2013～2014年河南新型城鎮化發展形勢分析與展望

河南省社會科學院課題組[1]

科學推進新型城鎮化，是河南現代化進程中的一項歷史性任務，事關當前和今后一個時期全省經濟社會發展全局。近年來，河南省對推進新型城鎮化進行了積極有益的實踐和探索，取得了顯著的成效。但是，作為傳統的農業大省和人口大省，河南省城鎮化水平滯后，城鎮化質量不高的問題突出，已成為制約河南全面建成小康社會的重要因素。當前，國際國內宏觀經濟環境正在發生極為深刻而復雜的變化，面臨新形勢，必須明確新型城鎮化發展趨勢，進一步把握機遇和挑戰，采取有效措施，科學推進新型城鎮化，促進城鎮化健康發展。

一 2013年河南省推進新型城鎮化的主要做法與成效

2013年，河南省持續高度重視推進新型城鎮化工作，著力推進農業轉移人口市民化，加強城鎮化載體建設、進一步優化城市形態、全面加強城鄉建設與管理，取得了顯著成效，但也存在著城鎮化滯后、城鎮化質量不高等一系列問題。

（一）推進新型城鎮化的主要做法

1.政府高度重視新型城鎮化工作

黨的十八大提出走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進四化同步發展。中央經濟工作會議強調要著力提高城鎮化質量。2013年中央還將召開全國城鎮化工作會議，專門研究如何引導城鎮化健康發展問題?？茖W推進新型城鎮化，也是河南貫徹科學發展觀，加快發展方式轉變的重大問題?！?013年河南省政府工作報告》把“強化新型城鎮化引領，持續推進城鄉發展一體化”列為2013年重點工作，提出，探索走好具有河南特色的新型城鎮化道路，推進產業集聚、人口集中、土地集約，加快城鎮化進程，提升城鎮化質量。

為落實中央關于推進新型城鎮化的部署，推動河南省科學發展，河南省委、省政府、省人大、省政協，以及相關研究單位共同組織開展了新型城鎮化調研工作，以總結河南省城鎮化實踐，進一步理清全省推進新型城鎮化的思路舉措，破解城鎮化進程中的難題。通過這次調研活動最終將形成《中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見》《河南省人民政府關于科學推進新型城鎮化三年行動計劃》《新型城鎮化輔導讀本》三項成果，為河南省召開新型城鎮化工作會議作準備。目前這三項成果的討論稿都已形成，正在征集意見、進行修改完善?！吨笇б庖姟穼⒚鞔_推進新型城鎮化的指導思想、目標任務、重大舉措，突出對全省新型城鎮化的宏觀指導作用，作為指導全省城鎮化發展的綱領性文件?！缎袆佑媱潯诽岢鼍唧w目標、具體任務、具體措施等，是一個實施性、操作性的文件?！遁o導讀本》是一個帶有知識性、輔導性的讀本，明確推進新型城鎮化的基本方向、基本思路。

2.有序推進農業轉移人口市民化

有序推進農業轉移人口市民化，是加快推進新型城鎮化，不斷提高城鎮化質量的重大戰略舉措。2013年，河南省圍繞強化產業支撐，加強公共服務體系建設，健全體制機制等，有序推進農業轉移人口市民化。

（1）加快產業集聚區、商務中心區和特色商業區建設，增強城市產業支撐能力，著力解決農業轉移人口的就業問題。隨著全省產業集聚區內許多建設項目陸續竣工投產，創造出了更多的就業崗位，增強了吸納就業的能力，帶動產業集聚區從業人員增加，產業集聚區就業承載能力增強。2012年，產業集聚區規模以上工業從業人員達280多萬人，占到全省規模以上工業從業人員的一半以上，對全省規模以上工業從業人員增長的貢獻率高達165.1%。根據《2013年河南省商務中心區和特色商業區建設方案》（豫政辦〔2013〕48號），全省“兩區”完成年度投資700億元以上，實現營業收入1500億元，從業人員達到80萬人。這為有序推進農業轉移人口市民化提供了就業保障。

（2）著力解決農業轉移人口居住、隨遷子女就學等問題。堅持把大規模推進保障性住房建設作為提高新型城鎮化質量的關鍵，截至2013年10月底，開工建設各類保障性安居工程40.9萬套，完成國家下達目標的102.39%；基本建成21.7萬套，完成目標任務的72.33%；累計完成投資321.59億元。增加普通商品住房供應，把具備條件的進城農民納入城鎮住房保障體系。學校布局也將往中小城市、城鄉接合部、產業集聚區周邊“傾斜”，著力解決好進城務工人員隨遷子女入學問題。

（3）各地積極探索有序推進農業轉移人口市民化體制機制。例如，鶴壁市出臺了《關于進一步促進農業轉移人口市民化的意見》（鶴發〔2013〕8號），成立了鶴壁市推進農業轉移人口市民化工作領導小組，以加快戶籍制度改革、破除城鄉居民身份壁壘為突破口，加快推進農業轉移人口市民化進程。

3.繼續推進城鎮化載體建設

2013年，河南省堅持統籌推進產業集聚區、商務中心區和特色商業區等城鎮化載體建設，取得了較大成效。

（1）在產業集聚區建設方面，河南省人民政府轉發了《2013年河南省加快產業集聚區建設專項工作方案》（豫政辦〔2013〕46號），明確了2013年河南省產業集聚區建設的總體要求、重點任務、保障措施，以及重點工作分工。河南省委、省政府在全省組織開展了2013年重點項目和產業集聚區建設觀摩點評活動。河南省知識產權局印發了2013年度的產業集聚區知識產權專項行動方案，在全省繼續開展產業集聚區知識產權專項行動。2013年1～9月，全省產業集聚區完成固定資產投資8940.20億元，對全省投資增長的貢獻率為59.5%，拉動全省投資增長14.0個百分點。至10月底，全省產業集聚區建成區面積達到1698.6平方公里，較2012年底增加122.7平方公里，新增基礎設施投資1063億元，提前完成全年基礎設施投資1000億元目標。產業集聚區內702個村莊啟動一體化改造工作。產業集聚區已成為河南省經濟特別是縣域經濟的增長極，轉變發展方式、實現科學發展的突破口，招商引資的主平臺，農民轉移就業的主陣地，改革創新的示范區。

（2）在商務中心區和特色商業區建設方面，河南省人民政府辦公廳印發了《2013年河南省商務中心區和特色商業區建設方案》（豫政辦〔2013〕48號）。根據《建設方案》，河南省2013年將投資700億元加快“兩區”建設，促進服務業集聚發展，增強城市發展實力和支撐服務能力，培育新的經濟增長點。圍繞“兩區”建設，開展了“城市綜合體”培訓，近300名各市縣“兩區”負責人接受了前期策劃、風險規避等方面的培訓。圍繞破解資金、土地、人才瓶頸制約，加快投融資、土地收儲、人力資源三大平臺建設，不斷增強要素集聚能力。截至2013年9月，176個商務中心區、特色商業區完成選址確認，近半數“兩區”空間規劃和控制性詳細規劃編制完成，在年底前全面完成空間規劃、控制性詳細規劃編制論證評審工作。

4.進一步優化城市形態

堅持把城市群和城市組團作為優化城市形態的主要抓手，構建科學合理的城市空間格局。

（1）加快中原城市群發展。積極推進綜合交通體系與城鎮化布局有機銜接，以交通連接促進產業鏈連接、服務共享、生態共建，增強城市群發展整體效應。加快中原城市群城際鐵路網建設，2013年鄭開城際鐵路有望基本建成，鄭州至機場和鄭焦城際鐵路加快建設，鄭開延長線、云臺山支線開工建設。鄭汴一體化進程加快。2012年12月，河南省發改委、鄭州市政府、開封市政府三方簽訂了《進一步加快推進鄭汴一體化發展的框架協議》，三方將建立由省發改委主任和兩市市長參加的鄭汴一體化發展聯席會議制度，鄭州市、開封市將建立完善對接制度，在七方面開展務實合作，攜手推進鄭汴一體化。自2013年1月1日起，鄭汴兩地正式實施金融同城，各銀行將行內兩地間存折、銀行借記卡視為行內同城業務，不再收取異地業務費用。2013年10月，鄭州和開封實現了電信同城，取消開封長途區號0378，統一使用鄭州長途區號0371，取消兩市間長途通話費和漫游通話費，兩市電信用戶每年將減少通信支出1.81億元。

（2）積極推進中心城市組團式發展。許昌、濮陽、漯河、安陽編制完成中心城市組團式發展總體規劃。強化組團的基礎設施和公共服務體系建設，引導產業在中心城區與組團間合理布局，中心城區和城市組團之間的產業分工和布局得到優化。加快中心城市與組團間快速通道建設，洛陽、許昌、平頂山、周口、駐馬店等建設了中心城區與部分城市組團間快速通道。

5.全面加強城鄉建設與管理

（1）加快推進城鄉建設擴容工程。2013年1～10月，全省城市基礎設施完成投資1496.31億元，同比增長16.4%；村鎮基礎設施建設完成投資88.1億元，同比增長16.5%。頒布了《河南省人民政府辦公廳關于貫徹落實國辦發〔2013〕23號文件精神做好城市排水防澇設施建設管理工作的實施意見》（豫政辦〔2013〕60號），并制定了《河南省城市排水防澇設施建設管理工作考核辦法（試行）》，指導各地加快積水點改造，加快構建與城市發展和環境變化相協調的城市排水防澇工程體系，提高城市防洪除澇能力。編制了《河南省城市集中采暖老舊管網改造規劃（2013～2015）》《河南省城鎮燃氣“十二五”發展規劃》《河南省城市供水與節約用水專項規劃編制綱要》等城市建設相關規劃，省轄市和直管縣（市）全部完成園林綠化專項規劃。加快推進以緩解交通擁堵為重點的城市交通基礎設施建設，城市路網結構進一步完善。如鄭州市軌道交通1號、2號、5號線，“兩環十七放射”生態廊道建設進度加快，三環快速化通道工程主線橋已全線貫通，預計年底前順利通車。南水北調受水城市83座配套水廠建設已完工13座。

（2）穩步推進城中村改造工程。2013年1～10月，全省省轄市在建城中村改造項目實施拆遷1882.09萬平方米，新開工建設2469.2萬平方米，完成建設1281.26萬平方米，實現投資444.2億元。穩步推進農村危房改造。及時制訂實施方案，重點向集中連片特困地區和國家扶貧開發重點縣下達任務7.1萬戶，占全省總量的38.4%。開展農村危房改造“回頭看”活動，對2009年以來改造危房全面核查。目前，全省已完成農村危房改造11萬戶，預計年底前全部完成改造任務。

（3）進一步提升城市管理水平。積極開展智慧城市試點創建，在鄭州、鶴壁、漯河、濟源、新鄭、洛陽新區6市（區）列入第一批國家智慧城市（區、鎮）試點的基礎上，推動許昌、舞鋼、靈寶3個市入選第二批試點。預計年底省轄市全面建成數字城管系統。積極開展特色鄉村建設和創建活動。公布首批320個河南省傳統村落名錄，其中有46個村莊成功入選第二批中國傳統村落名錄。

（二）取得的主要成效

1.新型城鎮化加快推進

2013年，河南省把推進新型城鎮化作為一項重點工作，著力完善城鄉規劃體系，加強城鄉建設，提高城鎮化質量，推進了城鎮化的快速發展。

（1）城鄉規劃對新型城鎮化的引導作用進一步增強。鄭州航空港經濟綜合實驗區相關規劃編制積極推進，總體規劃將在年底前完成，26項專項規劃全面啟動。城市總體規劃報批和修訂完善步伐加快。《新鄉城市總體規劃》獲國務院批準，《濟源城鄉總體規劃》《駐馬店城市總體規劃》獲省政府批準實施。城市控制性詳細規劃覆蓋率不斷提高。鄭州、平頂山、許昌、鶴壁、焦作實現控制性詳細規劃全覆蓋。村鎮規劃編制加快推進。縣（市、區）域村鎮體系規劃編制全面完成，118個完成審查報批。

（2）城鎮人口大幅度增加，城鎮化率快速提升。至2012年年底，河南省城鎮人口達到4473萬人，比2011年增加了218萬人；城鎮化率達到42.4%，比2011年提高了1.8個百分點，增速高于全國平均水平0.5個百分點。

（3）城市建設速度加快，城市規模進一步擴大。隨著近年來復合型城市新區、產業集聚區等建設快速推進，河南省城鎮數量有所增加，城市規模有所擴大。至2012年年底，河南省共有38個市、88個縣、50個市轄區、1011個鄉（鎮）、558個街道辦事處，其中鄉（鎮）比2011年增加了3個，街道辦事處比2011年增加了40個。38個城市的城區面積達到4628平方公里，建成區面積達到2219平方公里，分別比2011年增加了414平方公里和121平方公里。

（4）城鎮體系日趨完善。隨著中原城市群戰略、中心城市帶動戰略實施，中心城市組團式發展的推進，河南省城鎮體系逐步完善，初步形成了大型中心城市、中小城市、小城鎮各具特色，競相發展的城鎮體系。

2.城鎮綜合承載能力增強

2013年，河南省繼續加大對城鎮化基礎設施和公共服務設施投入，城市道路、水、電、氣、暖等基礎設施和教育、醫療等公共服務設施水平不斷提高，大大改善了居民的生活條件，增強了城鎮的綜合承載能力。

（1）對城市基礎設施建設的投入不斷加大。隨著城市基礎設施建設投入加大，河南省為鼓勵和吸引民間投資，在全省各地城市基礎設施領域篩選出了200個鼓勵民間資本參與建設的重大項目。同時，抓住國家開發銀行支持城鎮化發展的機遇，提出了國家開發性金融支持河南省新型城鎮化的總體思路和合作模式，重點以棚戶區改造為切入點，支持老城區改造、省轄市城市新區起步區和縣城新城區綜合開發、水利設施及城市水系建設、鄭州航空港經濟綜合實驗區綜合交通樞紐設施建設等，提高城市的綜合承載能力。截至8月底，已通過國開行評估承諾的城鎮化項目522億元，累計到位貸款250億元。2013年1～9月全省城鎮基礎設施建設完成投資1300億元左右，預計全年將完成投資1800億元左右。目前，河南省已實施城市道路、生態水系、供排水、供熱、污水垃圾處理等領域建設項目1870個。

（2）城市基礎設施得到明顯改善。截至2012年年底，河南省38個城市道路長度達到10798千米，比上年增加939千米；排水管道長度達到17292千米，比上年增加1456千米；集中供熱面積達到13006萬平方米，比上年增加1175萬平方米，燃氣普及率達到77.9%，比上年提高1.7個百分點；公共交通標準運營車輛21852標臺，比上年增加992標臺。

（3）城市公共服務水平持續提高。教育、醫療衛生、基本社會保障等公共服務事業持續較快發展，覆蓋范圍不斷擴大。以省轄市市區為例，2012年河南省17個省轄市（不含濟源市）擁有普通高等學校、普通中學和小學在校生分別為142.94萬人、133.74萬人和191.33萬人，分別比上年增加4.22萬人、4.75萬人和3.58萬人；擁有醫院、衛生院923個，比上年增加35個；擁有醫院、衛生院床位數15.79萬張，較上年增加1.81萬張；擁有醫生6.05萬人，較上年增加0.42萬人。

3.產城互動融合發展良好

自2008年以來，河南省把構建“一個載體三個體系”作為推動科學發展、加快發展方式轉變的具體實踐形式和總體工作布局。在此背景下，河南省積極推動產城融合發展，通過產業發展提供更多就業崗位，帶動更多農村人口向城鎮有序轉移；通過完善城市功能，為產業發展提供有力支撐。結合省情和區域發展實際狀況，堅持以產興城、以城促產，強力推進產業集聚區建設、啟動特色商業區和商務中心區建設，注重城市新區產城融合發展，著力構建相匹配的產業體系和城鎮體系，探索走出了一條“產城融合”的發展道路，取得了較為明顯的成效。

產業集聚區在發展中堅持產城互動，統籌規劃城市建設與產業集聚區，增強了城市功能與就業承載力，有效促進農業人口向城鎮轉移。城市新區在建設過程中，加快推進功能區基礎設施建設和產業集聚，在加強城市新區的基礎設施和公共服務設施建設的同時，也促進了產業的集聚發展。

在構建現代產業體系方面，選擇了18個重點產業（即六大高成長性產業、四大傳統優勢產業、四大戰略性新興產業和四大現代服務業），制定實施了河南省十大產業調整振興規劃，推進了產業轉型升級。2012年，河南省六大高成長性產業增加值占規模以上工業增加值比重達到57.9%，規模以上高新技術產業增加值占規模以上工業增加值比重達到5.6%。在構建現代城鎮化體系方面，著力培育城市群和城市組團，推進復合型、緊湊型城市建設，優化城市形態和布局，強化城市之間的內在聯系和功能互補，促進產業鏈接、服務共享、生態共建，增強整體效應，引導產業在不同層級城市合理布局，優化資源配置，促進了城市和產業的功能匹配。

4.城鄉生態環境有所改善

2013年，河南省高度重視節能減排和環境保護，發布了《河南生態省建設規劃綱要》（豫政〔2013〕3號），開展了中原環保世紀行活動，加強城鄉環?；A設施建設、污染防治、環境綜合整治、林業生態省建設等，把生態文明建設融入中原經濟區建設全過程，強化生態文明建設，持續打造美麗中原，促進了城鄉生態環境的改善。

（1）建筑節能工作取得新進展。2013年1～9月，全省竣工節能建筑3299萬平方米，新建建筑節能標準實施率達到99.8%。發布《河南省綠色建筑行動實施方案》，39個項目570萬平方米建筑面積通過星級綠色建筑評價標識評審。

（2）城鄉環保基礎設施建設快速推進。開展全省城鎮污水、垃圾處理廠運營績效考核，督促落實垃圾處理場運營管理制度。推動開封、平頂山、新鄉、駐馬店、頰縣5市縣開展存量垃圾治理示范。38個重點流域重點鎮污水管網項目建設全部啟動，近1/3已經完成。丹江口庫區及上游3市6縣79個鄉（鎮）垃圾污水處理設施加快建設。截至10月底，全省城市累計處理污水量19.3億立方米，化學需氧量（COD）削減49.9萬噸；處理生活垃圾792萬噸。預計全省城市污水集中處理率和生活垃圾集中無害化處理率均達到88%。

（3）城鄉生態環境進一步改善。努力實施增容擴綠工程，城市綠地總量明顯增加，“三綠”指標穩步增長。2012年，河南省38個城市建成區綠化覆蓋面積達到81880公頃，較上年增加5185公頃；建成區綠化覆蓋率達到36.9%，較上年提高0.3個百分點；公園個數達到280個，較上年增加13個；人均公園綠地面積9.2平方米，較上年增加0.3平方米。以歷史文化名鎮名村、特色景觀旅游名鎮名村和傳統村落為重點實施農村環境清潔工程。開展美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示范試點和美麗鄉村建設示范。以創建“園林城市”和爭創“中國人居環境獎”為載體，不斷提升人居環境。

5.城鄉統籌步伐加快

（1）城鄉居民收入進一步提高，收入差距進一步縮小。2012年，河南省城鎮居民人均可支配收入達到20442.62元，較上年增長9.5%；農民人均純收入達到7524.94元，較上年增長11.3%；后者增速高于前者1.8個百分點。連續3年農民人均純收入增速超過城鎮居民人均可支配收入增速（見圖1）。城鎮居民人均可支配收入是農民人均純收入的2.72倍，城鄉居民收入差距比2009年縮小了0.27倍。

圖1 2010～2012年河南省城鄉居民收入比較

（2）城鎮化提供了大量的就業崗位，促進了農業勞動力的有序轉移。隨著河南省產業轉移進程不斷加快，產業集聚區、商務中心區和特色商業區建設，越來越多的人選擇就地就近就業。2013年上半年，全省新增農村勞動力轉移就業77萬人，完成目標任務的96%，其中省內轉移65萬人。至此，全省農村勞動力轉移總量達到2647萬人，其中省內轉移1515萬人，占轉移總量的57%。從業人員向城鎮和非農產業集中，就業結構比例日趨合理。2012年，河南省第二、第三產業從業人員占全省從業人員的比重達到58.2%，比上年提高了1.3個百分點；城鎮從業人員占全省從業人員的比重達到22.0%，比上年提高了1.2個百分點。

（3）城鄉戶籍制度改革步伐加快，有7個城市實現“兩免一補”城鄉覆蓋。鶴壁、濟源、鞏義、舞鋼、義馬、新鄭、偃師7個城鄉一體化試點城市在全省率先實行了以實際居住地登記入戶的戶籍政策，基本實現了“兩免一補”城鄉全覆蓋，初步建立了城鎮居民醫療保障制度和城鄉統一的就業服務體系，積極推進了基礎設施和公共服務設施向農村延伸，城鄉居民生產生活條件不斷改善。

（三）加快推進新型城鎮化面臨的難題

1.城鎮化發展比較滯后

作為傳統的農業大省和人口大省，河南省城鎮化發展長期滯后，城鎮化率較低、城鎮化地區發展不平衡、城市設施水平不高。近年來，河南省城鎮化得到快速發展，但是與全國平均水平相比還存在著較大差距。2012年，河南省城鎮化率達到42.4%，低于全國平均水平10多個百分點（見圖2），居全國31個省份第27位。

圖2 2005～2012年河南省城鎮化率與全國平均水平比較

（1）城鎮化地區發展不平衡。各地市城鎮化水平差異較大，中原城市群的城鎮化水平較高，除開封外的8個城市城鎮化率均高于全省平均水平；而黃淮地區城鎮化水平較低，普遍低于全省平均水平。省會城市鄭州的城鎮化率達到66.3%，高于全省平均水平23.9個百分點，高于城鎮化率最低的駐馬店32.8個百分點（見圖3）。

圖3 2012年河南省省轄市城鎮化率比較

（2）城市基礎設施和公共服務設施水平不高。與全國城市基礎設施平均水平相比，河南省城市設施水平滯后。2012年，除了每萬人擁有公共廁所指標外，城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均城市道路面積、人均公園綠地面積等指標均低于全國平均水平（見表1）。

表1 2012年河南與全國城市設施水平比較

2.城鎮化質量不高

（1）農業轉移人口市民化程度不高。隨著城鎮化進程的加快推進，大量農業勞動力向城鎮轉移，然而由于城市產業基礎薄弱，基礎設施和公共服務設施滯后，教育、醫療、住房、社會保障等公共服務缺失等原因，造成了城市容納就業人口能力不強，轉移人口融入度低、大量轉移人口不能市民化等問題，以及由此引發的一系列社會問題。

（2）人口大量向大城市集聚造成“大城市病”問題突出。大城市產業基礎較好，能夠容納較多的就業人口，而中小城市發育滯后，近年來河南省農業人口轉移主要轉向了大城市，這也給大城市帶來了一系列“大城市病”等問題。例如，中心城區人口快速膨脹，人口承載壓力巨大；交通擁堵現象突出；住房價格不斷攀升，住房緊張；資源環境不堪重負，環境污染問題突出；公共服務不完善，入學難、看病難等問題不能得到有效解決。

（3）城鎮化發展方式粗放。一些城鄉發展規劃滯后，質量不高，規劃對城鄉建設和發展的指導與調控作用尚未充分發揮。部分城市建設不從實際出發，盲目追求速度和規模，延續了傳統的規模擴張發展模式，而忽視了城市質量，內涵式發展不足。有些地方把城市發展簡單地等同于城市建設，重建設輕管理、重新區輕老城、重地上輕地下、重形式輕內涵。一些城市人口壓力巨大，交通擁堵、住房緊張、資源短缺、環境惡化等問題突出。

3.產業集聚人口能力不強

當前，河南省城鎮化正處于快速推進的過程中，大量的農村富余勞動力亟須向城鎮轉移，但是由于城鎮第二、第三產業發展水平低，集聚人口能力不強，農村人口轉移壓力巨大。從河南省的產業結構來看，一方面，河南省工業大而不強，能源原材料產業比重高，而高新技術產業比重低。重化工業占河南工業的比重一直保持在70%左右，而重化工業多屬于資本密集型產業，容納就業人口能力有限。另一方面，勞動密集型的第三產業發展滯后。從三次產業在城鎮化的作用來看，農業發展是城鎮化的初始動力，工業化是城鎮化的根本動力，第三產業是城鎮化的后續動力。隨著工業化和城鎮化向中后期發展，第三產業開始崛起并快速發展，逐漸取代工業成為城市的主導產業。

第三產業對城市化的后續推動作用主要表現在：一是提供金融、保險、培訓、咨詢、廣告等生產配套性服務；二是提供餐飲、購物、住宿、文化旅游、休閑體育等生活消費性服務；三是服務業多是勞動密集型產業，能夠提供更多的就業機會。當前，河南省工業化和城鎮化都進入了中期發展階段，但是第三產業發展滯后，對城市的帶動能力不強。2012年，河南省第三產業增加值占GDP的比重為30.9%，低于全國平均水平13.7個百分點，在全國31個省份中居末位。這使得產業帶動能力與城市發展水平不相適應。

城鎮第二、第三產業發展水平低必然造成吸納就業能力弱，集聚人口的能力不足。2012年，河南城鎮從業人口占全省從業人口的比重達到22.0%，低于全國平均水平（48.4%）26.4個百分點。可見，河南產業集聚人口能力不強，產業帶動能力與城鎮化的快速推進不相適應。

4.中原城市群和中心城市輻射帶動能力不強

近年來，河南省堅持實施中心城市帶動戰略，加快中原城市群發展，中原城市群以及中心城市在全省的地位和作用不斷提升。但是，中原城市群的集合效應尚未發揮、中心城市的輻射帶動作用不夠，制約著城鎮化的快速發展。

（1）中原城市群一體化進程緩慢，尚未形成集合效應。城市之間相互呼應、協同融合缺乏引導和動力，各市分散布局、異向發展的態勢沒有大的改變，重大基礎設施規劃建設協調對接不夠，城市資源未能共享，生態環保尚未協同。城市之間的連接主要是靠高速公路，運輸方式比較單一，便捷高效的綜合交通網絡和多種交通方式快捷換乘聯運系統尚未形成。在產業發展方面，城市間分工協作不夠，關聯度不高、互補性不強，產業結構趨同、過度競爭現象比較明顯。

（2）中心城市輻射帶動能力不強，“極化”效應不明顯。省會城市鄭州規模優勢不突出，龍頭帶動作用不強。2012年，鄭州市地區生產總值達到5549.8億元，落后于武漢、長沙，居中部六省第3位；地方財政預算內收入達到606.6億元，落后于武漢，居中部六省第2位。但是，鄭州市人均地區生產總值為51746元，居中部六省末位；人均財政收入為5656元，居中部六省第4位?？梢娻嵵萁洕鷮嵙€不強，帶動區域經濟發展能力有限。其他中心城市數量偏少，而且規模較小，難以發揮輻射帶動作用。

5.新型城鎮化體制機制不夠完善

河南省在推進新型城鎮化方面出臺了一系列政策，進行了一系列的體制機制創新。但從總體上看，推進新型城鎮化的體制機制還不夠完善，與加快推進新型城鎮化的客觀要求不相適應。例如，現行的農地制度，農地兩權分離，土地產權關系不明晰，土地流轉制度不健全，勢必阻礙城鎮化進程；二元戶籍制度以及附著其上的教育、醫療、就業和社會保障等社會管理制度改革緩慢，農民工難以融入城市，影響了農業轉移人口市民化的進程。此外，一些城市片面依靠拉大城市框架來推進城鎮化，城市發展的內生機制沒有完全形成，城鎮化發展的動力和后勁不足。相當一部分城市管理體制落后，難以調動方方面面的積極性，特別是在城市群聯動發展、相互融合的機制上還沒有大的突破；各城市間行政區間隔還比較明顯，要素流動障礙還比較多；建設融資方式單一，市場化融資能力還比較弱等。

二 河南省新型城鎮化發展的形勢分析

當前，國際國內宏觀經濟環境正在發生極為深刻而復雜的變化，對于河南新型城鎮化來說面臨著新的機遇，同時我們也應該看到，由于自身發展還存在著一系列突出矛盾，在發展過程中還面臨著不少挑戰。

（一）河南省新型城鎮化發展面臨的新機遇和有利條件

1.國家和河南省的戰略部署與政策支持

國家把推進城鎮化擺在更加突出的位置，黨的十八大報告釋放的一個明確信號是加速推進城鎮化，對走中國特色新型城鎮化道路進行了總體戰略部署。報告全篇提及城鎮化多達七次，“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，城鎮化是全面建設小康社會的載體之一，是實現經濟結構戰略性調整的重點。2013年中央經濟工作指出，“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在?！蹦壳?，國家發改委正在協同多個部委共同編制《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011～2020年）》，將在財稅、戶籍、土地、住房、地方投融資等領域進行改革。為城鎮化發展提供多方面的政策支持。李克強總理將城鎮化作為未來五年甚至更長時間中國經濟發展的重中之重。這些戰略部署將為河南加速推進新城城鎮化指明方向。2012年12月，國家發改委正式發布了《中原經濟區規劃》，規劃提出“走城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展的新型城鎮化道路”，這與黨的十八大報告關于推動“工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調”的精神是完全一致的。當前，河南省委、省政府把加快推進新型城鎮化建設作為重點工作之一，正在編制加快新型城鎮化的指導意見和新型城鎮化三年行動計劃，強力推進新型城鎮化進程?？梢钥闯?，河南在推進新型城鎮化的過程中，既有中央戰略方針的指引和政策支持，又提出走具有河南特色的新型城鎮化道路以及以新型城鎮化引領“三化”協調發展，發展思路進一步明確，隨著河南省糧食生產核心區建設規劃、中原經濟區規劃、鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃三個國家層面的戰略加快實施，有利于河南省爭取國家更大支持，先行先試、開拓創新，加快新型城鎮化步伐。

2.關鍵領域改革有望實現重大突破

黨的十八屆三中全會提出，“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”?！皥猿肿咧袊厣滦统擎偦缆?，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。全會對制約新型城鎮化發展的主要障礙都有相應的改革方案，如：在戶籍改革方面，提出“放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”；在城市建設融資方面“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建設城市基礎設施、住宅政策性金融機構”；在加快農業人口市民化方面，為轉移到城市的農民提供和城市居民同等的待遇，“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”；在土地方面，一是解決城市發展用地問題，“建立城鄉統一的建設用地市場”，批準農村集體建設用地參與流轉，二是解決好農民的土地問題，“賦予農民更多財產權利”。關鍵領域的改革將逐步消除影響新型城鎮化的制度性障礙，為河南省加速推進新型城鎮化帶來重大機遇。

3.經濟實力能夠支撐新型城鎮化快速發展

近年來，河南省經濟社會持續快速發展，綜合實力不斷增強。以構建“一個載體、三個體系”為突破口，大力推進招商引資，積極承接產業轉移，推進產業產品結構調整，高成長性產業迅速發展，服務業規模不斷壯大，第二、第三產業吸納就業的能力明顯增強。今后一個時期，世界經濟仍處于緩慢復蘇的進程中，國內經濟下行壓力較大，外部環境的復雜性和不確定性將表現得更加明顯，經濟增長進入由高速向中低速增長的階段。受此影響，河南省經濟增速有可能下降，但發展的基本條件沒有改變，發展的優勢不斷提升，隨著產業結構調整步伐加快，總體來看，第二、第三產業增長對就業增加的帶動能力將穩步提高，不會對河南省新型城鎮化快速發展的態勢造成較大影響。據有關測算，即使全省第二、第三產業增速分別保持在11%、9.5%左右的水平，平均每年仍可以新增就業人員230萬人左右，除解決城鎮自身新增就業人員就業以外，還可以促進農村轉移勞動力100萬人左右，帶動農村隨遷人口100萬人左右，河南城鎮化率每年將可能提高2個百分點，河南的經濟實力能夠支持城鎮化的快速發展。

4.仍處于城鎮化加速發展的歷史機遇期

當前，我國的城鎮化正處于加速發展的歷史機遇期。據專家估計，在今后相當長一段時間，我國城鎮化還會有每年將近一個百分點的增長空間，也就是說，要達到現在發達國家70%～80%的城市化率，我國還有將近30年的發展空間。2012年河南城鎮化率為42.4%，人均GDP達到31499元，正處于國際經驗所說的城鎮化率達到30%、人均GDP超過3000美元的城鎮化加速階段。2013～2015年，河南省城鎮化率力爭年均提高2個百分點，2015年達到48%以上。從發展速度看，河南城鎮化發展空間仍然較大，發展后勁較足。我國正從單純追求城鎮化速度增長向著力提高城鎮化質量轉化，這將釋放巨大的需求潛力?，F行城鎮化率是按照在城鎮連續居住超過6個月的人員為城市人口計算的，包括了大量的外地的農業人口，這些農民工雖然被計入了城鎮化率，但很難享受到和市民一樣的城市待遇。提升城鎮化質量迫切要求將符合條件的進城務工的農民、農業轉移人口或者農民工及其家屬變成真正的城鎮居民和城市居民，這表明河南的城鎮化仍存在加速發展的動力。

（二）河南省新型城鎮化發展面臨的新挑戰和不利因素

1.與城鎮化成本相適應的融資模式尚未建立

加快推進新型城鎮化，提升城市功能，必須加大基礎設施、公共服務建設和環境保護等方面的支出。近年來，一方面土地價格、資源品價格以及勞動力價格出現持續快速上漲和環境惡化，城鎮化總體成本呈上升趨勢；另一方面，既要推進土地城鎮化向人口城鎮化轉變，也要加大對已進城農民工的公共服務等方面的支出，這也增加了城鎮化的成本?？傮w而言，城鎮化是一項高成本的改革，方方面面都需要大量的投入。據國務院發展研究中心測算，每增加一個城市人口，最少需要9萬元的城市基礎設施新增投資，按此計算，如果河南城鎮化率保持每年1.8個百分點的增長速度，則每年需轉移人口180萬人，至少需要1620億元以上的投資。新型城鎮化建設需要資金量巨大，僅靠財政難以負擔。當前的挑戰是，能否設計出合理的融資模式，形成政府、企業和個人共同承擔的機制，不能讓城鎮化成為政府公共支出難以承受之重。一直以來，我們的思路都是基礎設施和公共服務建設屬于“公共領域”，需要政府投資建設，所以農民市民化所需的資金也要靠政府負擔，而事實上，在公共福利等方面已經形成了政府、企業和個人共擔的機制，政府在農民市民化的過程中支付的成本也只是所需資金中的一部分。如何建立合理的共擔機制和合理的融資模式以解決城鎮化建設的資金短缺問題，是河南省新型城鎮化面臨的首要挑戰。

2.加快城鎮化速度和提高城鎮化質量兼顧不易

李克強總理強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓，使農民富裕。要處理好城鎮化速度和質量的關系，使城鎮化進程與經濟、社會和環境發展相協調。從現實情況來看，加快推進城鎮化已經成為推動河南經濟社會持續健康發展、全面建成小康社會的迫切需要，2012年河南城鎮化率落后于全國平均水平10多個百分點，必須要保持一個較高的增長水平，才能逐步縮小與全國的差距，破解河南經濟發展中的諸多難題。目前，單純追求城鎮化率高增長的弊端已經顯現。忽視了人的城鎮化，導致人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化，雖然城鎮數量快速增加、城鎮形態加速變化，但農民工問題卻日益凸顯。農民工及其家庭成員在享受教育、就業、醫療、住房、社會福利等方面與市民有著明顯差別，公共服務提供能力明顯不足。城市人口的快速增長，對城市環境承載能力和城鎮基礎設施承載能力構成了極大壓力，造成了交通擁堵、污染加重等問題。這就要求我們走一條有質量的新型城鎮化道路，真正實現農民市民化。河南省面臨的挑戰和困難是，一方面速度不是過快，而是還不夠快；另一方面，為了防止單純追求速度帶來的一系列問題，必須注重提高城鎮化質量。實現城鎮化率每年增長2%的目標已經困難重重，還要兼顧提高城鎮化質量的任務，使河南城鎮化與城市就業創造能力、環境承載能力與基礎設施建設和公共服務提供能力相適應，無疑是難上加難。

3.農業轉移人口市民化面臨新挑戰

農業轉移人口市民化一方面要在數量上實現相當一部分農民工身份、工作的轉化，使其享受到市民待遇；另一方面要在質量上實現農民工在工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念上與城市居民的融合，與城市文化生活的融合，實現內涵上的市民化。

（1）要使農民工“進的來”，解決好農民工進城后的就業問題。河南農村人口眾多，每年需轉移180萬新增城鎮人口（按每年全省城鎮化率增長1.8個百分點測算），而且這部分勞動力素質普遍不高，轉移就業困難。同時，河南正進入工業化中后期，資本替代勞動的趨勢進一步顯現，第三產業發展滯后，能夠吸納的就業有限。如何處理好大量農村勞動力亟待轉移與城鎮吸納就業能力不足的矛盾，對于河南省來說是個巨大的挑戰。

（2）要使農民工“留得下”，實現公共服務均等化，使農民工享有子女教育、公共就業、醫療衛生、住房保障、社會保障等城鎮基本公共服務，如何解決城鎮常住人口持續增加與基本公共服務供給能力不足的矛盾，是河南省面臨的又一挑戰。農民工市民化的一個重要途徑是使大部分農民工在中小城市實現市民化。由于河南省中小城市和小城鎮產業支撐力較弱，基礎設施、公共服務等配套服務滯后，導致其吸納人口有限，農村轉移人口多流向鄭州和中心城市。一方面，由于鄭州和中心城市的房價和物價較高，農民工留在大城市的成本遠遠高于留在中小城市和小城鎮，在大城市市民化的困難遠高于在中小城市市民化；另一方面，造成了大城市人口超負荷集聚，基礎設施和公共服務等建設跟不上人口的增長速度，農民工融入更加困難。

4.城鎮發展與生態環境容量之間的矛盾突出

在城鎮化加速發展階段，城市人口、機動車、能源消耗和城市建設快速增長，導致大量污染物和廢棄物排放，遠遠超過了自然環境的承載能力，環境污染問題凸顯。空氣污染、水資源缺乏與污染、重金屬污染導致的食品安全堪憂、交通擁堵、垃圾處理困境等已成為城市環境的不可承受之重。[2]隨著城鎮人口快速膨脹，非農產業發展迅速，城鎮中工業與生活廢氣排放量明顯增加，導致空氣污染加重。2013年10月，河南霧霾天氣達15～20天，與常年同期相比，河南霧霾日數多出5～10天，其中河南中部多出10天以上。此外，隨著城市規模擴大，河南省城市垃圾大量增加，而生活垃圾無害化處理率較低，大量垃圾未經合理、安全的處理就隨意堆放在城市的周邊地區，占用大量土地，土壤、水體污染嚴重，出現了白色污染和垃圾圍城的現象，特別是一些小城鎮更為嚴重。城鎮建設的增加嚴重破壞了城市的自然生態系統，生態失衡問題加劇，由城鎮化發展進程而導致的熱島效應十分突出。隨著河南新型城鎮化加速推進，城鎮發展與生態環境容量之間的矛盾顯得越來越尖銳，城市的基本生存條件“一口氣”“一口水”“一口飯”“一步路”“一袋垃圾”面臨環境挑戰。

（三）河南省新型城鎮化發展的趨勢與展望

1.城鎮化進程進一步加快

河南經濟社會發展長期向好，隨著新型城鎮化建設的全面推進，各項促進城鎮化發展的戰略措施的實施，河南城鎮化仍將保持快速發展的態勢。預計2013年，河南城鎮化率的增長速度仍保持在1.8%，達到44.2%。向城鎮轉移農村勞動力100萬人左右，帶動隨遷人口100萬人左右，城鄉居民收入繼續平穩較快增長。

2.農業轉移人口市民化加快推進

河南新型城鎮化的發展將更加注重人口城鎮化，采取有效措施促進農業轉移人口市民化。戶籍制度改革和基本公共服務均等化將統籌推進，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，農業轉移人口將分類享有城鎮基本公共服務。非城鎮戶籍常住人口將享有子女教育、社會保障、證照辦理、國家免疫規劃項目的預防接種、免費項目的計劃生育技術服務等基本公共服務。

3.吸納農業轉移人口就業能力進一步增強

城鎮集聚產業的規模和提供的就業崗位決定著農村勞動力向城鎮轉移的規模和進程，城鎮產業支撐進一步增強，第二產、第三產業加速發展，就業崗位持續增加，工業促進穩定就業的作用增強，更多的農業轉移人口實現就業。產業集聚、就業增加、人口轉移、產城互動的良性發展格局正在形成。

4.城鎮體系和形態布局進一步優化

將進一步優化城鎮空間布局和規模結構，實施中心城市帶動戰略，加快城市群培育和組團式發展，構建現代城鎮體系。鄭州國家區域中心城市地位進一步著力提升，鄭州航空港經濟綜合實驗區建設強力推進；中心城市和縣城人口集聚水平明顯提升，輻射帶動能力進一步增強，產業集聚帶動人口集聚的能力明顯提升，中心城市組團式發展深入推進，中心城市新區建設和舊城連片改造全面展開；經濟基礎好的中心鎮發展加速，重點鎮建設示范工程有序開展。

5.城市綜合承載能力進一步提升

基礎設施和公共服務設施不斷完善，基本公共服務常住人口覆蓋水平明顯提高，人居環境明顯改善，城鎮綜合承載力全面增強。綠色城市、智慧城市、暢通城市、人文城市建設加快推進。2013年將完成城鎮基礎設施和公共服務設施投入2700億元以上，城市綜合交通體系建設加快推進，城市道路、停車場和交通樞紐建設力度進一步加大。

6.城鎮化發展的體制機制進一步完善

新型城鎮化發展體制機制不斷完善，戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、生態環保、城市規劃和社會管理等制度改革全面開展，阻礙城鎮化健康發展的體制機制逐步消除，有利于城鎮化健康發展的制度環境加快形成。

三 科學推進河南新型城鎮化的對策建議

科學推進新型城鎮化，充分發揮新型城鎮化引領作用，合理優化城鎮體系，全面提升城鎮功能，加快推進城鄉一體，堅持產城互動發展，推進農業人口有序轉移，探索走出一條符合河南實際、具有中原特色的新型城鎮化發展道路。

（一）優化城鎮體系和城鎮化空間布局

1.完善優化城鎮體系

堅持核心帶動、軸帶發展、節點提升、對接周邊的原則，按照國家級、省級和分區級三級軸帶組織城鎮發展網絡，促進生產要素向城鎮軸帶和交通節點城鎮集聚，以線促點、以點帶面，整合優化城鎮體系空間結構，形成以鄭州為中心、洛陽為副中心、地區性中心城市為支點、縣級市和縣城為節點、中心鎮和新型農村社區為基礎、網絡化開放式的空間發展格局。強化鄭州的核心作用，推進與開封、新鄉、許昌、焦作交通一體、產業鏈接、服務共享、生態共建，促進一體化發展。以高速鐵路和城際軌道交通為重點，促進鄭州、開封、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、許昌、漯河、濟源9個城市融合發展，形成半小時交通圈。依托以“米”字形客運專線為基礎的快速交通運輸走廊，推進全省18個中心城市多層次城際快速交通網絡建設，促進中原城市群擴容發展，形成以鄭州為中心的1小時交通圈。

2.加快中心城市組團式發展

（1）完善組團式發展規劃體系。統籌中心城區和各組團的功能定位、發展規模、產業發展及交通、生態等重大基礎設施建設，加強與省轄市、縣（市）城市總體規劃、土地利用規劃相銜接，全面加快各省轄市中心城市組團式發展總體規劃編制工作。

（2）加快中心城區與組團間快速交通體系建設。以國省道擴容改造和中心城區主干道路拓展延伸為重點，加快中心城區至組團之間以二級及以上公路為主的快速通道連接，全面推進中心城區與組團間交通設施建設，構建綜合性、立體化、網絡型的快速交通體系，打造20分鐘通勤圈。

（3）推動中心城區與組團間產業發展分工合作。根據中心城區與組團的資源稟賦和產業基礎，圍繞產業集聚區主導產業定位，推動中心城區產業鏈向城市組團梯度延伸，提高產業配套的關聯度，逐步構建集約發展、錯位發展、鏈式發展、優勢互補的產業格局。

（4）提升組團城市功能現代化水平。支持55個城市組團以連接新老城區快速通道建設為突破口，加快新區綜合連片開發，積極引導教育、醫療等優質公共資源向新城區轉移，增強新區集聚人口能力。發揮中心城市組團式發展建設示范工程。優先支持新鄭、中牟、滎陽、宜陽、魯山、湯陰、輝縣、衛輝、博愛、武陟、清豐、長葛、鄢陵、臨潁、鎮平、唐河、虞城、商水、遂平、淮陽等20個左右與中心城區功能互補性強、產業合作基礎好的城市組團，重點在快速交通體系建設、產業鏈接、生態共建等方面開展先行先試，率先形成與中心城區優勢互補、聯動互動的組團式發展格局，為其他組團發展提供示范。

3.培育一批中小城市

實施縣城提質擴容示范工程，深入推進省直管縣（市）改革，進一步擴大城建、環保、金融、土地等管理權限，增強縣域發展活力，使其盡快發展成為區域副中心城市。

（1）重點推動鞏義、汝州、鄧州、唐河、永城、項城等城區人口在25萬人以上縣城，提高城市規劃建設標準，加快新城區連片開發，重點完善行政辦公、商務商貿、居住休閑等功能，拓展發展空間；深入開展老城區環境綜合整治，大力實施凈化、美化工程，改善中心城區發展環境；加強縣城水系、周邊濕地生態系統、綠地生態系統建設，提升生態宜居功能。

（2）發展一批20萬人以上的城市。綜合考慮資源狀況、發展基礎和環境容量等因素，支持有條件的縣（市）加快新城區建設，引導優質公共資源向新區轉移，建設一批高品質的城市公共空間和城市建筑，增強新區集聚人口的能力。以增加就業、住房和公共服務為重點，依托產業集聚區和商務中心區，培育各具特色的支柱產業，主動承接中心城市產業輻射，吸納農村人口轉移。

（3）推動欒川、盧氏等城區人口規模在15萬人以下的縣城，依托產業集聚區建設，推動產城互動發展，以產業集聚發展為人口集中和城市建設提供支持，以城市功能完善為產業集群發展和人口集中創造條件，提升縣域經濟社會發展核心地位，建設成為宜居精品城市。

（二）推進農民工進城就業和市民化進程

1.提高城鎮產業就業支撐能力

（1）繼續實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，鼓勵產業集聚區特別是傳統農區縣的產業集聚區在經濟結構調整和加快產業轉移過程中，重點發展農產品加工、制造業等吸納就業能力強的勞動密集型產業，壯大傳統和優勢產業，同時吸引配套企業加盟，拓展上下游產業，創造更多適合農民工就業的崗位，增強中心城市和縣城吸引力和承載力。

（2）以城市服務業發展為導向，著力加快商業綜合體建設和樓宇經濟發展，強化特色商業街培育和現代專業市場建設，因地制宜發展增長潛力大、新增就業多的現代物流業、信息服務、服務外包、電子商務等生產性服務業，培育一批產業高集聚、產出高效益、功能高復合、空間高密度、就業高容量的服務業集群。

（3）針對生活性服務業就業門檻低、再就業周期短，且屬于勞動密集型行業等特點，設立專項扶持基金，運用貸款貼息、經費補助、資金獎勵等方式，大力扶持旅游、商貿、餐飲、文化、家庭服務、社區服務、養老服務等生活性服務業，努力擴大就業容量。進一步放寬服務業市場準入限制，落實服務業用電、用水、用氣、用熱等優惠政策。培育和發展社區服務實體，以政府購買等方式重點開發保潔、保綠、保養等技術含量相對較低的服務性崗位，并優先安排給失地農民、低收入農民和“零就業”家庭。

（4）鼓勵轉移農民自主創業，完善充實創業項目庫，強化創業服務，為創業農民工提供創業培訓、創業指導、政策咨詢、小額貸款等一站式服務。優化投資環境，降低創業風險，提高創業個人小額擔保貸款最高限額，為創業者提供工商、稅收、信貸等方面優惠減免，使農村創業人員享受與城市創業人員同等的優惠政策。鼓勵農民工回鄉創業。加大對返鄉農民工創辦企業的政策幫扶和資金支持力度，積極探索“外出務工—返鄉創業—貸款扶持—帶動就業”的新模式。

2.改善公共就業服務

（1）著眼公共就業服務均等化、制度化、專業化和信息化，加強省、市、縣、鄉四級公共就業服務體系建設，為農村勞動力轉移就業搭建強有力的服務平臺；實行鄉（鎮）勞動保障站（所）垂直管理、鄉（鎮）勞動保障事務所與鄉（鎮）人力資源市場合署辦公的體制。加強崗位信息對接，在產業集聚區等企業密集區域開設公共就業服務窗口，及時掌握企業人力資源需求狀況，根據用工需求組織定向、定崗和訂單式培訓，對承擔培訓任務的培訓機構進行動態管理，對參訓人員實行實名制管理，為農村勞動力就地就近轉移就業提供便利。繼續開展“春風行動”等，積極為農村轉移勞動力提供政策咨詢、崗位信息、職業介紹、技能培訓、創業扶持和權益維護等服務。

（2）建立資金投入長效機制。各地要調整支出結構，加大就業資金投入力度，提前做好全年就業資金預算，并確保資金及時撥付到位。加快就業資金支出進度，確保各項補貼政策的落實和公共就業服務活動的開展。同時，加強對就業資金的使用管理，定期開展專項檢查，防止擠占、挪用。

3.加快戶籍制度改革

（1）加快健全居住證制度，實行按居住地登記管理人口的辦法，建立和完善流動人口社會化管理制度，統籌解決已經在城市居住生活的群眾的戶籍、保障和公共服務等問題，使流動人口真正融入當地社會。建立完善戶籍制度改革的相關配套機制。

（2）解決進城農民最為關心的土地、住房、就業、教育等公共服務均等化的問題，建立完善進城落戶農民土地處置、就業、住房、子女義務教育、社會和醫療保障等配套機制，切實保障進城農民的合法權益，解除進城農民的后顧之憂。剝離戶籍制度的福利分配功能。逐步實現城鄉基本公共服務一體化，增強城市對農業轉移人口的吸引力，防止逆城鎮化潮流的產生，確保新型城鎮化建設的順利推進。

（三）提高城鎮綜合承載功能

1.增強城鎮基礎設施承載能力

（1）以緩解中心城市交通擁堵、改善人居環境為重點，加快中心城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城市綜合承載能力和可持續發展能力。推進老城區道路改造，優化主干路網結構，城市快速通道、綜合換乘樞紐和停車設施建設，優先發展城市公共交通。

（2）加快中心城市供水管網改造及南水北調配套水廠建設，推進城市集中供熱設施及管網改擴建，完善鄭州、洛陽等西氣東輸沿線城市建設燃氣配套設施，提高市政公共設施支撐能力。全面推進城區河道治理，進一步拓展城市園林綠化、生態水系等綠色公共空間，加快污水垃圾處理設施建設，推動餐廚廢棄物資源利用和無害化處理試點。

2.強化城鎮住房保障能力

堅持科學選址，在符合城市總體規劃、土地利用規劃的前提下，均衡布局保障房建設和商品房開發，統籌規劃建設交通、教育、醫療、通信、商業等公共服務和社區服務設施。堅持和落實在商品房中配建廉租住房和公租房政策。支持市縣在產業集聚區和開發區周邊規劃建設廉租住房和公租房，鼓勵用工較多的企業利用自有土地建設職工宿舍，納入保障房統籌管理。進一步改進保障方式。在繼續加強實物保障的同時，進一步強化租賃保障，通過向符合條件的家庭發放租賃補貼，支持其在市場上租賃適當的住房。推進廉租房和公租房并軌運行，統一規劃，統籌建設廉租住房和公租房，實行“市場定價、分檔補貼、租補分離”的運行機制，將部分節余的廉租房調整作為公租房使用，根據承租人的家庭收入水平，分檔將保障對象納入廉租房或公租房保障范圍。開展公租房和廉租房租售并舉試點，建立保障性住房“內循環”的流轉模式。

3.增強城鎮公共服務保障能力

按照城鎮發展規模和市區人口分布密度，統籌布局學校、醫院、文化設施、體育場所等公共服務設施。制定實施全省統一的基本公共服務設施配置和建設標準，建立完善社會公共事務協作管理機制，推進基本公共服務資源共享、制度對接和待遇趨同。

（1）推進城鎮常住居民享受均等化的公共衛生服務。繼續提高城鄉人均基本公共衛生服務經費標準，保障非戶籍常住人口持居住證在社區衛生服務中心登記享受各項基本公共衛生服務，對使基本公共衛生服務對所有常住人口實現“同標準、全覆蓋”。

（2）加快建設省轄市圖書館、群藝館、博物館，提升縣級圖書館、文化館、鄉鎮綜合文化站服務能力建設，繼續實施文化惠民工程，繼續做好公共文化場館免費開放工作，不斷完善覆蓋城鎮常住人口的公共文化設施。加強公共體育設施建設，鼓勵學校、企事業單位體育設施向社會開放。

（3）推進城鎮義務教育均衡發展。積極穩妥推進中小學布局調整，結合舊城改造和城市新區建設，配建相應規模的中小學，擴大城鎮義務教育資源，實現中小學校舍、師資、設備、圖書、體育場地基本達標，努力縮小校際差距。根據城鎮居住區規劃和居住人口規模，充分考慮進城務工人員隨遷子女接受教育的需求，采取公辦、民辦并舉的方針，改善辦學條件，提升辦學水平和教學質量。

4.提升城市管理水平

樹立綠色城市、低碳城市、緊湊城市、理性增長、智慧城市等新的發展理念，促進中心城市集約緊湊發展，避免出現無序擴張，環境污染和高耗低效等問題。完善規劃編制體系，提高規劃編制水平，加強專項規劃、控制性詳細規劃和城市設計等規劃的編制，嚴格規劃實施，定期開展規劃評估，提高規劃決策科學性和透明度。突出特色，保持歷史文化傳統風貌，注重傳統歷史文化的承接、挖掘、融合和發展。

（1）加快城市管理創新，推動城市管理數字化、智能化，公共服務社會化、專業化。全面建成省轄市數字化城市管理系統，突出抓好鄭州市、鶴壁市、漯河市、濟源市、洛陽新區等國家智慧城市試點工作，推進中心城市管理向智能化發展。

（2）推動城市管理重心向社區下移，培育和發展社區服務組織，促進社區居民形成自我管理、自我服務，實現管理扁平化、網格化。以解決交通擁堵、占道經營、亂停亂放等突出問題為重點，在主次干道、商貿市場、居住小區等公共活動空間，開展城市環境綜合整治工作，促進城區環境整潔、衛生、美觀。

（四）強化城鎮生態建設和資源集約節約利用

1.積極創建生態城鎮

（1）保護植被水域和自然景觀，促進城鎮建設、城鎮化與環境保護同步規劃、同步建設、同步發展。加快建設城鎮生態網絡。依托城區河流、干渠、道路，結合城鎮水源地、濕地分布和生態隔離帶建設合理布局城市生態網絡，推動城鎮綠化建設由平面綠化向立體綠化轉變，擴大垂直綠化和立體綠化，提高城鎮綠地覆蓋率和人均綠地面積，增強城鎮生態系統的自我調節能力。

（2）加快環境基礎設施建設。積極推進城鎮污水處理廠建設工程，加快城鎮污水處理廠配套管網建設或實施雨污分流改造，建設提升泵站，提高污水收集率和污水處理廠負荷率，強化城鎮污水處理設施運營監管。加快垃圾無害化處理設施建設，建立垃圾分類收集、密閉轉運、集中資源化和無害化處理體系。提升城鎮污染防治水平。優先保護飲用水源地，加大城區河段環境綜合整治。

（3）加強城市公共交通建設，全面推行機動車環保標志管理，加大城市揚塵污染和機動車尾氣污染監測治理力度，逐步改善空氣環境質量。加強社會生活、建筑施工和道路交通噪聲監管，妥善解決噪聲擾民問題。

（4）開展重污染工業企業搬遷地塊土壤環境調查和風險評估工作。切實加強環境安全管理。完善環境應急防范體系，建立健全統一指揮、分級負責、部門協作的全過程管理防控體系。加大環境安全監管力度，提高應急處置能力，建立健全應急預案，確保不發生重大環境污染事件。

2.集約節約利用土地資源

統籌規劃城鄉建設用地，加快轉變城鎮發展方式，堅持管住總量、控制增量、盤活存量，合理確定城鄉建設和用地規模，合理布局城市功能要素，建設功能完善、規模適度和結構合理的緊湊型城鎮。積極推進人地掛鉤試點。以土地綜合整治為基礎，以節余建設用地指標流轉為突破口，積極推進人地掛鉤試點工作。建立節余建設用地指標流通平臺，促進土地、資金等要素合理流轉和優化配置。加大土地復墾力度，提高用地效益，促進耕地規模經營和新型農業現代化發展。從嚴控制城鎮新增建設用地規模。進一步完善各類工程項目建設用地標準，合理確定建設項目供地數量，核減不合理用地。禁止別墅類房地產、高爾夫球場、賽馬場和各類培訓中心項目用地。優化城鎮用地布局與結構。逐步調整城鎮內部用地結構，增加居住用地和綠地比重，提高基礎設施水平，建造適宜的人居環境。充分利用各區及各城鎮的優勢條件，揚長補短，在各城鎮發展區之間、城鎮之間開展廣泛的分工協作，協調好城鎮布局、資源開發和基礎設施建設。各城鎮用地形態及擴展方向、區域社會服務設施建設等方面加強協調，避免重復建設。增強土地資源保障能力。以舊城鎮、舊廠礦及“城中村”更新改造為重點，盤活城鎮低效用地，增加城鎮建設用地有效供給，騰出土地發展第三產業，或配置一定數量的公共設施等，提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益。合理開發未利用地和廢棄地。在符合規劃、保護環境的前提下，將適宜開發的未利用地或廢棄地優先開發為建設用地，并安排項目建設。

3.合理利用城鎮空間資源

合理利用城鎮空間資源，堅持豎向發展、產城一體、資源集約、綠色交通、智慧管理等五大策略，建設節地、節能立體型城鎮。加強立體空間利用規劃協調。將地下空間的規劃納入城市總體規劃范疇，長遠考慮、分步實施，協調發展。協調推進地上地下空間的利用。統籌地上與地下空間利用，使城市經濟效益達到最大化，布局結構達到最優化、環境質量達到最佳化，同時將“平面規劃”轉為“立體規劃”。在人防工程、市政管線、商業功能、地下停車等功能利用的基礎上，積極拓展地下交通、旅游、教育、文化、娛樂等其他功能的地下空間方式。

（五）加快推進城鎮行政管理體制改革

1.分類推進直管縣（市）新型城鎮化進程

根據10個試點縣（市）縣域經濟發展的特殊情況，對其進行分類指導和鼓勵先行先試：對于長垣、鞏義等中心城市的衛星城縣（市），強化與中心城市的一體化發展，賦予與大中心城市一樣的對外開放權；對于固始、鄧州等邊緣山區縣（市），加大生態建設的財政轉移支付力度；對于滑縣、新蔡、蘭考等農業大縣，加強優質農產品生產的扶持，出臺差異性支持政策，重點支持具有地方特色的種植業和畜禽養殖業；對于固始、鄧州、新蔡、鹿邑等區域獨立性大、區位較好的縣（市），擴大公共服務權、市場監督權、經濟管理權和社會管理權；對永城、汝州、鹿邑、長垣城市化發展前景好、工業發展潛力大的縣（市），下放項目審批權，擴大土地征用權，支持促進地方經濟社會發展采取的BT和BOT模式，并對這類項目給予政策投資，鼓勵率先發展；對于永城、汝州等資源比較豐富的縣（市），加強資源管理、促進資源合理開發、支持其產業結構調整和轉型升級；對于蘭考、鄧州、固始等貧困縣（市），加大扶貧和農村富余勞動力轉移力度等。對于永城、鹿邑、固始等文化旅游資源豐富的縣（市），放大根親文化，出臺支持臺資企業進入祖居地投資的相關優惠政策。

2.支持經濟發達的小城（鎮）開展擴權強鎮試點

下放經濟社會管理權限，賦予其部分縣級經濟社會管理權限，如在城建、環保、治安等城市建設和管理方面的管理權限；完善小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持經濟發達的小城鎮建設發展。加大財政投入力度，在基礎設施、公共服務體系建設等方面重點支持發展，完善功能配備，改善居住條件，以吸引更多的村民盡快進入鎮區居住，增強小城鎮的承載能力。

3.完善城鎮化成本分擔機制

健全試點縣（市）縣級基本財力保障機制，完善轉移支付制度，增強縣級政府提供基本公共服務的能力。加快直管縣（市）戶籍制度改革，按照河南目前縣城農村轉移人口市民化的公共成本（包括農民工隨遷子女教育成本、醫療保障成本、養老保險、城市管理費用、保障性住房支出等）的標準，參照義務教育經費的分擔辦法，建立多級分擔機制，共同負擔農村轉移人口市民化公共成本，以完善的社會保障體系吸引農民進城。

4.加快行政區劃調整

穩妥推進撤縣設區，完善市轄區設置標準，因地制宜推進縣改區，適當增設重要中心城市的市轄區，增強區域性中心城市輻射帶動作用。積極爭取撤縣設市，做大做強縣域經濟。緊緊抓住國家縣改市政策有所松動的機遇期，完善城市設置標準，積極爭取在3年內把長垣、西峽、武陟、鹿邑等人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣撤縣設市。優先支持省直管縣（市）開展撤縣設市工作。探索小縣合并、聯合設市等多元化設市模式，逐步增加小城市數量，提高城鎮化水平。適時推動撤鄉（鎮）改設辦事處，提升城市管理水平。積極推進城中村和城市近郊村合村并城、合村并鎮工作，將城市區內已基本實現城市化的鄉（鎮）改設辦事處，將市區周邊的鄉（鎮）劃歸市區管轄，逐步優化城市內部功能分區。

（六）加快城鎮基礎設施對外開放和投融資體制改革

1.加快城鎮基礎建設對外開放步伐

（1）著力推動房地產建設領域擴大開放。圍繞加快城市新區開發、老城區改造、商務中心區和特色商業區建設等，以連片綜合開發、商業綜合體、大型商品房和保障性住房建設為重點，開展專題招商和定向對接，帶動城市品位的提升。

（2）著力推動市政設施和生態環保設施建設領域擴大開放。圍繞加快城市新區、中心城區、產業集聚區和縣域城鎮基礎設施建設，以城市道路、公共交通、停車場站、供水、燃氣、供熱以及垃圾、污水處理、城市生態水系建設等公共設施建設領域為重點，綜合運用BT、BOT、TOT、PPP、ABS、租賃等多種融資模式，帶動吸引境內外資本參與城鎮基礎設施項目建設、管理和經營。著力推動公共服務領域擴大開放。

（3）實施優質教育資源引進合作計劃，以高等教育、職業教育、學前教育等領域為重點，吸引國內外資本到河南投資職業教育、實訓基地、學前教育和捐資助教等。著力推動衛生領域擴大開放。實施社會資本辦醫、辦學行動計劃，以引進優質醫療資源、引進境內外資本舉辦醫療機構或參與省內公立醫院改制為重點，加強與國內外知名醫療機構、高等醫學院校和戰略投資者的合資合作。

（4）著力推動養老等社會福利領域擴大開放。以供養型、養護型、醫護型養老機構和療養院、護理院等建設為重點，加強與境內外實力強的專業化機構和愿意投身公益事業的大型企業集團的溝通聯系，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，吸引境內外資本投資各類養老和社會福利服務設施的建設、運行和管理。

2.擴大城鎮建設融資規模

（1）進一步完善政策法規。深入貫徹落實國家和河南已出臺的鼓勵和引導外資、民資的各項政策，加快建立全省城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等行業特許經營制度，研究出臺全省城鎮基礎設施領域特許經營的地方性法規，規范行業準入門檻及資本進入的途徑、方式和具體配套措施等，對所有經營性項目實行競爭性配置，面向全國公開招標選擇項目投資主體和經營主體。探索建立公益性基礎設施和商業性基礎設施開發相結合的“公商協同、以商補公”長效機制。

（2）建立項目分類融資機制。按照產品的社會屬性，把城鎮基礎設施項目分為三類：純公益性項目、準公益性項目和有穩定收益的經營性項目。對純公益性項目，如城市道路、橋梁、綠化、公園、生態設施等，明確政府的投資主體地位，強化政府提供基本公共服務的責任，納入財政預算體系，優先安排政府財政性資金支持該類項目建設。對于有穩定收益的經營性項目，如供水、燃氣、電力等項目，逐步放寬對市場資金進入的限制，積極完善管理體制、運營機制，創造條件鼓勵和引導市場資金積極投入該領域建設，同時加強對該類產品的成本監管，加快氣、水、熱等價格的改革步伐，形成科學合理的價格形成機制和運作機制。對準公益性項目，如公共交通、地鐵等項目，明確市場投資主體的地位，政府要加強規劃宏觀管理，完善價格、收費機制，在初始建設資金投入、后期運營階段給予財政補助、價格補貼等，既保證該類產品對社會服務的公平，又要考慮市場投資主體的合理利潤回報，可通過適當補貼，制定優惠政策，對投資者予以補償，保障其合理收益，激發民間資本投資城鎮化建設的積極性。

（3）規范提高融資平臺融資能力，壯大省級綜合性融資平臺公司，整合市縣的專業融資平臺公司，按照市縣財政實力和城鎮建設要求，設立中心城市和大縣城政府融資平臺。整合地方政府擁有的優質資源，將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目劃撥進入投融資平臺公司，確保其擁有質量良好的資產和穩定的現金流及利潤來源。盡快完善投融資平臺的法人治理結構，明確其發展方向、主營業務和投資重點，同時有關部門要加強監管，探索建立比較完備的風險防控體系。支持縣級融資平臺捆綁發行集合債券。由市級融資平臺牽頭，聯合區域內縣級融資平臺，捆綁發行集合企業債券。利用聯合后融資主體的規模優勢，合理分攤資信評級、發債擔保、承銷等費用，有效規避單個平臺規模較小、資質較低，發債規模偏小、發行成本過高等問題。

（原載《河南城市發展報告（2014）》）

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[1] 課題組組長：喻新安、谷建全；課題組成員：王建國、王景全、郭小燕、王新濤、左雯、柏程豫、李建華、韓鵬、吳旭曉、郭志遠；執筆：王建國、郭小燕、王新濤、左雯。

[2] 《中國環境發展報告（2013）》。