四 結論與政策建議

本書始終圍繞“政府引導—市場主導—調結構—穩定長期經濟增長”這一中心思想來展開，強調政府的重要作用、市場的中心地位，調結構以穩定經濟增長為核心目標，論證了多重目標下宏觀經濟政策應該如何進行重新定位與選擇這一重大問題。得到了以下一些基本結論，并由此提出相關的政策建議。

（一）主要結論

1.經濟發展中長、短期不利因素的疊加交錯導致目前宏觀經濟處于困境

從長期來看，中國過去30年的高速發展大量依賴投資和出口，技術進步的作用不僅沒有增強，還有進一步下降的趨勢。而且，隨著人口紅利、制度紅利的逐漸消失，資本回報率必然下滑。這將拖累投資回報率，使得其逐漸難以平衡折舊率等，從而投資無法發揮以往的作用，因此，中國的長期潛在增長率將呈現下滑趨勢。同時，由于2009年刺激政策的跨期替代效應和歐債危機的持續惡化，短期宏觀經濟形勢不容樂觀。由于這兩個因素都將短期難以改觀，所以未來一個時期經濟依然面臨較大的下行壓力。

2.通過穩投資來穩定短期增長成為當前經濟工作的迫切任務

當前階段，在國內外環境的多種因素的疊加作用效應下，經濟下行壓力逐步增大，“穩增長”已經成為各級政府當前工作的迫切任務。這是與“穩增長”對維持當前中國合理的就業創造、居民收入增長和政府財政風險安全這三方面的重要作用密不可分的。

目前穩增長的主要出路在于刺激投資，而以政府刺激為主要手段的投資只會進一步固化中國原有的不合理的經濟結構，從而拉低長期的潛在增長率。在潛在增長率下滑的大環境中，當前穩增長的一時成功也將會導致未來陷入更為被動的局面。因此，當前在中國經濟增長還具備一定速度的時候，政府需要進行以結構調整為導向的穩投資措施。

3.政府刺激投資型的短期穩增長與調結構之間存在根本性的矛盾和沖突

中國的長期經濟可持續增長必然要通過對經濟結構的調整優化來實現。因此，在當前的形勢下，如果仍然偏好于采用政府投資刺激計劃類型的短期穩增長的思路，必然會導致維持經濟短期穩定和維持中長期增長之間產生根本性的沖突和矛盾。

4.以市場為主導進行結構調整來保證經濟長期穩定增長是多重目標下的首要選擇

后國際金融危機時期，世界經濟在大調整大變革之中出現了一些新的變化趨勢，全面復蘇可能是一個緩慢而復雜的過程，原有的增長模式難以為繼，科技創新和產業升級孕育著新的突破，國際環境存在許多不確定不穩定因素。這對中國經濟結構調整既形成巨大壓力和倒逼機制，同時又提供了新的重大機遇。因此，推進經濟結構調整，是解決中國經濟發展中不平衡、不協調、不可持續等深層次問題的根本舉措，也是鞏固當前經濟回升向好勢頭的迫切需要。

經濟結構調整的本意是通過市場化的運作，通過收購與兼并等一系列行為，使一些落后的產業或企業淘汰掉，讓一些效率高的、技術含量高的產業或企業成長起來，增長市場份額，成為經濟增長的動力。一個經濟體本身是一套系統，其內部結構會隨著經濟的發展自發地調整和完善，但前提是以市場化為基礎。如果政府干預過多，經濟結構的自發調節功能就會被破壞，結構進一步失衡也就難以避免。

5.進一步的工業化和內涵型城鎮化是結構調整的切入點和重要途徑

從宏觀的角度來看，經濟結構調整的核心內容主要包括需求結構和供給結構調整兩個方面。從中國當前的現實情況來看，需求結構調整就是要改變經濟增長過度依賴投資和出口的局面，著重通過對收入結構的調整，來實現消費、投資、出口的協調拉動，重點是擴大內需消費對經濟增長的拉動作用。供給結構的調整主要就是通過產業結構內外的調整和協調，改變經濟增長過度依賴第二產業的局面，實現第一、第二、第三產業的協調發展，重點是加快第三產業的發展，特別是第三產業中現代服務業和高端生產性服務業的發展。進一步看，就當前中國面臨的國內外環境的現實約束條件下，進一步推進結構合理的工業化和內涵發展式的城鎮化，是對經濟結構進行調整的最為重要的切入點和重要途徑。

6.財政政策應以結構調整為主要目標

在過去，中國的財政政策具有很強的相機抉擇性，在工具上較多使用了財政支出，對于稅收這個重要的政策手段的使用還不充分。為此，需要在收支兩端針對結構調整進一步加大稅收的調控力度。同時，強化財政支出政策的科技與民生取向，發揮稅收政策的自動穩定器；為發揮地方政府積極性，需要擴大地方政府的財政自由度。

7.貨幣政策進一步以市場化改革為導向

當前中國的貨幣政策從中介目標的角度來看，央行基本關注的是數量目標。從調控工具來看，由于中國是管制利率，更多的是采用存款準備金、中央銀行貸款等數量型工具，公開市場業務也更多指向了數量型中介目標。因此，未來中國的貨幣政策需要以利率為中介目標，并大力推進利率市場化改革，適應當前的經濟環境。

（二）相關政策建議

1.財政政策在當前結構型減稅的基礎上，可以重點考慮以下方面。

（1）總量減稅

通過計算三次產業稅負水平可以發現，第一產業的稅負水平遠低于第二產業和第三產業，且近年來波動性很大并有加大的趨勢。如果只關注第二、第三產業，可以發現2001年以來，兩大產業的稅負水平都有緩慢提高的趨勢；目前第二產業的稅負水平是最高的，但是近年來第三產業的稅負水平與之的差距在明顯縮小，二者已經相差無幾。

表0—13 三大產業稅負水平

因此，總的來看目前各行業的稅收負擔較重，為了進一步刺激各個產業發展，需要切實減少稅收負擔，進行總量減稅。

（2）擴大加速折舊計稅范圍

根據企業所得稅法《實施條例》第九十八條，目前可以加速折舊的固定資產包括：（一）由于技術進步，產品更新換代較快的固定資產；（二）常年處于強震動、高腐蝕狀態的固定資產。這對于提高企業技術更新具有一定刺激作用，為了進一步提高工業化水平，可根據各行業十二五規劃，進一步擴大加速折舊范圍，刺激戰略性新興產業發展。

圖0—30 三大產業稅負水平
資料來源：各年度《中國稅務年鑒》、中經網數據庫。

（3）加大環境保護等投資額所得稅減免

根據企業所得稅法第二十七條第（三）項所稱符合條件的環境保護、節能節水項目可進行所得稅減免。為了進一步促進環境保護等行業的發展，可以提高本部分減免力度。

（4）進一步擴大個人所得稅應稅收入范圍、提高起征點和所得稅累進性

目前個人所得稅起征點還相對較低。目前中國收入差距較大，大部分職工收入較低，導致中低收入人群受到收入流動性約束，對于當期收入非常敏感，因此，為了提高消費，需要進一步提高個人所得稅起征點。同時，為了調節收入分配，需要提高個人所得稅稅率，增加累進性。

不過，對于個人所得稅更為重要的是擴大征收范圍。目前的實際情況是個人所得稅基本限制在薪金的范圍內，其他收入未能按照累進性質征稅。如果在這個環境內提高個人所得稅起征點，會使得征稅范圍進一步縮小，反而降低個人所得稅在財政預算內收入的比重，從而損害了其自動穩定器的作用。因此，需要擴大征收范圍，更為體現其累進性。

（5）對產業向中西部轉移中的新設備投資提供政府補貼

當前是中國產業轉移的黃金時期。隨著工資結構的調整，東南沿海地區勞動成本上升，勞動密集型行業向中西部轉移。為了促進深度工業化，在這個過程中需要盡量避免將東部地區落后產業向中西部轉移，而應該在轉移中升級，通過更新設備，有序調高生產率，協調東中西部的經濟差距。為此，對于產業轉移中新設備投資可以予以財政補貼，例如，通過政府貼息的方式來完成。

（6）允許地方政府自主發債

為了提高地方政府財政自由度，需要允許地方政府針對地方的基礎設施建設等項目進行發債。中國對于地方政府自行發債進行了一些初步嘗試。為應對國際金融危機，2009年，通過中央財政代發地方政府債券的形式，當年發行2000億元地方債，并將其納入地方預算構成地方債務。此后的2010年和2011年又以此方式每年發行2000億元地方債，并在2012年將額度增加至2500億元。此外，2011年下半年，經國務院批準，中國選擇在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點。不過，在當前模式下，這并沒有真正賦予地方政府發債權。

如果允許地方政府自主發行債券，關鍵是需要納入財政預算，這種財政收支的責任機制可以規范地方政府行為，以市場化的約束讓地方政府對投資項目的收益進行科學評估，從而促進投資支出決策的合理化，避免過度投資、重復投資等行為。在支出方面，進行定向投入，例如，地方政府的債務融資作為與中央投資配套的地方資金來源，有利于擴大政府財政支出政策的規模，更好地促進經濟政策的實施效果。

2.加快推進高累進性房地產稅的全面開征，并在此基礎上取消限購

未來需要進一步進行內涵型城鎮化，住房等民生問題是不可避免的。房地產行業的有序發展是城鎮化的前提，也是一個理想的結果。因此，房地產行業是中國未來的一個極為重要的產業和經濟增長點。為了房地產市場的可持續發展，需要盡早開征高累進性房地產稅，并在此基礎上取消限購。

近年來，隨著城鎮化的快速推進，房地產價格快速飆升，從而催生了房地產一批投機性需求。投機性需求以透支未來為代價，把房價推向非理性上漲，嚴重干擾了正常的市場秩序。為此，政府果斷對房地產采取了限購措施，這可以幫助控制需求在一定時期內平穩釋放，在一定程度上保護房地產市場持續發展。盡管這是通過行政措施干預市場的一種手段，但在房價非理性飆升的特殊背景下，具有其合理性。

但是，這不是長久之計。隨著限購政策的出臺，房地產投資出現了大幅度下滑。這在很大程度上拉低了中國的經濟增長。因此，要保護房地產市場的未來，平抑房價，單純限制需求是不夠，重點需要提高供給。高累進性房地產稅是一個增加供給，平緩需求的有效工具，可以使得房地產市場恢復供需平衡，價格趨于理性。

首先，高累進性房地產稅可以有效平滑需求。有了房地產稅，人們在保有環節就提高了成本。但是，影響人們行為的是邊際稅率，即多增加一平方米帶來的稅收增加。如果征收高累進性的房地產稅，那么高邊際稅率將使得人們選擇小戶型，從而避免了更多的炫耀性消費。

其次，高累進性房地產稅會增加供給。這個里面增加供給有兩個渠道。其一，在存量房市場上，有多套房屋的持有人，面對高累進稅率，就需要考慮持有成本。此時，要么將房屋出租，從而增加了租房市場供給，要么考慮出售房屋，從而增加二手房供給。這里面目前一個熱議的問題是房地產稅的提高是否會導致房主全額將稅收轉嫁給租客。這個問題在短期內是存在的，不過，伴隨著目前以公租房為主的保障房政策的實施，如果政府能夠提供廉價的公租房，提高租房市場的供給，就會拉低租金。所以，這個問題需要保障房政策的配合。其二，在新建住房市場上，由于未來房地產稅將平滑需求，所以房價有穩中有降的趨勢，那么為了獲得更高的利潤，當前就需要增加住房供給。2012年中國一個大問題是房地產商開始囤地，但是不進行大規模新建，從而拉低了投資。如果實施高累進房地產稅，在預期房價下降的情況下，房地產商會增加當期供給，從而對于當前的穩增長是一個最為重要的推動力量。

除了平衡房地產市場以外，房地產稅還是解決地方政府財政自由度問題的一個辦法。當前一些地方政府依賴賣地收入，但這是一個殺雞取卵的辦法。目前一些經濟發達地區就面臨了無地可賣的困境。如果能夠開征高累進性質的房地產稅，那么就提供了穩定的稅源，這一方面降低了政府推“地王”的沖動，另一方面給地方政府提供了常規性的財政收入。

3.貨幣政策應定位于利率市場化，以價格型、市場化手段對經濟進行調控。

為了進一步推進利率市場化進程，將利率作為貨幣政策的中介目標，并在此基礎上促進經濟結構調整，需要在目前的政策基礎上重點考慮以下三點。

（1）弱化存款準備金率的使用

在內生貨幣環境下，存款準備金是“適應性的”，即當銀行體系的貸款發生后，中央銀行會增加準備金的供給。一般觀點是中央銀行可以拒絕商業銀行借入準備金的要求。但是，需要注意的是，對于一個人正確的事情對于所有人不一定正確。中央銀行可以拒絕一家商業銀行的要求，但是不能拒絕所有商業銀行的要求。如果所有商業銀行都無法完成準備金，那么就會導致金融恐慌，銀行間市場利率高度波動，導致整個金融體系崩潰。中央銀行需要維持金融體系的穩定，所以為了避免這種情況發生，會被動供給準備金。因此，準備金被動取決于整個金融系統的步調。當市場極度缺乏資金的時候，那么中央銀行就會供給。

（2）取消貸款規模和存貸比考核

首先，在內生貨幣的情況下，貸款規模意義不大。如果控制了規模，在面對融資需求的時候，銀行就會通過金融創新等方式來進行資產置換，將原本的貸款變為其他表外資產，從而更為隱蔽，脫離監管，這反而提高金融體系的風險。其次，在貸款規模的條件下，金融配給會日益嚴重。在中國，受到配給的主要是民營企業，這不利于就業和經濟發展。最后，其他私人融資方式會取代銀行貸款，例如，商業信用會更為頻繁的發生。私人借貸對于經濟沖擊更為敏感，近年來的各種“跑路”事件就反映了這種情況。

存貸比考核不利于金融體系的發展。商業銀行的分工必然導致了不同銀行扮演不同的角色，有些銀行提供貸款，有些銀行專注儲蓄。人為地控制只會減少各個銀行的比較優勢的發揮，導致各銀行同質化，追求數量擴張，各種時點存款不斷。在利率市場化環境下不利于商業銀行的競爭，反而增加了各銀行的高息攬存行為，危害了金融安全。

（3）增加中央銀行透明性

在前面的分析中可以發現，內生貨幣的環境中，投資的提升會拉高通貨膨脹，需要通過增強央行透明性的方法控制通貨膨脹預期。

中國人民銀行目前的溝通形式包括貨幣政策報告、政策變動公告、新聞發布會、行領導講話與公開演講等。在這些溝通渠道中，主要傳達了中國人民銀行對于經濟形勢分析、貨幣政策的定位、政策出臺背景、出臺條件和操作方式選擇等信息。

但是，中國人民銀行的溝通傾向于通知和事后解釋性質。要控制通貨膨脹預期，需要在溝通中增加對于未來經濟形勢的判斷和政策出臺標準等，并以此為基礎，構建中國的貨幣政策規則。

4.為了更好地發揮財政、貨幣政策的效果，需要進一步拓寬民營資本投資領域

民營資本是中國目前投資對于利率最為敏感的群體，要在未來發揮利率的重要作用就需要進一步發揮民營資本的投資動力。目前的新36條將開放領域集中在基礎設施等。但是，這些領域見效慢，民營企業不愿投資，因此，無法發揮其初衷。民間投資細則的出臺對于民間投資增速的回升有一定的提升作用。但是在傳統行政性壟斷體系和經營模式沒有根本改革的前提下，投資領域的放開并沒有給予民間資本生存的環境。因此，需要進一步進行體制改革，發揮民營企業的投資主體作用，促進經濟的轉型升級，也進一步提高貨幣政策的傳導效力。

---

[1] 本章完成于2012年9月。

[2] 本章數據無特殊說明來源于國家統計局、中誠信數據庫和人民大學經濟研究所數據庫。

[3] 這些國家工業化完成之際工業增加值占GDP比重約為1/3。

[4] 之所以采用這種方法是為了避免母國優勢等專利測量問題。

[5] 國務院認定的產能過剩行業或潛在過剩行業數目在2006年是10個；2009年經全國人大財經委調研認為產能過剩行業增至19個。資料來源：http：//finance.sina.com.cn/roll/20091106/02226930328.shtml。

[6] 資料來源：http：//it.sohu.com/20120508/n342598789.shtml。

[7] 資料來源：http：//www.chinadaily.com.cn/hqcj/zgjj/2012-05-30=/content_6044652.html。

[8] 資料來源：http：//news.hexun.com/2012-03-09/139147305.html。

[9] 吳敬璉（2012）也認為中國轉變經濟發展方式和產業升級取得了一定成績，但投入太多，成本太高；其主要原因是有利于創新和創業的體制仍未建立，各地仍在沿用政府主導的發展方式。

[10] 資料來源：http：//news.163.com/12/0823/11/89JB93IN0001124J.html。

[11] 資料來源：http：//www.cei.gov.cn/LoadPage.aspx？Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/jjfx&ProductAlias=lianhlt&PAlias=lianhlt&BlockAlias=lhhgjj&filename=/doc/lhhgjj/201203061310.xml。

[12] 繁榮時期，政府收入增加，按預算平衡的要求，政府的開支也加大，從而進一步加劇經濟波動。

[13] 外生貨幣理論中邏輯是從上向下的，同時上面兩層僅僅決定了名義值，實際值完全獨立取決于第三層——企業和工人的經濟循環。