三 穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)下宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重新定位

過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，宏觀調(diào)控需要面對(duì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)往往相對(duì)單一，所以宏觀經(jīng)濟(jì)政策運(yùn)用中的相機(jī)抉擇手段常常成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要選擇。而面對(duì)多重目標(biāo)，尤其要以市場(chǎng)化手段調(diào)結(jié)構(gòu)作為首要目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如果繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的相機(jī)抉擇，恐怕就難以達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，甚至?xí)箚?wèn)題更加惡化。因此，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)應(yīng)該圍繞多重目標(biāo)，以調(diào)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，兼顧穩(wěn)定短期增長(zhǎng)和控通脹，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行重新定位。

（一）穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)下財(cái)政政策的重新定位

1.1998年以來(lái)中國(guó)財(cái)政政策的主要特征和局限性

中國(guó)財(cái)政政策在改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)期走了“放權(quán)讓利”的道路，財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全部收入的比重持續(xù)下降（見(jiàn)圖0—20）。此時(shí)，財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀調(diào)控的功能主要讓位給了銀行體系。

圖0—20 中國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)
資料來(lái)源：筆者自制。

財(cái)政政策在熨平經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)中再次扮演重要角色是在1997年亞洲金融危機(jī)以后。1998年，由于東南亞金融危機(jī)的影響，中國(guó)出口、消費(fèi)都受到了巨大沖擊，為了遏制經(jīng)濟(jì)快速下滑，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府果斷采取了以擴(kuò)大內(nèi)需為目標(biāo)的積極財(cái)政政策。其主要內(nèi)容如下（見(jiàn)表0—9）。

表0—9 1998年積極財(cái)政政策主要內(nèi)容

續(xù)表

由此可見(jiàn)，通過(guò)發(fā)行國(guó)債等方式加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是此輪積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容。1998年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施以國(guó)債投資為重點(diǎn)的積極財(cái)政政策，1998—2002年共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元，安排項(xiàng)目投資32800億元，累計(jì)完成投資24600億元。1998年積極財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中，國(guó)債投入方向出現(xiàn)了很多次調(diào)整與變化。1998年，國(guó)債資金主要投向農(nóng)林水利建設(shè)、交通通信建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和國(guó)家直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)建設(shè)。1999年，國(guó)債投資專(zhuān)項(xiàng)用于增加重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)改造貼息和重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科學(xué)教育等方面的投資。2000年，國(guó)債資金主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，支持國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造，加大西部開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)展科技教育。2001年，國(guó)債投資主要用于支持西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，用于西氣東送、西電東送、南水北調(diào)和青藏鐵路等項(xiàng)目建設(shè)。2002年，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債主要確保長(zhǎng)江中下游干堤加固、農(nóng)村電網(wǎng)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施、中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)等在建國(guó)債項(xiàng)目盡快建成投入使用，發(fā)揮效益。

在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占固定資產(chǎn)投資中的比重出現(xiàn)了顯著上升。1999—2002年，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占固定資產(chǎn)投資中的比重一直維持在6%—7%，在2002年達(dá)到了高峰（7%）。

圖0—21 固定資產(chǎn)投資中國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金比重
資料來(lái)源：筆者自制。

但是，在投資增長(zhǎng)的過(guò)程中，減稅的作用不太明顯。企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅因?yàn)槠淅圻M(jìn)性，所以具有自動(dòng)穩(wěn)定器的功能。但在中國(guó)，其實(shí)際效果并不理想。1998年經(jīng)濟(jì)放緩后，減征企業(yè)所得稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定做出了一定貢獻(xiàn)。與1997年相比，1998年31個(gè)省區(qū)市中的16個(gè)省市企業(yè)所得稅出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，從前一年的932億元下降到856億元。“自動(dòng)穩(wěn)定器”通過(guò)企業(yè)所得稅這個(gè)渠道向經(jīng)濟(jì)中注入了76億元。但個(gè)人所得稅卻沒(méi)有起到類(lèi)似的效果。個(gè)人所得稅從1997年的259.9億元增加到1998年的338.6億元。鑒于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，個(gè)人所得稅的增加事實(shí)上并沒(méi)有幫助穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，客觀上反而起到了降低可支配收入，減少消費(fèi)，抑制經(jīng)濟(jì)的作用。另外兩個(gè)稅收的變動(dòng)也表明財(cái)政政策具有緊縮的特征。和1997年相比，1998年的出口退稅僅僅增長(zhǎng)了3.6億元，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1996年的827.7億元。事實(shí)上，出口退稅直到2000年都沒(méi)有恢復(fù)到1996年827.7億元的水平。另外一個(gè)減稅項(xiàng)目是政府1999年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但是，1998年和1999年是該稅收入水平最高的兩個(gè)年份。

同時(shí)，地方政府的財(cái)政支出在危機(jī)時(shí)期增長(zhǎng)率下降。從預(yù)算的角度看，政府的赤字和盈余應(yīng)該是反周期的：經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，政府有預(yù)算盈余；經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，政府有預(yù)算赤字。研究地方政府支出增長(zhǎng)率可以發(fā)現(xiàn)，即便中央政府較大規(guī)模提高了轉(zhuǎn)移支付（1998年和1999年轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率分別為17.3%和21.5%），1998年和1999年，地方政府財(cái)政支出增長(zhǎng)速度明顯下降；個(gè)別省份出現(xiàn)零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)，例如，山西的增長(zhǎng)率只有0.4%；與1997年相比，1998年廣西的政府開(kāi)支下降了5.57%。造成這一后果的原因既有經(jīng)濟(jì)方面的，也有制度和法律方面的。從經(jīng)濟(jì)方面看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑導(dǎo)致地方政府的收入下降。從制度和法律方面看，地方政府無(wú)法通過(guò)資本市場(chǎng)上籌集資金，也必須按照預(yù)算法的要求平衡預(yù)算，當(dāng)財(cái)政收入下降后，這大大限制了財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器發(fā)揮的空間[12]。

表0—10 地方政府財(cái)政開(kāi)支增長(zhǎng)率

續(xù)表

2008年，國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)快速下滑引起了決策者的高度關(guān)注，總額高達(dá)4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃迅速出臺(tái)。這一政策無(wú)論從規(guī)模上還是時(shí)間上都給全球的學(xué)界和政策制定者留下了深刻影響。從規(guī)模和結(jié)構(gòu)看，刺激計(jì)劃是中央政府現(xiàn)階段較為合理的選擇。主觀上，政策制定者似乎對(duì)1998年反衰退政策的效果深具信心。新的計(jì)劃似乎是1998年財(cái)政政策的大號(hào)版。政策制定者也許認(rèn)為1998年財(cái)政政策行之有效，這是兩個(gè)計(jì)劃內(nèi)容相似的原因。而規(guī)模不同的原因反映了決策者對(duì)兩次經(jīng)濟(jì)衰退深度的判斷。

2008年的財(cái)政刺激政策主要包括：（1）推出總額4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃，其中農(nóng)村的民生工程約3700億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約15000億元，教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)方面約1500億元，節(jié)能減排、生態(tài)工程約2100億元，調(diào)整結(jié)構(gòu)和技術(shù)改造約3700億元，汶川大地震重點(diǎn)災(zāi)區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)重建10000億元。（2）推行增值稅轉(zhuǎn)型改革。允許企業(yè)抵扣新購(gòu)入設(shè)備所含的增值稅，同時(shí)，取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策，將小規(guī)模納稅人的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)低至3%，將礦產(chǎn)品增值稅稅率恢復(fù)到17%。（3）提出鋼鐵、汽車(chē)、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造和電子信息、物流等十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。（4）其他措施，包括“家電下鄉(xiāng)”和地方政府發(fā)放消費(fèi)券等。

從中不難發(fā)現(xiàn)，這次的政策依然強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減稅的效果依然不夠顯著。2007—2011年，應(yīng)該具有自動(dòng)穩(wěn)定器作用的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅出現(xiàn)了更高速度的增長(zhǎng)。尤其在2011年，分別增長(zhǎng)了30%和25%。在2012年的深度經(jīng)濟(jì)下滑的環(huán)境中，1—6月的企業(yè)所得稅13106億元，同比增加了1931億元，增長(zhǎng)了17.3%。個(gè)人所得稅的情況有所好轉(zhuǎn)，個(gè)人所得稅在1—6月為3272億元，同比減少了283億元，下降了8%。但是，這是受到了提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的影響。

圖0—22 企業(yè)與個(gè)人所得稅
資料來(lái)源：筆者自制。

同時(shí)，地方政府支出的增長(zhǎng)率相對(duì)于1998年有所改善，為這次反危機(jī)提供了動(dòng)力。相對(duì)于在2000年前基本呈現(xiàn)的地方政府支出增長(zhǎng)率下滑的情況，本次刺激時(shí)期地方政府的作用比較顯現(xiàn)，在2008年其支出增長(zhǎng)達(dá)到了28%。

圖0—23 地方政府支出增長(zhǎng)率（1993—2011）
資料來(lái)源：筆者自制。

總的來(lái)看，自20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，中國(guó)財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了巨大作用，呈現(xiàn)了如下特點(diǎn)。

其一，主要目的是短期穩(wěn)增長(zhǎng)，呈現(xiàn)了較強(qiáng)的相機(jī)抉擇性。在1997年亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)采取了積極的財(cái)政政策，到2005年開(kāi)始轉(zhuǎn)向執(zhí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策；在2008年國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后，又一次轉(zhuǎn)向積極的財(cái)政政策。

其二，1998年和2008年這兩輪積極財(cái)政政策主要都是以增加財(cái)政支出為主的擴(kuò)張性政策。在資金來(lái)源渠道上，增發(fā)國(guó)債是積極財(cái)政的主要措施，增發(fā)國(guó)債主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

其三，對(duì)于稅收政策的實(shí)際方向存在一定的使用偏差。在實(shí)際效果上，不但沒(méi)有實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策慣常使用的減稅政策，還同期增強(qiáng)了稅收的征管力度，提高了稅收占GDP的比重。

其四，地方政府在擴(kuò)張性財(cái)政政策中的作用逐步開(kāi)始增強(qiáng)。這主要來(lái)自地方非稅收入上升和加強(qiáng)國(guó)有資源（資產(chǎn)）的有償使用收入征管，提高了財(cái)政自主度。

根據(jù)前面的分析，中國(guó)未來(lái)的政策目標(biāo)應(yīng)該是結(jié)構(gòu)調(diào)整、穩(wěn)定增長(zhǎng)和通貨膨脹預(yù)期管理，核心是以市場(chǎng)為主導(dǎo)通過(guò)調(diào)結(jié)構(gòu)來(lái)保證經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)。因此，我們需要重新根據(jù)未來(lái)的目標(biāo)定位，從推進(jìn)深度工業(yè)和內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化的角度，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政政策的特點(diǎn)做出相應(yīng)調(diào)整，重新定位。

2.未來(lái)財(cái)政政策的重新定位

未來(lái)財(cái)政政策需要針對(duì)通過(guò)提高技術(shù)水平的深度工業(yè)化和內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化這兩個(gè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的突破口來(lái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此，在財(cái)政的支出、收入和地方政府的財(cái)政獨(dú)立性方面需要重新調(diào)整。

（1）財(cái)政支出政策的科技與民生取向

財(cái)政支出需要提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，從而提升工業(yè)化的層次，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。提高技術(shù)有兩條途徑。一條是通過(guò)提升教育、培訓(xùn)等提高一般技術(shù)水平。同時(shí)，由于技術(shù)通常是物化在設(shè)備中，因此，另一條途徑就是通過(guò)更新設(shè)備來(lái)提升技術(shù)水平。

近年來(lái)，中國(guó)在教育等方面的支出體現(xiàn)了較好的態(tài)勢(shì)。教育支出占財(cái)政支出的比重基本穩(wěn)定在14%左右。科學(xué)技術(shù)支出基本穩(wěn)定在3%（圖0—24）。但是在固定資產(chǎn)投資中，設(shè)備更新的投資就顯得不盡人意。近年來(lái)中國(guó)設(shè)備更新投資占固定資產(chǎn)投資的比重持續(xù)下滑（圖0—25），這非常不利于未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在近期的保增長(zhǎng)政策措施中，財(cái)政支出再次集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站2012年9月5日公布，全國(guó)多個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃（共計(jì)25個(gè)）獲得批準(zhǔn)；9月6日再次公布批復(fù)13個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目、10個(gè)市政類(lèi)項(xiàng)目和7個(gè)港口、航道項(xiàng)目。保守估計(jì)，發(fā)改委在兩天內(nèi)集中公布批復(fù)的這些項(xiàng)目總投資規(guī)模超過(guò)1萬(wàn)億元。此外，中央政府要求，要求今年要建成一批重大鐵路項(xiàng)目，適時(shí)開(kāi)工一批急需必需項(xiàng)目，要確保今年鐵路5000億元的投資的到位。因此，在大興基建的環(huán)境中，如何促進(jìn)設(shè)備更新投資就成為財(cái)政政策需要關(guān)注的一個(gè)方面。

圖0—24 教育與科學(xué)技術(shù)支出占比（2007—2011）
資料來(lái)源：筆者自制。

圖0—25 設(shè)備更新購(gòu)置比重（1992—2010）
資料來(lái)源：筆者自制。

同時(shí)，財(cái)政政策的民生問(wèn)題更是結(jié)構(gòu)調(diào)整中需要關(guān)注的。這是因?yàn)椋?/p>

隨著技術(shù)深化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將會(huì)隨之調(diào)整，高技術(shù)行業(yè)占比會(huì)逐步提高，原有部分行業(yè)人員必然面臨結(jié)構(gòu)型失業(yè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛。為此，財(cái)政需要提高社會(huì)保障支出，對(duì)此進(jìn)行應(yīng)對(duì)。不過(guò)，從圖0—26中可以看出，社會(huì)保障支出的比重在近些年反而略有下降。因此，未來(lái)需要加大力度，提高社會(huì)保障水平，構(gòu)建公平的社會(huì)保障體系。同時(shí)，在社會(huì)保障支出內(nèi)部，現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)對(duì)于就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的就業(yè)問(wèn)題也存在關(guān)注不足的問(wèn)題。2011年，就業(yè)補(bǔ)助僅占社會(huì)保障支出總額的6%，財(cái)政對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助僅6.63億元，對(duì)于可能的結(jié)構(gòu)型失業(yè)這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該以更為積極的態(tài)度構(gòu)建就業(yè)的安全網(wǎng)。

隨著人口老齡化進(jìn)程的加速，未來(lái)中國(guó)對(duì)于醫(yī)療等方面的支出需求較高。近幾年來(lái)中國(guó)的衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重穩(wěn)步上升，反映了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革取得了良好效果。但是，目前基層衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后。根據(jù)審計(jì)署的資料，截至2011年6月底，審計(jì)的45個(gè)縣平均4.5個(gè)村衛(wèi)生室才有1人具有鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格，與每個(gè)村衛(wèi)生室至少1名的要求差距較大。因此，在保持總量支出增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，資金需要進(jìn)一步向基層傾斜，滿(mǎn)足廣大百姓的基本醫(yī)療需求。

圖0—26 社會(huì)保障和就業(yè)與醫(yī)療衛(wèi)生支出占比（2007—2011）
資料來(lái)源：筆者自制。

為了推進(jìn)內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)民工市民化水平，保障房建設(shè)是一個(gè)刻不容緩的問(wèn)題。2011年，保障房建設(shè)取得了良好的成效。審計(jì)署調(diào)查的18個(gè)省區(qū)市安排保障性安居工程建設(shè)資金2811.62億元、累計(jì)保障中低收入住房困難家庭1227.63萬(wàn)戶(hù)，分別比2009年增長(zhǎng)233%和112%，相關(guān)制度建設(shè)也取得積極成效。但部分地方仍存在建設(shè)資金籌集不到位、審核和退出機(jī)制不健全等問(wèn)題。未來(lái)財(cái)政支出需要加大投入，并可嘗試允許地方配套資金定向發(fā)債，募集資金，擴(kuò)大資金來(lái)源。

（2）稅收政策的自動(dòng)穩(wěn)定器與結(jié)構(gòu)調(diào)整取向

在過(guò)去，中國(guó)的稅收政策在財(cái)政政策中發(fā)揮的作用不夠顯著。未來(lái)，稅收政策首先應(yīng)該起到自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，發(fā)揮平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的功能，更為重要的是能夠?yàn)檎{(diào)整結(jié)構(gòu)做出貢獻(xiàn)。

首先，從1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)的稅收在應(yīng)對(duì)的時(shí)候未能體現(xiàn)自動(dòng)穩(wěn)定器的作用。這是因?yàn)橹袊?guó)所得稅占GDP的比重較小，這樣，即便自動(dòng)穩(wěn)定器的彈性很大，由于其規(guī)模太小，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的能力因而也有限。我們知道，個(gè)人所得稅是自動(dòng)穩(wěn)定器重要內(nèi)容，但是中國(guó)個(gè)人所得稅在財(cái)政收入中所占比重長(zhǎng)期偏低，經(jīng)濟(jì)周期因此難以通過(guò)這個(gè)渠道影響消費(fèi)者的消費(fèi)決策。數(shù)據(jù)顯示，1994—2007年，美國(guó)個(gè)人所得稅占GDP的比重在2000年時(shí)高達(dá)10%以上。反觀中國(guó)，1994年至今，所得稅的規(guī)模一直上升，但占GDP的比重仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)等國(guó)家的水平。由此可見(jiàn)，即便中美兩國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)GDP變動(dòng)的彈性是一樣，兩國(guó)自動(dòng)穩(wěn)定器的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用因所得稅的規(guī)模差異而相距甚遠(yuǎn)。

其次，中國(guó)近年來(lái)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性減稅，但是這些政策在實(shí)質(zhì)上是以保增長(zhǎng)為目的，而不是調(diào)整結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)性減稅是2008年下半年以來(lái)實(shí)施的積極財(cái)政政策的重要內(nèi)容，主要包括以下六個(gè)方面：一是實(shí)施增值稅改革，允許企業(yè)抵扣購(gòu)進(jìn)的機(jī)器設(shè)備固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是扶持中小企業(yè)發(fā)展，調(diào)整小規(guī)模納稅人標(biāo)準(zhǔn)，提高小型微型企業(yè)增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)，減半征收企業(yè)所得稅等政策；三是減輕個(gè)人稅負(fù)，提高個(gè)人所得稅減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整工薪所得和個(gè)體工商戶(hù)經(jīng)營(yíng)所得稅率結(jié)構(gòu)；四是促進(jìn)就業(yè)，實(shí)施就業(yè)稅收優(yōu)惠政策，支持自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)施家政服務(wù)稅收優(yōu)惠政策；五是實(shí)施促進(jìn)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策，完善支持創(chuàng)新的稅收政策；六是清理規(guī)范收費(fèi)基金。

根據(jù)財(cái)政部資料，2012年結(jié)構(gòu)性減稅的主要工作可以概括為以下四個(gè)方向。

①促進(jìn)保障和改善民生，預(yù)計(jì)減免稅費(fèi)1220億元。主要有：一是個(gè)人所得稅改革在2012年實(shí)際效果達(dá)到1070億元。二是免征蔬菜流通環(huán)節(jié)增值稅，相應(yīng)減稅150億元。

②支持企業(yè)特別是中小企業(yè)發(fā)展。主要體現(xiàn)在實(shí)施促進(jìn)小微型企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠，減稅300億元，同時(shí)清理取消部分涉及企業(yè)的行政事業(yè)性收費(fèi)，相應(yīng)減費(fèi)150億元。

③促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，預(yù)計(jì)減免稅費(fèi)660億元。主要體現(xiàn)為，一是加快服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，相應(yīng)減稅500億元。二是為鼓勵(lì)集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，退還集成電路企業(yè)采購(gòu)設(shè)備增值稅期末留抵稅額90億元。三是為促進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展，相應(yīng)減稅40億元。

④促進(jìn)完善進(jìn)口結(jié)構(gòu)，預(yù)計(jì)減免稅費(fèi)310億元。主要包括：一是為鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)或性能不能滿(mǎn)足要求的先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、關(guān)鍵零部件以及國(guó)內(nèi)緊缺的重要能源、資源、原材料等產(chǎn)品的進(jìn)口，對(duì)部分商品實(shí)施較低的進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率，合計(jì)減稅290億元。二是為推動(dòng)裝備制造業(yè)發(fā)展，實(shí)施重大裝備生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)口稅收優(yōu)惠，相應(yīng)減稅20億元。

從這些工作中不難發(fā)現(xiàn)，目前的結(jié)構(gòu)性減稅雖然有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的作用，但是在設(shè)計(jì)上更多考慮的是保增長(zhǎng)，在促進(jìn)技術(shù)升級(jí)和城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵型發(fā)展方面投入不大，金額較小。減稅力度較大的個(gè)人所得稅主要是為了提高消費(fèi)，這一方面是調(diào)整消費(fèi)和投資的比例，另一方面是利用消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。但是，由于總額相對(duì)較少，對(duì)消費(fèi)的啟動(dòng)力度難以充分顯現(xiàn)，因此，這兩個(gè)方面的目的都難以達(dá)到。我們使用1979—2010年的數(shù)據(jù)構(gòu)建同時(shí)包含貨幣和財(cái)政政策的VAR模型進(jìn)行了測(cè)算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)減稅對(duì)GDP增速的短期影響是比較小的，宏觀稅負(fù)增速下降1個(gè)百分點(diǎn)將導(dǎo)致名義GDP增速在一年內(nèi)僅提高0.13個(gè)百分點(diǎn)。更進(jìn)一步，具體到各主要稅種的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)也顯示，減稅對(duì)中國(guó)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用是比較小的。

總的來(lái)看，目前結(jié)構(gòu)性減稅的力度還需進(jìn)一步加大，同時(shí)，目標(biāo)需要更為清晰地定位于結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不是主要考慮短期增長(zhǎng)。

（3）擴(kuò)大地方政府財(cái)政自由度

在中國(guó)的分稅制體制下，地方政府在保增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)中都發(fā)揮了重要的作用。但是，目前地方政府的財(cái)政自由度較低，在平衡預(yù)算的約束下，支出受到了較大約束。例如，根據(jù)審計(jì)署2011年審計(jì)報(bào)告，縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比較高，穩(wěn)定性和可持續(xù)性較差。當(dāng)前縣級(jí)政府獨(dú)享稅種的稅源較為分散，縣級(jí)財(cái)政性收入主要來(lái)源于非稅收入。審計(jì)署重點(diǎn)調(diào)查的54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，有675.11億元（占60%）是非稅收入，且大多有專(zhuān)項(xiàng)用途，財(cái)政不能統(tǒng)籌安排，例如，54個(gè)縣2010年公共財(cái)政支出中，有922.03億元（占77%）屬于按照國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長(zhǎng)要求以及各級(jí)政府達(dá)標(biāo)增支要求的政策性達(dá)標(biāo)支出，其中45個(gè)中西部縣這一比例達(dá)81%。在這種預(yù)算制度安排下，縣級(jí)財(cái)政支出壓力較大，一些地方民生資金計(jì)提不足。因此，為了實(shí)現(xiàn)前面談及的通過(guò)財(cái)政收支調(diào)整結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，需要加強(qiáng)地方政府財(cái)政自由度。

在當(dāng)前環(huán)境下，地方政府解決財(cái)政自由度的辦法主要有土地財(cái)政和地方政府融資平臺(tái)。這兩者目前都暴露了較大弊端。

從2007年起，土地財(cái)政收入都列入了全國(guó)政府型基金收入統(tǒng)一管理。從中不難發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政收入相比于財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的比重較大。對(duì)于地方政府，2011年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入3.3萬(wàn)億元，地方公共財(cái)政決算收入（不含國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入）也只有9.2萬(wàn)億元。因此，這部分收入是地方政府的主要財(cái)源，彌補(bǔ)了地方的財(cái)政支出缺口。但是，隨著土地資源約束越來(lái)越緊，賣(mài)地財(cái)政顯然難以為繼。同時(shí)，這部分資金管理相對(duì)較為松懈，各地方政府通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠等方式進(jìn)行招商引資，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等情況日益突出。例如，根據(jù)審計(jì)署2011年報(bào)告，抽查的24個(gè)市縣中，有14個(gè)未批先用、以租代征等違規(guī)用地22.35萬(wàn)畝，相當(dāng)于相關(guān)地方同期新增建設(shè)用地指標(biāo)的17%；有9個(gè)違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度出讓土地9200多畝，占抽查出讓土地總量的9%；有4個(gè)2010年供應(yīng)“三類(lèi)住房”（保障性住房、棚戶(hù)區(qū)改造和中小套型普通商品住房）用地未達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還發(fā)現(xiàn)少征、滯留和違規(guī)使用土地出讓收入等問(wèn)題金額198.41億元，未納入預(yù)算管理的土地出讓收入97.19億元（占同期實(shí)際征繳總額的9%）。

根據(jù)審計(jì)署資料，截至2010年年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率即債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后債務(wù)率為70.45%。地方政府性債務(wù)在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上起到了一定的積極作用。首先，前面我們看到，在應(yīng)對(duì)1998年和2008年的亞洲、國(guó)際金融危機(jī)中，中央通過(guò)發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)等方式籌集資金，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持。其次，為推動(dòng)民生改善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供重要支撐。截至2010年年底，地方政府性債務(wù)余額投入教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域4016.02億元。最后，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。在2010年年底已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施以及土地收儲(chǔ)、能源建設(shè)69675.72億元，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有利于為“十二五”及今后一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增強(qiáng)后勁。

審計(jì)署公開(kāi)資料顯示，地方政府性債務(wù)的舉借和管理等方面還存在一些問(wèn)題，亟須研究和規(guī)范。

一是地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理。由于現(xiàn)行法規(guī)未賦予地方政府舉債權(quán)，對(duì)業(yè)已存在的舉債行為缺乏規(guī)范，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等變相舉債，有的甚至違規(guī)擔(dān)保或直接舉債。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門(mén)，2010年在國(guó)務(wù)院明令禁止政府擔(dān)保的情況下，違規(guī)為464.75億元債務(wù)提供了擔(dān)保；部分融資平臺(tái)公司等相應(yīng)機(jī)構(gòu)采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2010年年底尚未支出，當(dāng)年財(cái)政資金為此支付利息67.74億元；還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩）項(xiàng)目。

二是部分地區(qū)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。從審計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。而且，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴(lài)較大，至2010年年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。

三是地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。從審計(jì)數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，至2010年年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府分別設(shè)立10家以上。融資平臺(tái)公司2010年年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分別占63.12%、16.38%、20.50%。部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范，盈利能力和償債能力較弱，審計(jì)的6576家融資平臺(tái)公司中，有358家存在借新還舊問(wèn)題，借新還舊率平均為55.20%；有148家存在逾期債務(wù)80.04億元，債務(wù)逾期率平均為16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問(wèn)題，涉及金額2441.5億元。

因此，在未來(lái)需要利用新的渠道，在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大地方政府財(cái)政自主度，通過(guò)地方財(cái)政的透明化，將地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)因素與財(cái)政資助度相結(jié)合，提高地方調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的積極性。

（二）穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)下貨幣政策的定位

1.中國(guó)貨幣政策策略與貨幣供給的性質(zhì)

在1984年銀行體制改革、中國(guó)人民銀行專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能以來(lái)，中國(guó)貨幣政策的目標(biāo)和調(diào)控方式發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變。以1998年為界，在1998年年初，中國(guó)取消了貸款規(guī)模限額控制和擴(kuò)大公開(kāi)市場(chǎng)操作業(yè)務(wù)，貨幣政策經(jīng)歷了直接型調(diào)控向間接型調(diào)控的轉(zhuǎn)變過(guò)程。中國(guó)的貨幣政策策略可以概括為表0—11。

表0—11 中國(guó)貨幣政策策略演進(jìn)

從中介目標(biāo)的角度來(lái)看，中國(guó)的貨幣政策經(jīng)歷了從關(guān)注貸款規(guī)模到貨幣總量再到二者兼顧這一過(guò)程。貸款規(guī)模在1998年取消之后，為了控制2006年以來(lái)的通貨膨脹，又一次登上了政策舞臺(tái)，不過(guò)，無(wú)論如何，央行在中介目標(biāo)上基本關(guān)注的是數(shù)量目標(biāo)。從調(diào)控工具來(lái)看，由于中國(guó)是管制利率，更多的采用的是存款準(zhǔn)備金、中央銀行貸款等數(shù)量型工具，公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)也更多指向了數(shù)量型中介目標(biāo)。

這樣的數(shù)量型中介目標(biāo)和操作工具選擇在中國(guó)的金融體制下發(fā)揮過(guò)重要作用，對(duì)于改革開(kāi)放初期的金融支持起到了良好的作用。不過(guò)，近年來(lái)，中國(guó)貨幣政策的傳導(dǎo)效果較弱，這說(shuō)明當(dāng)前的貨幣政策策略未能很好地適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如，如果要貸款規(guī)模起到作用，需要其與GDP聯(lián)系緊密。但是，近年來(lái)隨著融資渠道的增加，貸款在總社會(huì)融資規(guī)模中的作用正在降低。2012年1—7月，人民幣貸款僅占社會(huì)融資總額的63%（如圖0—27所示）。

圖0—27 中國(guó)社會(huì)融資方式
資料來(lái)源：筆者自制。

為了建立適應(yīng)中國(guó)金融市場(chǎng)的貨幣策略，我們需要了解中國(guó)的貨幣性質(zhì)，才能更好地設(shè)計(jì)貨幣政策的定位。

一般認(rèn)為，貨幣存量是外生決定的。中央銀行控制基礎(chǔ)貨幣注入量，基礎(chǔ)貨幣通過(guò)貨幣乘數(shù)決定貨幣存量。在這個(gè)框架下，實(shí)際經(jīng)濟(jì)中貨幣供給量的波動(dòng)來(lái)自?xún)刹糠郑夯A(chǔ)貨幣和貨幣乘數(shù)。因此，中央銀行可以通過(guò)控制基礎(chǔ)貨幣和貨幣乘數(shù)來(lái)控制貨幣存量。

但是，從另一個(gè)角度，因果鏈條也可以從貨幣供給到基礎(chǔ)貨幣。這個(gè)因果鏈條開(kāi)始于銀行對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款或者購(gòu)買(mǎi)其發(fā)行的債券等金融工具，根據(jù)復(fù)式記賬的原則，這就在負(fù)債方引致形成貨幣存量，央行供應(yīng)這些貨幣存量需要的準(zhǔn)備金，形成“貸款創(chuàng)造存款、存款尋找儲(chǔ)備”這個(gè)邏輯。在此過(guò)程中，央行之所以會(huì)適應(yīng)性供給準(zhǔn)備金，是因?yàn)闇?zhǔn)備金實(shí)際上取決于所有銀行的“集體”行動(dòng)步調(diào)。央行可以拒絕某個(gè)銀行對(duì)于法定準(zhǔn)備金的借款需求，但是為了保持金融穩(wěn)定，如果因?yàn)樘岣叻ǘ?zhǔn)備金導(dǎo)致所有銀行都發(fā)生了資金面緊張，那么導(dǎo)致了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)大幅度上升，央行就需要進(jìn)行供給準(zhǔn)備金。因此，貨幣存量就是經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生變量，由企業(yè)的融資意愿和銀行的信貸標(biāo)準(zhǔn)決定。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過(guò)程中，由于生產(chǎn)和銷(xiāo)售必須耗費(fèi)時(shí)間，企業(yè)需要預(yù)付資金給工人，也就有了融資需求。在銀行認(rèn)為企業(yè)可信賴(lài)的前提下，銀行會(huì)給企業(yè)供給信貸或者購(gòu)買(mǎi)其發(fā)行的金融票據(jù)，企業(yè)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行支付購(gòu)買(mǎi)。企業(yè)獲得貸款、債券或者股票發(fā)行收入后，可用其支付工人工資，工人獲得收入，體現(xiàn)為銀行的存款。工人用銀行存款進(jìn)行消費(fèi)，并將余下的儲(chǔ)蓄配置為銀行存款及其他金融資產(chǎn)（股票、基金等）。此時(shí)，貨幣（存款）就變成了存量，對(duì)應(yīng)于工人持有金融資產(chǎn)組合的一部分。只要銀行的負(fù)債被接受為支付手段，銀行就有能力創(chuàng)造貨幣。

現(xiàn)代銀行體系可以用圖0—28來(lái)說(shuō)明。根據(jù)內(nèi)生貨幣理論，這幅圖的邏輯是從下向上。[13]在圖的最底層是經(jīng)濟(jì)的參與人——企業(yè)和工人。企業(yè)和工人通過(guò)產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)和金融市場(chǎng)相互聯(lián)系，形成經(jīng)濟(jì)的循環(huán)流轉(zhuǎn)。這個(gè)循環(huán)流轉(zhuǎn)之所以能夠進(jìn)行依賴(lài)于第二層的商業(yè)銀行。商業(yè)銀行給企業(yè)發(fā)放貸款，企業(yè)在要素市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)投入進(jìn)行生產(chǎn)，獲得產(chǎn)品。要素供給者通過(guò)在要素市場(chǎng)獲得的收入購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品。企業(yè)獲得購(gòu)買(mǎi)款項(xiàng)之后可以還貸款。此時(shí)，生產(chǎn)循環(huán)就結(jié)束了，要素供給者剩余的銀行儲(chǔ)蓄和現(xiàn)金就構(gòu)成了社會(huì)的貨幣存量。如果存在法定準(zhǔn)備金，那么商業(yè)銀行就必須向中央銀行借款。由于這是整個(gè)銀行體系產(chǎn)生的借款，央行需要供給，否則會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)殂y行之間會(huì)產(chǎn)生分工，有些銀行更加善于放貸款，有些銀行更加善于吸收存款，這樣，銀行之間就需要資金交流。A銀行在發(fā)放貸款后，其對(duì)應(yīng)存款的一部分轉(zhuǎn)移到了B銀行，所以A銀行需要向B銀行借款。這種借款實(shí)際上是銀行之間的結(jié)算。在現(xiàn)代銀行體系中，這種結(jié)算必須利用商業(yè)銀行在中央銀行的存款完成，這樣也產(chǎn)生了商業(yè)銀行對(duì)中央銀行借款和存款。因此，準(zhǔn)備金和結(jié)算的需要都會(huì)產(chǎn)生商業(yè)銀行對(duì)中央銀行賬戶(hù)余額的需求，同時(shí)，商業(yè)銀行可以在銀行間市場(chǎng)內(nèi)部調(diào)劑不同銀行之間的中央銀行賬戶(hù)余額。因此，在現(xiàn)代銀行體系中，內(nèi)生貨幣供給的渠道應(yīng)該來(lái)自銀行獨(dú)立放款和投資，中央銀行接受商業(yè)銀行對(duì)于法定準(zhǔn)備金和清算資金的借款。

圖0—28 現(xiàn)代銀行體系
資料來(lái)源：筆者自制。

上面描述的情形在中國(guó)的投資體制下除了企業(yè)的融資需求外還有一個(gè)渠道。這個(gè)渠道是當(dāng)發(fā)改委批項(xiàng)目后，財(cái)政資金跟進(jìn)，銀行貸款配套，導(dǎo)致貨幣供給增加，即投資需求引致了貨幣供給。例如，依據(jù)歷史情況，2007年比2006年新增廣義貨幣57838.62億元，2008年比2007年新增廣義貨幣71724.39億元；按照正常年份，2009年應(yīng)該比2008年廣義貨幣增長(zhǎng)9萬(wàn)億元左右，2010年比2009年增長(zhǎng)11萬(wàn)億元左右。但是，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中國(guó)政府啟動(dòng)了“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃。在投資的推動(dòng)下，外生的“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃，會(huì)對(duì)應(yīng)于相應(yīng)的貸款。因?yàn)樵诮鹑谖C(jī)時(shí)刻，人們的流動(dòng)性偏好較大，這“4萬(wàn)億”投資會(huì)對(duì)應(yīng)于儲(chǔ)蓄存款，而不是其他金融資產(chǎn)。因此，加上前面的預(yù)測(cè)，2009年預(yù)計(jì)M2應(yīng)該大致增長(zhǎng)13萬(wàn)億元。實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，2009年比2008年廣義貨幣增長(zhǎng)135057.92億元。而2010年實(shí)際比2009年廣義貨幣增長(zhǎng)115627.27億元，回歸了正常。這與我們基于內(nèi)生貨幣的預(yù)測(cè)比較吻合。因此，我們?cè)?009年外生投資增加恰好是一個(gè)我們可以利用的“社會(huì)實(shí)地實(shí)驗(yàn)”，說(shuō)明了貨幣的因果是從信貸到存款，再到準(zhǔn)備金，而不是從準(zhǔn)備金到存款，然后再到貸款這個(gè)相反的邏輯。

在貨幣是內(nèi)生供給的情況下，那么控制貨幣量就是無(wú)效的中介目標(biāo)，采用數(shù)量型工具也就失去了效果。因此，貨幣政策應(yīng)該定位于價(jià)格化和市場(chǎng)化。

2.中國(guó)貨幣政策的價(jià)格化和市場(chǎng)化

（1）價(jià)格化的中介目標(biāo)

在貨幣供給內(nèi)生的環(huán)境中，中介目標(biāo)應(yīng)該是價(jià)格變量——利率，而不是數(shù)量型變量——貨幣量或者貸款規(guī)模。利用數(shù)量型中介目標(biāo)和手段控制貨幣是沒(méi)有意義的，只會(huì)導(dǎo)致金融資源錯(cuò)誤配置、表外資產(chǎn)擴(kuò)大、影子銀行盛行。2011年各類(lèi)影子銀行貸款總額達(dá)到11.5萬(wàn)億元，其中委托貸款占到34%，民間融資占到33%，貸款信托占到15%，信貸擔(dān)保公司占11%，融資租賃公司占到4%，小額貸款公司占到3%。這些貸款占全部貸款的20%左右。

（2）利率的市場(chǎng)化改革

要將利率成為中介目標(biāo)，需要進(jìn)行利率市場(chǎng)化改革。利率市場(chǎng)化的最終目的，是通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系對(duì)稀缺的金融資源進(jìn)行配置。在中國(guó)當(dāng)前的金融發(fā)展階段，利率市場(chǎng)化更多地泛指利率由行政性管制確定向市場(chǎng)化自主調(diào)節(jié)的過(guò)程。目前，中國(guó)包括貨幣市場(chǎng)利率、債券市場(chǎng)利率、同業(yè)利率等在內(nèi)的大部分批發(fā)性利率已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化調(diào)節(jié)，人民銀行僅對(duì)以存款利率上限和貸款利率下限為首的部分零售利率進(jìn)行管制。但是，由于中國(guó)商業(yè)銀行的存、貸款業(yè)務(wù)分別占到了其資金來(lái)源和資金運(yùn)用的80%和60%以上，管制利率在中國(guó)利率決定體系中的作用仍是舉足輕重的，中國(guó)的利率市場(chǎng)化仍然任重而道遠(yuǎn)。

在管制利率退出舞臺(tái)后，中央銀行的貨幣政策仍然需要通過(guò)調(diào)節(jié)資金成本和市場(chǎng)供求來(lái)間接影響利率水平，進(jìn)而引導(dǎo)投資和生產(chǎn)。廣義的利率市場(chǎng)化包括三個(gè)方面：①存貸款管制利率的市場(chǎng)化放開(kāi)，這也是通常意義上所說(shuō)的利率市場(chǎng)化，也可將其理解為狹義的利率市場(chǎng)化；②中央銀行利率調(diào)控機(jī)制的建立；③利率期限結(jié)構(gòu)的完善。

存貸款利率市場(chǎng)化可分為兩個(gè)方面：存款利率市場(chǎng)化和貸款利率市場(chǎng)化。

在貸款利率市場(chǎng)化方面，由于貸款對(duì)象多為企業(yè)客戶(hù)，且已經(jīng)過(guò)多年的貸款利率浮動(dòng)實(shí)踐，貸款利率的市場(chǎng)化定價(jià)水平相對(duì)較高。根據(jù)《2012年第一季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》，2012年3月的貸款發(fā)生額中，執(zhí)行基準(zhǔn)利率上浮、基準(zhǔn)利率和基準(zhǔn)利率下浮的貸款占比分別為70.43%、24.95%和4.62%。放開(kāi)貸款利率具有較強(qiáng)的市場(chǎng)基礎(chǔ)。雖然，為保證穩(wěn)妥，可以暫時(shí)不采取一次性放開(kāi)的方式，但是通過(guò)不斷降低貸款利率下限或者簡(jiǎn)化貸款利率期限檔次的方法總體來(lái)說(shuō)都是可行的，并不會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的貸款業(yè)務(wù)構(gòu)成較大沖擊。

存款利率的市場(chǎng)化相對(duì)復(fù)雜，需要更為慎重。2004年以來(lái)，雖然中國(guó)實(shí)行的是基準(zhǔn)存款利率上限管理，但由于競(jìng)爭(zhēng)壓力的存在，各商業(yè)銀行實(shí)際執(zhí)行的存款利率均為基準(zhǔn)利率，并未出現(xiàn)存款利率下浮的情形。參考美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)的利率市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，存款利率放開(kāi)以后一般會(huì)伴隨存款利率絕對(duì)水平的升高。同時(shí)，從中國(guó)目前的情形來(lái)看，一年期以?xún)?nèi)的理財(cái)產(chǎn)品收益率在5%左右，而一年期存款基準(zhǔn)利率僅為3.5%，貿(mào)然放開(kāi)存款利率是不可行的，逐步提高存款利率上限也只會(huì)“一浮到頂”，達(dá)不到區(qū)別定價(jià)的目的。例如，2012年中國(guó)提高了利率上限至1.1倍，只是使得各商業(yè)銀行提高了存款成本。

從發(fā)展替代性金融產(chǎn)品入手推動(dòng)存款利率市場(chǎng)化相對(duì)可行。近兩年，商業(yè)銀行的理財(cái)業(yè)務(wù)大規(guī)模發(fā)展，其定價(jià)根據(jù)市場(chǎng)供求自由確定，這本身就是對(duì)存款利率市場(chǎng)化的一種“民間的”“自發(fā)性的”嘗試。不管是年初獲得密切關(guān)注的中國(guó)銀行的表內(nèi)結(jié)構(gòu)型存款，還是一般的浮動(dòng)收益類(lèi)理財(cái)產(chǎn)品，實(shí)際上均對(duì)一般性存款構(gòu)成了一定的替代，與美國(guó)20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的貨幣市場(chǎng)基金相同，是市場(chǎng)推動(dòng)政府進(jìn)行利率市場(chǎng)化的自發(fā)過(guò)程。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，與其等待市場(chǎng)擠壓，不如把握存款利率市場(chǎng)化的主動(dòng)權(quán)。

第一，要通過(guò)金額、期限和投資范圍等維度對(duì)投資者進(jìn)行區(qū)分，有步驟地?cái)U(kuò)大存款替代金融產(chǎn)品的覆蓋面來(lái)達(dá)到逐步市場(chǎng)化的目的。

第二，要引導(dǎo)替代性金融產(chǎn)品合理定價(jià)。雖然理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)展總體是有益的，但目前理財(cái)產(chǎn)品定價(jià)面臨一定的無(wú)序性，貨幣政策對(duì)其利率的調(diào)節(jié)性相對(duì)隱蔽。參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，其利率市場(chǎng)化之初，在創(chuàng)新某種金融產(chǎn)品時(shí)，會(huì)要求其與相應(yīng)期限的國(guó)債收益率掛鉤浮動(dòng)。類(lèi)似地，中國(guó)可借助與貨幣政策聯(lián)系更為緊密的Shibor，在發(fā)展新的金融產(chǎn)品時(shí)要求其與Shibor掛鉤，以保證利率期限結(jié)構(gòu)的合理傳導(dǎo)。從這一思路來(lái)看，發(fā)展以Shibor為基準(zhǔn)面向金融同業(yè)的同業(yè)存單市場(chǎng)，并進(jìn)一步發(fā)展面向企業(yè)、居民等最終客戶(hù)的大額可轉(zhuǎn)讓存單市場(chǎng)，有助于逐步發(fā)現(xiàn)存款利率價(jià)格，是積極穩(wěn)妥地推動(dòng)存款利率市場(chǎng)化的可行步驟。

目前各種對(duì)于利率市場(chǎng)化的討論更多地關(guān)注存貸款管制利率的放開(kāi)，即狹義的利率市場(chǎng)化。實(shí)質(zhì)上，利率市場(chǎng)化還應(yīng)包括中央銀行利率調(diào)控機(jī)制建設(shè)以及利率期限結(jié)構(gòu)的完善。

中央銀行利率調(diào)控機(jī)制建設(shè)是利率市場(chǎng)化的根本出發(fā)點(diǎn)。目前，中國(guó)仍實(shí)行的是數(shù)量調(diào)控，通過(guò)調(diào)控貨幣總量以及貸款規(guī)模實(shí)施貨幣政策，利率在調(diào)控中發(fā)揮的作用相對(duì)有限。而在盯住數(shù)量的同時(shí)，必然會(huì)對(duì)價(jià)格構(gòu)成一定扭曲。在不對(duì)中央銀行貨幣政策調(diào)控框架進(jìn)行調(diào)整的情況下，單純放開(kāi)存貸款管制利率，難以保證貨幣政策的有效傳導(dǎo)。在下一步的改革中，中央銀行需要進(jìn)一步完善貨幣政策價(jià)格調(diào)控框架，確定政策性利率并完善相應(yīng)的走廊制度安排，進(jìn)一步規(guī)范化公開(kāi)市場(chǎng)操作等調(diào)控政策性利率影響市場(chǎng)利率，進(jìn)而引導(dǎo)投資和產(chǎn)出。在未來(lái)，公開(kāi)市場(chǎng)操作的目標(biāo)應(yīng)該定為政策性利率，而不是目前的貨幣量。

利率期限結(jié)構(gòu)的完善是利率市場(chǎng)化后，利率政策能夠有效傳導(dǎo)的市場(chǎng)基礎(chǔ)。中央銀行通過(guò)政策性利率對(duì)市場(chǎng)利率進(jìn)行調(diào)控，意味著中央銀行的貨幣政策需要從貨幣市場(chǎng)傳導(dǎo)至債券市場(chǎng)、存貸款利率市場(chǎng)，進(jìn)而達(dá)到對(duì)投資和產(chǎn)出的引導(dǎo)，而這需要一個(gè)合理、有效的利率期限結(jié)構(gòu)。目前，由于利率在政策調(diào)控中的作用相對(duì)較弱的原因，中國(guó)的貨幣市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、同業(yè)市場(chǎng)、票據(jù)市場(chǎng)等市場(chǎng)面臨的監(jiān)管政策和定位不同，各自之間的相關(guān)性相對(duì)較弱，對(duì)貨幣政策反應(yīng)的靈敏度相差較大。

從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，貨幣市場(chǎng)與債券市場(chǎng)的利率傳導(dǎo)并不是非常充分。長(zhǎng)期來(lái)看，貨幣市場(chǎng)與債券市場(chǎng)的走勢(shì)一致性較高，基本與經(jīng)濟(jì)走勢(shì)變動(dòng)和調(diào)控周期相符。如2007年以來(lái)，基本都體現(xiàn)了2007年緊縮，2008年下半年開(kāi)始大幅放松，至2010年下半年重回緊縮周期的趨勢(shì)。但在具體走勢(shì)上，債券市場(chǎng)經(jīng)常會(huì)與貨幣市場(chǎng)發(fā)生偏離，尤其是年初的時(shí)候債券市場(chǎng)走勢(shì)往往會(huì)出現(xiàn)下跌，出現(xiàn)與貨幣市場(chǎng)走勢(shì)不一致的情況。如圖0—29所示，2008年年初和2011年年初，在上海銀行間同業(yè)拆借利率Shibor 1年期品種不斷走高的情況下，1年期國(guó)債、政策性金融債均出現(xiàn)明顯下降。1年期Shibor與1年期國(guó)債之間的利差除了2009年年初以外，近年來(lái)每年第一季度的利差均較上年第四季度有所擴(kuò)大。

圖0—29 中國(guó)各項(xiàng)利率之間的差值
資料來(lái)源：筆者自制。

表0—12 利差

這種現(xiàn)象反映了貨幣市場(chǎng)和債券市場(chǎng)對(duì)于央行基準(zhǔn)利率的反應(yīng)不足，Shibor的基準(zhǔn)性還有待提高。目前央行主要關(guān)注數(shù)量性目標(biāo)，注重對(duì)于流動(dòng)性的回收和控制，對(duì)于價(jià)格性目標(biāo)，例如貨幣市場(chǎng)和債券市場(chǎng)利率關(guān)注不足。下一步，需要借助貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率Shibor，加大Shibor與其他市場(chǎng)利率的相互聯(lián)系，提高各品種、各期限利率走勢(shì)的一致性，形成貨幣政策引導(dǎo)Shibor，Shibor影響其他市場(chǎng)利率的合理格局，夯實(shí)利率調(diào)控的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

最后，需要指出的是，利率市場(chǎng)化是一個(gè)全局政策，類(lèi)似于溫州所提出的在單個(gè)地方搞利率市場(chǎng)化改革試點(diǎn)的方法是不可行的。如果規(guī)定在單個(gè)區(qū)域?qū)嵭械陀谌珖?guó)的貸款利率或高于全國(guó)的存款利率，資金的流動(dòng)性必然會(huì)使得貸款資金流出該區(qū)域或存款資金流向該區(qū)域，導(dǎo)致本質(zhì)上是全局推開(kāi)，從而就不再是試點(diǎn)。實(shí)質(zhì)上，只要有利差，即便是跨國(guó)資金都會(huì)有不同程度的流通。例如，目前隨著人民幣跨境資產(chǎn)運(yùn)用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有部分企業(yè)試圖通過(guò)海外發(fā)債，或集團(tuán)內(nèi)部資金調(diào)撥等方式利用成本相對(duì)較低的海外人民幣資金，這無(wú)疑會(huì)對(duì)管制利率構(gòu)成一定的沖擊，使國(guó)內(nèi)的利率市場(chǎng)化陷入相對(duì)被動(dòng)的局面。