斷行業國有企業改革的具體路徑

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[1] 資料來源：《中國財政年鑒（2017）》。

[2] 熱若爾·羅蘭：《轉型與經濟學》，北京大學出版社2002年版。

[3] 世界銀行：《官辦企業問題研究：國有企業改革的經濟學和政治學》，中國財政經濟出版社1997年版。

[4] 世界銀行、國務院發展研究中心：《2030年的中國：建設現代、和諧、有創造力的社會》，中國財政經濟出版社2013年版。

[5] 資料來源：《中國國有資產監督管理年鑒（2016）》。

[6] 國資委主任肖亞慶2018年11月30日在第十八屆年度管理大會的發言。

[7] 金碚：《三論國有企業是特殊企業》，《中國工業經濟》1999年第7期。

[8] 于立、肖興志、劉寶宏：《特殊法人與我國國有企業改革》，《開放導報》1998年第10期。

[9] 蔣一葦：《企業本位論》，《中國社會科學》1980年第1期。

[10] 戚聿東等：《中國壟斷行業市場化改革的模式與路徑》，經濟管理出版社2013年版。

[11] 資料來源于2018年1月31日國資委混改通氣會上的公開發言。

[12] 列寧：《帝國主義是資本主義的最高階段》，人民出版社2014年版。

[13] 資料來源：《中國國有資產監督管理年鑒（2016）》。

[14] 戚聿東、李峰：《壟斷行業放松規制的進程測度及其驅動因素分解——國際比較與中國實踐》，《管理世界》2016年第10期。