2013～2014年河南社會發展形勢分析與預測

河南省社會科學院課題組[1]

一 2013年河南社會發展總體形勢

2013年，河南省委、省政府堅持以科學發展觀統領經濟社會發展全局，認真落實中央和省一系列重大決策部署，深入實施糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三大戰略規劃，全省經濟呈現出穩中趨升、穩中有進、穩中向好的態勢，年初經濟增速回落過大的局面逐步扭轉，速度、結構、質量、效益等指標趨于協調，持續健康發展基礎不斷夯實。總體上看，全省綜合經濟實力、糧食生產能力、城鎮化發展水平、基礎設施建設和人民生活水平邁上新的臺階，經濟社會發展呈現出好的勢態，中原經濟區建設邁出了堅實的一步。

（一）黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出新的戰略部署，為河南各項事業的發展增添強大動力

黨的十八屆三中全會勝利召開，全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為河南經濟社會發展注入新動力和新活力。改革開放是河南全面建成小康社會、實現富民強省的必由之路，是河南破解發展難題、實現轉型升級的根本途徑，是河南發揮獨特優勢、實現跨越發展的難得機遇。全面深化改革，對河南這樣一個發展中大省，具有特別重要意義。作為人口大省，河南與全國同步全面建成小康社會任務艱巨；作為農業大省，河南既要解決好自身的吃飯問題、為經濟社會發展奠定基礎，又要為保障國家糧食安全做貢獻；作為能源原材料大省，河南資源環境約束加劇，生態保護難度加大，調整經濟結構、轉變發展方式的要求非常迫切。只有全面深化改革，才能構筑充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制，才能更加有效地調結構、轉方式、惠民生，促進河南經濟社會持續健康發展。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》用“六個緊緊圍繞”描繪了全面深化改革的“路線圖”，使經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各方面制度和體制機制更加科學、更加完善。河南省委、省政府結合省情和多年的發展實踐，提出打造富強河南、文明河南、平安河南、美麗河南“四個河南”，推進社會主義民主政治制度建設、加強和提高黨的執政能力制度建設“兩項建設”。造富“四個河南”，推進“兩項建設”，必須全面深化改革。圍繞“富強河南”建設，就是要把握經濟體制改革這個重點，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，全面實施國家批準的糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三項戰略規劃，加快培育產業集聚區科學發展載體和現代產業體系、現代城鎮體系、科技創新體系，構建開放型經濟新體制，加快建設先進制造業大省、高成長性服務業大省、現代農業大省，打造河南經濟升級版；圍繞“文明河南”建設，就是要繼續推進文化體制改革，打造華夏歷史文明傳承創新區，推進社會主義核心價值體系建設，倡導做文明人、辦文明事；圍繞“平安河南”建設，就是要推進社會事業改革創新，創新社會治理體制，探索基層黨組織和城鄉基層群眾性自治組織充分發揮作用的體制機制，堅持法治德治相結合，夯實平安建設的組織基礎、群眾基礎、社會基礎；圍繞“美麗河南”建設，就是要推動生態文明制度建設，以機制創新促進資源能源節約、環境保護、生態系統建設，建設天藍、地綠、水凈的美好家園。同時，圍繞社會主義民主政治制度建設深化改革，就是要加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化；圍繞加強和提高黨的執政能力制度建設深化改革，提高科學執政、民主執政、依法執政水平。[2]

（二）國家戰略聚焦中原，河南社會發展獲得新機遇

繼“長三角”“珠三角”“京津冀”之后，以河南為主體的中原經濟區已經成為中國第四大經濟區。隨之而來的則是國家有關部委“真金白銀”的政策不斷密集給力中原，為中原經濟區建設提供政策紅利。這類利好所帶來的不僅僅是項目數量與投資額度的增長，更重要的是引發了諸多之變——發展理念、發展速度、發展路徑、發展質量等方面的變化，為“四個河南”建設打下牢固基礎。

1.國家推動河南經濟社會發展的又一重大戰略部署

2013年3月7日，國務院正式批復了鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃。這是目前中國唯一以航空經濟為主題而進入國家層面的功能區規劃。無論是從大局還是從大勢看，這一規劃的批復對于河南未來的發展都是巨大的利好消息，都是千載難逢的歷史機遇。為此，河南省委、省政府把鄭州航空港區建設列為全省“一號工程”，并賦予航空港區省轄市級管理權限，這一重大舉措意味著將對航空港區傾全省之力予以支持。可以斷定，這一重大戰略部署必將對億萬中原人民在經濟、政治、社會、文化、生態等方方面面，產生不可估量的深遠影響。

2.實施國家戰略舉措亮點紛呈

2013年，河南全省堅持以科學發展觀為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，深入實施糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三大戰略規劃深入實施，河南戰略地位明顯提升，發展空間不斷拓展。尤其是航空港經濟綜合實驗區規劃被批復且實施建設，鄭州將全力打造千萬人口的繁華都市區。目前，全省正在以交通要道、生態廊道、產業集聚區等六個方面為抓手，掀起新的城鎮化熱潮。屆時，航空、物流、電子等高新技術產業對河南經濟增長的貢獻度將會大幅增長。

3.河南社會發展注入新動力

隨著中原經濟區和鄭州航空經濟綜合實驗區建設的逐步實施，中原這塊熱土再次成為國內外無數商家開拓發展空間、贏得無限商機的焦點。以鄭東新區為代表的中原城市群城市新區快速發展，其綜合功能和配套服務日益完善，資金、土地、人力資源等要素供給相對充裕，基礎設施日趨完善，早已成為投資興業、承接轉移的圣地，從而吸引了富士康等一批重大項目落地生根發芽，使河南的外經外貿事業呈現井噴之勢。伴隨經濟建設煥發新活力，河南社會發展也被注入新動力。

（三）經濟運行總體平穩趨緩，城鄉居民生活水平穩步提高

隨著經濟結構持續調整和產業轉型升級，河南省經濟增長的動力正在發生根本性的改變。尤其是“一個載體、三個體系”的完善，為河南提升創新驅動發展的能力和水平奠定了良好基礎。

1.經濟運行總體平穩

當前，河南經濟增長的新亮點和新動力不斷呈現，經濟增長仍處于較快區間，主要經濟指標增速繼續保持在較高平臺上，總體延續了穩中有進的態勢。2013年上半年，全省生產總值增長8.4%；規模以上工業增加值增長11.1%；固定資產投資、社會消費品零售總額分別增長23.5%、13.2%。隨著保增長、調結構、促改革等一系列政策的實施，總體上完全可以實現全省全年GDP增長8%～9%的運行目標。尤為值得一提的是，目前河南省已初步建成180個省級產業集聚區和一批市縣級產業集聚區，對全省工業增長的貢獻率達到了52.7%，已經成為全省經濟增長的主要載體。

2.城鄉居民生活水平穩步提高

2013年夏糧產量在高平臺基礎上再創歷史新高，達到647.04億斤，比上年增產8.2億斤，實現“十一連增”。秋糧播種面積近7000萬畝，比上年有所增加。主要經濟作物、蔬菜等發展平穩，生豬、禽類養殖逐步恢復正常。市場物價總體穩定，居民消費價格漲幅同比回落0.8個百分點。國家統計局河南調查總隊發布的調查報告顯示：全省城鎮居民中10%最低收入戶和10%最高收入戶的可支配收入之比2010年為1∶6.74，2011年為1∶6.54，2012年為1∶6.11，收入差距連續3年縮小。2013年前三季度，全省農民人均現金收入比上年同期增長12.5%，城鎮居民人均可支配收入比上年同期增長9.6%。全省城鄉收入差距進一步縮小，居民幸福指數明顯提升。

（四）城鎮化進程加快，城鄉統籌穩步推進

《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》（國發〔2011〕32號）明確支持河南“積極推進城鎮化，促進城鄉一體化發展”“有序推進農村人口向城鎮轉移，把符合條件的農業轉移人口逐步轉成城鎮居民，享有平等權益”。《中原經濟區建設綱要（試行）》也提出“加快農村人口向城鎮有序轉移，全省大中小城鎮體系日益完善”。這說明，加快城鎮化進程，穩步推進城鄉統籌，已成必然之勢。

1.在新的起點上出臺了關于加快城鎮化進程的決定

河南的城鎮化率一直比較低，甚至趕不上廣西、青海、寧夏、新疆等西部省份。2012年，全省城鎮化率為42.4%，與“十一五”末相比，年均提高近1.62個百分點，高于全國平均水平近0.5個百分點。根據河南省城鄉建設規劃要求，從2013年起，全省城鎮化率年均應提高2個百分點以上，2015年達到48%，2017年達52%以上，2020年達到56%，從而成為新中國成立以來河南城鎮化進程最快的時期（見圖1）。為了科學規劃、合理布局、加快推進河南的新型城鎮化，近期河南出臺了《中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見》和《河南省科學推進新型城鎮化三年行動計劃》的有關文件。新型城鎮化的快速推進，必將激活內需并持續擴大內需，使其成為全省經濟社會平穩健康發展的重要支撐。

圖1 2009～2020年河南城鎮化率與全國平均水平差距

2.全面提升了新型城鎮化在中原崛起中的地位

“城市讓生活更美好”。一方面為了擺脫城鎮化水平低這一歷史及現實困境，多年來，純樸、厚重的中原人民始終懷揣著一個“城市夢”。從中心城市帶動到大中小城市和小城鎮協調發展，河南推進城鎮化的探索從未停歇。確立新型城鎮化的引領地位，既符合國家戰略要求，又是河南發展史上一次大膽嘗試；另一方面作為中原經濟區建設必須遵循的基本準則，“三化”協調和“四化”同步科學發展方略要求我們：工業的主導地位不能改變、農業的基礎地位不能動搖、產業的支撐作用更不能削弱。在這種情況下，河南的新型城鎮化，就承載了城鄉統籌、協調發展的時代重任。當前，新型城鎮化的重大歷史機遇已經來臨，6000多萬名河南農民的生產生活與城里人漸行漸近。

3.加快農村人口向城鎮有序轉移步伐

城鎮化的過程，就是農民轉化為市民的過程。鼓勵農民向城鎮有序轉移，既是破解城鄉二元結構、促進城鎮化快速健康發展的重要任務，也是從鄉村型社會向城市型社會轉型的一次重大社會變革。當前，全省各地人口集中態勢日益凸顯，人口集中步伐加快，呈現出人口流動活躍、人口流向多元且主要流向縣城以上、吸納人口向產業集聚區集中、城鎮人口新增數量呈逐步加快態勢的特征。從年齡結構看，勞動適齡人口繼續增加，新生代農民工逐漸成為主體；產業集聚區吸納人口快速增加，成為農民就地轉移就業的一條重要渠道；舉家外遷成為農村人口轉移的一大特點，預期未來農民工家屬將成為城市流動人口的主體（見表1）。與此同時，土地流轉與農村勞動力轉移也成為一對互相促進的積極因素，有利于建立健全城鄉一體化體制機制。目前，全省土地流轉面積達到2982萬畝，約占家庭承包經營土地面積的30%，新型農業現代化發展勢頭正旺。

表1 2006～2013年河南省商丘市某區農業人口流動情況

（五）民生工程惠及城鄉，社會事業均衡發展

在經濟增速明顯放緩的情況下，河南全省各級財政仍然將大量財政投入到民生領域。尤其對社會保障的財政轉移支付規模增長十分明顯，成為提高全民待遇水平的有力支撐。2013年上半年，全省財政民生支出1771億元，占公共財政預算支出的71.2%。

1.十項重點民生工程扎實推進

2013年，河南省繼續將涉及人民群眾最關心、最直接、最現實的就業再就業、社會保障、住房保障、教育、醫療衛生、文化、支農惠農、環境治理、社會管理、食品藥品安全等列為十項重點民生工程[3]，并全力推進落實。

（1）千方百計擴大就業。全省實施全民技能振興工程，重點幫扶農村勞動力、失業人員、高校畢業生、新成長勞動力、企業職工、退役士兵、殘疾人、創業人員等群體，并且重點實施農村勞動力轉移就業技能培訓、失業人員就業技能培訓、“雨露計劃”、“陽光工程”、殘疾人就業培訓工程等十項計劃，全省全年完成各類職業技能培訓300萬人以上，新增農村勞動力轉移就業80萬人以上。建立和完善了覆蓋全省城鄉的公共就業服務體系和公共就業信息平臺，建成10個縣級就業和社會保障服務中心、40個鄉級就業和社會保障服務站。

（2）實施保障性安居工程。全省保障房建設進展順利，居民居住條件繼續得到改善。全省全年新開工建設各類保障性住房40萬套，其中廉租住房3.71萬套，公共租賃住房22.04萬套，經濟適用住房1.86萬套，棚戶區改造12.39萬套；基本建成30萬套。全省完成農村危房改造20萬戶。在洛陽、平頂山、三門峽、南陽、信陽、駐馬店等6個省轄市的24個縣（市）實施邊遠艱苦地區，順利實施農村學校教師周轉宿舍建設工程，解決了14萬多名教師周轉住房問題。

（3）加強生態建設和環境保護。2013年，河南省環境保護廳研究制定大氣污染物排放地方標準和灰霾天氣應急預案。全省年內建成洛陽等9個省轄市PM2.5（細顆粒物）監測設施，年底前適時發布監測結果；淘汰或改造省轄市建成區天然氣和供熱管網覆蓋范圍內所有10蒸噸及以下燃煤鍋爐。加快城鎮生活污水處理廠和產業集聚區污水處理廠建設、升級改造及污水處理管網建設進度，現已在全省建成43個污水處理廠新改擴建工程，新增污水處理能力150萬噸/日。

2.就業形勢總體穩定

針對高校畢業生、就業困難人員、農民工三大重點群體，河南省出臺一系列強化就業服務和就業援助的積極就業政策，加強了產業集聚區的人力資源供求信息監測，并積極為重點企業招工用人提供人力資源服務。省內轉移繼續呈現出快速增長的勢頭，產業集聚區吸納就業的力量越來越強，在保持全省就業形勢總體穩定中發揮了重要作用。截至2013年6月，全省農村勞動力轉移總量達到2647萬人，其中省內轉移1515萬人，占轉移總量的57%。[4]雖然由于全球經濟放緩，河南與全國一樣也處在調結構、轉方式時期，客觀上會減少一些就業崗位，但多方面信息顯示，今年全省就業形勢與往年比持平，就業形勢總體保持穩定。

3.教育事業更注重均衡發展

2013年，河南省進一步深化義務教育經費保障機制改革，優化教育資源配置，縮小城鄉教育差距，為6000所農村義務教育學校配備了圖書和教學儀器設備；在全省范圍內對300所城鎮（含縣鎮）義務教育學校進行擴容改造，支持農村寄宿制學校進行附屬設施建設，促進義務教育均衡發展。積極穩妥、規范有序地推進全省中小學布局調整，使學前教育、義務教育、普通高中階段的重點推進學校布局與現有人口分布相吻合；通過實施中西部高校綜合實力提升工程，著力加快推進鄭州大學、河南大學建成全國一流大學的步伐。

4.社會保障進一步擴面提標

全省進入社保制度的人數越來越多，社保覆蓋面越來越大，受益人數越來越多，人人享有基本生活保障的目標不斷得到推進。2013年，在初步實現全民養老的基礎上，河南城鎮居民基本醫療保險待遇進一步得到提高，在政策范圍內住院費用支付比例普遍達到70%左右，最高支付限額也提高至不低于8萬元；全省至少有2000萬人用上“一卡通”社會保障卡；全省年內城鎮新增就業人員在100萬人以上，發放小額擔保貸款力保100億元；連續第9次為全省企業退休人員提高養老金，月人均至少增加了100元，并采取普遍調整和適當傾斜相結合的辦法，具有高級職稱的企業退休科技人員和高齡人員等群體還有額外補貼。退休前被聘任為企業技術管理崗位上的正高級和副高級職稱專業技術人員，每人每月再分別增加200元和180元。進一步調整和提高城鄉低保對象保障標準和補助水平，全省城鄉低保對象每人每月平均補助水平分別提高15元和12元。提高農村五保對象供養標準，力爭集中供養率達到47%，集中供養標準由2012年的2480元/年提高到3200元/年，分散供養標準由2012年的1500元/年提高到2220元/年。在機構養老層面，全省重點推進供養型、養護型、醫護型養老機構建設。

5.覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系逐步完善

近年來，河南十分注重城鄉一體化發展，力爭做到橫向到邊、縱向到底。在福利保障方面，對已轉移到城鎮的農業人口，使他們與城鎮居民一樣享受各項社會福利、保障政策。積極推進基本公共衛生服務均等化，確保2013年全省城鄉居民人均基本公共衛生服務經費標準不低于30元。持續開展“舞臺藝術送農民”活動，全年為全省每個鄉（鎮）免費送一場演出。加強農村公共文化建設，對全省每個行政村實施的農村文化信息共享工程、農家書屋工程、農村電影放映工程和農村體育活動等進行補助，豐富了廣大農民的文化生活。大力實施農村飲水安全工程，在全省解決了600萬人以上農村居民和在校師生的飲水安全問題。加強農村公路建設，全省新建、改建縣鄉公路4000公里、農村公路連通工程1000公里，改造縣鄉公路大中危橋3萬延長米。全省實施4500個農民體育健身工程、300個鄉（鎮）體育健身工程，現已抓好50個新型農村社區全民健身工程示范點（老年人健身基地）建設。

（六）“平安河南”建設穩步推進，社會治理能力繼續提高

為了給經濟建設創造良好社會環境，近年來，全省各地緊緊圍繞“平安河南”創建工作，充分利用多種渠道加強平安建設，并結合網格化管理，全方位創新社會治理，為中原經濟區建設營造了和諧向上的外部環境。

1.平安創建工作穩步推進

通過開展平安單位、平安企業、平安市場、平安校園、平安醫院、平安家庭等多種形式的平安創建活動，有力地促進平安建設各項措施在全省各行業、各系統全面落實；根據治安狀況和工作需要，建立彈性巡邏機制，全天候、全區域開展巡邏；將出租車司機、環衛工人、小區保潔員、郵遞員等社會力量納入社會治安防控體系，根據各自的行業、職業特點，充分發揮在社會治理、治安防控中的積極作用；在各主要區域、重點部位全部安裝技防監控系統，做到人防、物防、技防的有機結合；全省深入開展打黑除惡活動，使群眾安全感和執法滿意度得到提升。

2.網格化管理成效顯著

網格化管理模式將所要管轄的地域劃分成若干網格狀的單元，分專人在網格范圍內實施24小時動態的全方位管理。小到社區環境衛生、居民矛盾化解，大到社區黨建、社會治安維護等，凡事都可以在網格內就地辦理，一旦有突發情況，網格負責人會第一時間到場處理。隨著網格化管理模式的推行，河南所有城鄉社區將全部納入網格中進行管理，實行“多網合一、一網多格、一格多員”。尤其是在當前，全省把創新社會治理的著力點放在農村社區，每一個社區自動生成一個單元網格，社區內的治理模式和服務方式與城區一樣實現全覆蓋，這樣做就有效避免了出現“真空”和“盲區”。通過遍布全省城鄉基層的網格，廣大黨員干部的“千里眼”“順風耳”作用也得以充分發揮。

3.流動人口服務管理切實加強

隨著城鎮化進程的加快，河南城鄉之間人口流動日益頻繁，并且流動逐漸成為全省年輕一代主要的生活狀態。隨之而來的則是給社會治理工作帶來了一系列難題。為了解決流動人口等相對弱勢群體的就業、居住、就醫、子女入學等難題，增強其歸屬感和幸福感，河南采取的主要措施是：以城市社區為載體，以居住地為依據，將流動人口納入社區治理，融入社區生活，參與社區建設，享受社區服務；對流動性較強人員的管理重點放在全面登記和分類管理上，建立“誰出租、誰負責，誰用工、誰負責”的工作機制，將外來流動人員全部納入“實有人口管理”；對常住人員、租住較固定的外來人員、重點人員，實行“以屋核人、人屋共管”。

4.公共安全形勢總體平穩

近年來，國內外、省內外社會公眾謀求和平發展、合作共贏的愿望和要求普遍強烈；全省上下將主要精力用于發展社會經濟、追求安居幸福方面；各級政府不斷加大民生方面的投入力度，社會保障不斷擴面提標，人民群眾從中得到的實惠日益增多；通過打造覆蓋河南全域的治安防控體系，來維護社會治安、提升公共安全感。尤其是近年全省基本上沒有發生影響人民生產生活的重大事故。相對平穩的公共安全形勢為河南加快發展經濟、加強社會建設提供了良好的外部環境。

（七）社會體制改革步伐加快，社會發展活力進一步增強

經濟社會的快速發展，必然要求破除既有體制的種種弊端，避免人為的或者體制性的發展障礙。特別是在加快推進新型城鎮化、城鄉統籌發展、經濟社會大變遷、大轉型的情況下，加強社會體制變革、實現轉型升級、激發社會活力，已經成為全面深化改革中的重要方面。

1.文化體制改革階段性任務基本完成

在確保穩定的前提下，全省基本完成既定的文化體制機制改革任務：關停并轉了一批不符合資質或嚴重虧損的報刊，提高報刊集中度，做大做強主流媒體；完成了155家文化院（團）的改制和第一批39家非時政類報刊的轉企改制；完成了省轄市、縣區的文化、廣播影視、新聞出版“三局合一”改革；改革文化市場綜合執法形式，組建文化市場綜合執法機構，成立了廣播電視臺。

2.社會治理體制創新成效顯著

近年來，有關社會管理創新的河南經驗，除了享譽全國的“義馬模式”、鄧州“4＋2”工作法、長葛“社會法庭”、洛陽的“三調合一”（人民調解、行政調解、司法調解）之外，還有全省各地正在推廣的網格化管理法等。其成效主要是實現了從被動保穩定到主動創穩定的轉變，真正做到了豎到底、橫到邊，實現了社會治理上的“無縫對接”。尤其是“社會法庭”的推廣，用道德理念解決了法律不能解決又不好解決的問題，用法律尺度規范了僅靠道德不好規范的不良行為，用介于法律和道德之間的土辦法化解了一大批纏訪、鬧訪事件，其社會效果極為良好。

針對新型農村社區這一介于鄉城之間、非鄉非城、亦鄉亦城新的社會區域，如何加強和創新社會治理，商丘永城的做法值得關注。永城把建立健全新型農村社區建設農民理事會，作為發揮農民主體作用的重要載體。新型農村社區建設理事會成員由村民代表民主選舉產生，理事會在村“兩委”領導下開展工作。實踐證明，該理事會在新型農村社區建設中發揮了十分重要的作用，已成為聯結農民與村“兩委”之間的橋梁和紐帶。例如，酂城鎮中心社區通過理事會做群眾工作，開展拆舊建新，雖說舊宅基拆除力度很大，然而在工作中不但沒有發生群眾信訪案件，而且得到全體村民的大力擁護和支持，建設速度很快；城廂鄉沱濱社區在住宅樓建設中，通過新型農村社區建設理事會統一籌款、統一進料、統一監督、統一結算，農民按成本價住房，讓群眾十分滿意。如今，新型農村社區建設理事會機制在河南部分地市新型農村社區建設中，正在進行試點并得到推廣。

3.醫藥衛生體制改革不斷深化

國家基本藥物制度在河南實現基層全覆蓋，基層醫改全面完成，覆蓋全省城鄉居民的基本醫療保障制度框架初步形成。全省所有政府辦基層醫療衛生機構和村衛生室全部啟動實施國家基本藥物制度，實行藥品省級集中招標采購和零差率銷售。全省各級政府辦基層醫療機構以破除“以藥補醫”機制為核心，深入推進管理體制、人事制度、分配制度、藥品采購機制、補償機制綜合改革，已初步構建體現公益性、調動積極性、保障可持續的新運行機制。在全省范圍內，不斷優化衛生資源配置，積極推動社會力量辦醫；加強以全科醫生為重點的人才隊伍建設，有效改善基層人才不足狀況，增強中醫藥服務能力；不斷提升藥品安全水平，逐步規范藥品生產流通秩序、理順醫藥價格體系；提高醫藥衛生信息化水平；不斷完善監管制度，加強對醫藥衛生的監管。在全省范圍內，完善基本醫保基金管理監督和風險防范機制，防止基本醫保基金透支，保障基金安全。在全省范圍內，積極推行總額控制下的按人頭付費、按病種付費、按服務單元付費、總額預付等復合支付方式，通過改革，使城鄉居民看病負擔減輕30%以上。

4.戶籍制度改革實現新的突破

近年來，河南省各地市不斷深化戶籍制度改革，逐步放寬農業轉移人口城市落戶的限制。例如，平頂山起草并實施了推進戶籍管理制度改革的意見，擬準許有穩定職業或固定住所的進城農業轉移人口落戶，同等享受城市教育、醫療、就業、住房、社會保險等政策待遇。其下轄的舞鋼市開展了全市城鄉一體化戶籍管理制度改革試點，積極進行一元化戶口管理制度探索。在該市取消二元制分類，即：農業與非農業的戶口性質的劃分和城鄉戶口的劃分，建立城鄉統一的戶口登記制度，按公民的實際居住地登記戶口，統稱為居民戶口。平頂山還在戶口遷移上實行戶口準入制，有效引導農民向城鎮集中，為在全市推行一元化戶口管理制度積累了實踐經驗。再如，商丘放寬企業設立集體戶口條件，各類企業只要擁有合法固定的廠址和職工宿舍，并且用工在20人以上的，均可申請設立城鎮居民集體戶；這類政策規定為在非公有企業就業的農業轉移人口落戶城市提供了必要條件。

二 2013年河南社會發展面臨的主要問題

當前，河南社會發展仍然面臨著一系列嚴峻挑戰：社會發展總體滯后，社會體制改革呈現碎片化狀態；城鎮化進程加快，配套體制改革尚未實現新的突破；城鄉居民收入增速趨緩，民生優先任重道遠；就業總量過剩和結構性矛盾并存，就業壓力增大；社會矛盾與社會風險增多，社會治理難度加大；人口老齡化進程加快，社會老化壓力日趨沉重；環境資源形勢嚴峻。

（一）經濟增速進入“換擋”階段，轉變發展方式迫在眉睫

2013年，是近十年來河南省所面臨的發展形勢最為嚴峻復雜、最為困難的一年。從國際看，除美國經濟走出泥潭、有所回暖外，歐元區全年預計還是負增長；日本經濟在財政赤字貨幣化的刺激下預計能實現微弱增長；新興經濟體增長較上年遜色，光芒變淡。從全國看，中國經濟已經從過去10年年均近兩位數的增長降到了2012年的7.8%，2013年上半年進一步降到7.6%。從省內情況看，占全省生產總值52%的全部工業增加值從2003～2007年的年均增長18.2%，降到2008～2011年的年均增長14.1%，再降到2012年的11.8%，2013年上半年進一步降到9.1%。[5]這些情況表明河南省經濟增長的外部環境和內在動力均發生變化。按照傳統的思維模式、工作方式和一般的工作力度，難以解決河南當前和以后一個時期所面臨的困難、問題和矛盾。河南經濟增速在換擋過程中不能失速，在加快轉變發展方式過程中保持合理的經濟增速仍十分重要。如果沒有一定的經濟速度，擴大就業、提高收入和改善民生就沒有物質基礎，提高社會建設質量和效益也無從談起。對政府而言，最重要的是通過改革強化市場對資源配置的決定性作用，增強河南經濟的內生動力。特別是在處理好政府與市場關系問題上，政府要勇于向自身權力“開刀”。同時，反對壟斷和不正當競爭、以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化、科技創新體制等一系列改革都亟待深化，并且要搞活微觀，持續釋放改革紅利。

（二）社會發展水平總體滯后，社會體制改革呈現碎片化狀態

目前，全省社會發展領域存在諸多問題，這些問題與體制機制方面的因素是分不開的。一是體制上的問題和制度性缺陷，成為當前社會發展水平滯后、諸多社會問題和矛盾大量存在的深層原因。近年來，在許多重大公共安全事故背后，幾乎都有政府行為和公職人員自身問題與之相聯系。究其原因，社會治理體制有著濃厚的“官治”傳統，這種治理方式消耗了體制本身的大量資源，不僅不能解決社會問題和社會矛盾，反而激化和加劇了社會問題和矛盾。從組織結構看，社會部門結構存在明顯缺陷，政府部門大包大攬，在社會問題上幾乎承攬了所有責任，而企業組織、民間組織則功能欠缺。[6]二是社會發展領域存在明顯制度“欠缺”。例如，目前較為突出的農民工權益保障制度缺失問題。事實上，造成農民工權益缺失的不是單項制度，而是一整套的制度設計和安排，包括戶籍制度、社會保障和福利制度、勞動就業制度、人事制度、組織制度、人口遷移制度、教育制度、財政制度、住房制度等；它們從總體上將農民工與城市居民分離開來，使其成為一個社會邊緣群體。再如，失地農民問題。由于經濟建設、社會發展等需要，農民失去了自己賴以生存的土地，但我們卻一直缺乏包括對其就業、社會保障等在內的制度安排。

在河南，不僅社會治理和發展水平落后于經濟發展，而且社會體制也是在碎片化的改革和發展中變化遲緩，其最突出的表現在制度設計的城鄉二元體制、身份和區域的分割。這種碎片化的社會政策，再次擴大了社會不平等的問題，固化和代際傳承了城鄉二元和階級分層結構。同時，區域碎片化管理也存在這樣或那樣的問題，例如，外來人口子女在流入地接受義務教育問題。這些碎片化的政策與管理都與當地政府密切相關。因為地方政府僅向本地有戶籍的居民提供社會保障和社會福利，卻拒絕向外來人口提供社會保障和社會福利。

（三）城鎮化進程加快，配套體制改革尚未實現新突破

隨著新型城鎮化步伐加快，河南省一些配套體制改革尚未實現新突破。一是戶籍制度改革面臨日益復雜的局面。最為突出的是，農村人口進城落戶意愿分化加劇。這個問題分為兩種情況：第一種是具備條件、愿意進城落戶的農村人口，第二種是常住城鎮但又不愿意轉戶的農村人口。其主要原因是，目前城市戶口含金量已大幅度下降，而且農村人口一旦轉為城鎮人口，勢必影響宅基地、承包地和林地等權益，還會失去計劃生育、糧農補貼、兩免一補等政策待遇。二是基本公共服務現有水平與全國平均水平尚有較大差距。河南省人均財政支出居全國倒數第2位，教育、衛生、文化、就業、社會保障等公共服務資源人均占有量居全國后位。在教育領域，農村“空心校”、城鎮“大班額”問題仍很嚴重；在社會保障方面，城鄉之間、地區之間不銜接。例如，農村居民養老保險基礎養老金每人每月僅60元，與城鎮企業職工月均1593元的退休金相比，差距很大且標準太低。三是多層次住房保障體系亟待完善。截至2012年底，河南省累計竣工保障性住房66.8萬套，其中廉租住房16.4萬套，公共租賃住房7.7萬套，經濟適用住房34.6萬套，棚戶區改造8.2萬套。部分城鎮低收入家庭及外來務工人員住房條件雖有所改善，但不少保障性住房的交通、基本公共服務等外部配套設施的建設相對滯后，以致建成后遲遲不能入住。建設資金籌資和征地拆遷壓力比較大；有些地方的保障性住房用地未及時完成征地拆遷，拉長了建設周期。在分配和運營管理方面還存在不少問題：家庭和個人住房、收入以及金融資產等情況基礎信息不足，核定有一定的難點，存在分配不公現象；有的地方保障對象尚不明確，分配退出機制也不健全。

（四）城鄉居民收入增速趨緩，民生優先任重道遠

目前，中原經濟區建設已進入整體推進、全面實施的關鍵階段，河南省經濟社會發展正處于爬坡過坎、攻堅轉型的關鍵時期。作為發展中的人口大省，河南的基本省情尚未根本改變，城鎮化水平低、產業結構不合理，城鄉收入差距大、公共服務不均、政府職能仍有待轉變。特別是全省城鄉居民收入水平不高，農村富余勞動力轉移壓力大，就業形勢不容樂觀，公共服務體系和社會保障措施遠遠跟不上社會發展需求，民生優先任重道遠。

受經濟形勢影響，河南城鄉居民收入實際增速均低于上年同期，農村居民人均純收入受經濟影響程度大于城鎮居民。2013年上半年全省城鎮居民人均可支配收入11050元，較上年同期增加了936.8元，同比增長9.3%；扣除價格因素后，實際增長6.5%，增幅較上年同期回落1.9個百分點。其中，工資性收入7435.43元，比上年同期增長9.54%，增幅較上年同期回落5.2個百分點。上半年全省農村居民人均現金收入4142元，比上年同期增加420.3元，同比增長11.3%；扣除價格因素，實際增長8.5%。其中，工資性收入1819.37元，同比增長14.30%，較上年同期回落8.2個百分點；經營性收入1917.36元，同比增長4.45%，較上年同期回落8.9個百分點，工資性收入和經營性收入增速均為2010年以來最低值。

受當前經濟形勢不樂觀、新的刺激消費政策邊際效應減弱等因素影響，全省城鄉居民收入預期不樂觀，進而影響居民消費能力的充分釋放。河南省城鎮居民收入增長難度加大，農村收入增長難度更大。部分行業特別是從事生活性服務業的從業人員收入增長壓力較大。由于工資性收入和經營性收入占農村居民人均純收入的90%以上，農村受經濟形勢影響尤其明顯，其增收難度大于城鎮。因此，逐步提高全省城鄉居民的收入水平，尤其是提高農村居民的收入水平，仍然是今后的一項重要任務。

（五）就業總量過剩和結構性矛盾并存，大學生就業問題突出

一是經濟下行加大了就業工作壓力。受國內國外經濟趨緩影響，2013年1～9月，全省城鎮新增就業人數同比增長緩慢，僅達到1%，失業人員再就業和就業困難人員實現就業人數同比分別下降了0.5%和3.3%，經濟增長的放緩影響了就業增長。二是結構性失業現象疊加。全省鋼鐵、煤炭和電解鋁等傳統支柱產業企業改革重組、轉型升級、淘汰落后產能、部分行業持續低迷及產能過剩，這類因素造成的結構性失業和轉型性失業與選擇性機會增多造成的摩擦性失業等失業現象交織并存，增加了做好就業工作的難度。三是大學畢業生人數創新高，就業壓力較大。截至2013年9月1日，全省應屆高校畢業生就業率為80.16%，尚有10萬多人未就業，足見當前各類企業所提供的適合大學生就業的崗位依然不多。加上高校專業設置與市場需求不完全匹配、部分高校畢業生消極被動的就業觀念、經濟下行對就業不利等因素的疊加影響，全省高校畢業生供需結構性失衡日益突出，大學畢業生就業壓力日趨增大。[7]

（六）社會矛盾與社會風險增多，社會治理難度加大

雖然近些年來河南經濟快速發展，但一些不科學、不和諧、不可持續的負面效應和問題，卻集中釋放于全省社會層面，致使社會矛盾與社會風險增多，社會治理難度加大。比如，就業問題、收入分配問題、教育、醫療、住房、征地、生態環境、社會治安等熱點難點問題不斷集聚負能量，加上群體性事件時有發生，造成社會治理壓力重重。一是人口流動加劇，網絡行為活躍，需要大幅度增加社會治理和服務資源投入，但社會治理體制中多頭治理與治理真空并存，拙于應對。二是征地拆遷、勞資矛盾、就業壓力等社會矛盾大量產生，社會階層固化、對立趨勢逐漸形成，部分社會成員道德失范、年輕一代價值取向多元化；然而，社會治理老方法不管用、新方法不會用，執法無力與執法暴力、行政傲慢與行政無能并行。三是網絡給社會治理帶來難題。中國正處在工業化、城鎮化、信息化、現代化的加速發展時期，社會階層深刻變動、社會結構深刻調整、社會心理深度撞擊。在傳統的社會條件下，社會群體之間很難實現大范圍的溝通，社會情緒的傳染度較低。但在網絡時代，局部沖突極易被放大，社會矛盾交織難辨，社會情緒加速感染，出現“網下冒煙網上燃燒”的新勢頭。[8]一些小事情經網絡迅速傳播后，變成網絡群體性事件。網絡在成為社會治理新工具的同時，也正成為社會治理的難點。

（七）人口老齡化進程加快，社會老化壓力日趨沉重

河南是全國第一人口大省，老年人口第二大省，早在1998年就進入老齡省份。根據2010年全國第六次人口普查結果，河南省60歲以上老年人口達到1195萬人，占總人口的12.72%；據預測，到2015年即“十二五”末，河南60歲以上老人將達到1595萬人，占常住人口的15.71%。總體上看，河南人口老齡化呈現出未富先老、規模大、增長速度快、高齡化趨勢明顯等特征。與此同時，全省家庭規模日趨小型化，“4-2-1”結構日益普遍，中青年一代面臨著工作和生活的雙重壓力，造成家庭養老服務功能不斷弱化，導致傳統養老模式難以為繼，以致人們對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。近年來，河南加大推進養老服務體系建設，已建成各類養老服務機構3600多個（含敬老院、光榮院、老年公寓），總床位28萬張，每千名老人擁有養老床位23.4張。但總體而言，河南的養老服務體系建設仍處于起步階段，還遠遠不能滿足人民群眾對養老服務的迫切需求。

“老有所養”是每一個老年人最現實的愿望，也是最直接的需求。但在現階段，河南的養老服務體系建設力度依然不足，在全省進一步保障、改善老年人群體的基本生活，依然面臨矛盾多、困難多、制約因素多等棘手問題。養老難題主要表現在以下幾個方面：一是城鎮養老床位嚴重短缺。與“十二五”“每千名老人擁有養老床位30張”的規劃目標相比，目前全省還有17萬多張的差距，養老服務設施建設任務十分艱巨。二是現有設施簡陋。全省絕大部分養老服務機構和社區養老服務設施規模小、功能少，只能提供簡單生活服務，護理、康復、精神慰藉、文化娛樂等服務功能亟待加強。三是建設資金嚴重短缺。按照目前的建筑標準和造價，據估算，每張養老床位需資金10萬元，全省17萬張床位需資金170億元，平均每年需投入資金37億元左右，但目前每年投資額還不到5億元。[9]四是民間資本投資養老服務設施渠道不暢。由于受土地、融資等條件制約，再加上優惠政策落實不到位，嚴重影響了社會資本投資養老服務設施的積極性。

（八）環境資源形勢十分嚴峻

河南省2012年城鎮化率為42.2%，比2011年提高1.8個百分點，2008～2012年，全省城鎮化率年均增長1.8個百分點。城鎮化的快速發展，將會成為河南省調整產業結構、轉變發展方式、推動經濟社會發展的強勁動力，但與此同時，也將帶來大量的生態問題，比如城鎮污染物體集中排放，資源環境超載嚴重；城市水資源短缺，水生態系統脆弱，機動車保有量持續快速增長，油煙污染嚴重，霧霾天氣成為公眾熱議話題，大氣污染凸顯；生活污水、垃圾等廢棄物產生量大幅上升，固廢排放增加；噪聲污染嚴重；等等。當前，河南面臨的環境資源形勢十分嚴峻，具體表現在以下幾個方面。

1.污染減排面臨新任務

河南省四項主要污染物排放量均居全國前5位，污染物排放的存量很大；隨著工業化、城鎮化加速發展，經濟總量、能源消耗、城鎮人口快速增長，污染物排放的新增量很快很多。既要加快還舊賬，又不能再欠新賬，這就造成全省污染減排工作任務重、壓力大。

2.持續發展迎來新挑戰

環境是發展的基本要素，是一種稀缺的戰略資源。據分析測算，河南省在水環境方面基本上沒有容量，部分城市大氣環境容量嚴重不足，環境要素巨大需求與現有環境容量不足的矛盾，已成為全省經濟社會可持續發展的“瓶頸”制約。

3.環境安全呈現新情況

近年來，環境違法行為、環境污染事故在全省時有發生，不僅造成了巨大的經濟損失，而且還影響了人民群眾的生產生活和身體健康，致使在全省保障環境安全、維護社會和諧穩定的任務非常繁重。

4.人民群眾提出新期盼

環境狀況與人民群眾的要求還有不少差距，水、空氣、土壤等傳統污染問題尚未根本解決，PM2.5、重金屬、地下水等新污染問題日益顯現，環境問題現已成為社會的熱點焦點話題，成為事關民生的大事要事。

三 2014年河南社會發展的基本態勢與對策建議

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。”在中央關于深化社會體制改革這一科學部署的推動下，2014年河南社會建設、社會事業發展和社會治理創新將呈出新局面，但同時全省在深入推進社會領域改革發展中也將面臨諸多棘手問題的嚴峻挑戰，需要從容應對。

（一）2014年河南社會發展的基本態勢

1.貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》精神，將大大加快河南社會事業改革創新和社會治理體制創新發展的前進步伐

黨的十八屆三中全會《決定》在第十二、十三部分，針對社會事業改革創新和社會治理體制創新提出了許多新思想、新論斷、新觀點、新部署和新要求。在頂層設計方面的這五種新創造，對于推動全省各級黨委政府以更大的政治勇氣和智慧、更有力的措施和辦法，找準工作切入點和著力點，緊密聯系河南實際，加快河南社會體制改革步伐，推動“四個河南”建設，實現中原崛起、河南振興的富民強省總目標，其意義和作用甚大。《決定》強調從九個方面推進社會事業改革創新和創新社會治理體制：深化教育領域綜合改革，健全促進就業創業體制機制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續的社會保障制度，深化醫藥衛生體制改革，改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。從這九個方面解決好廣大人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，全省上下需要深刻認識深化社會體制改革、推進社會事業改革創新和創新社會治理體制的重要性、必要性和緊迫性，需要牢固樹立機遇意識、進取意識和責任意識，需要增強社會領域改革的針對性、科學性和實效性。可以預期，在新的一年，全省人民通過認真學習、貫徹和落實黨的十八屆三中全會《決定》精神，將大大加快河南社會事業改革創新和社會治理體制創新發展的前進步伐。

2.實施鄭州航空港經濟實驗區戰略，將全面促進“四化”協調同步發展

近年來，河南省委、省政府積極實施開放帶動戰略，全省外貿進出口實現了跨越式發展。2013年前7個月，進出口總值287.8億美元，居全國第13位；同比增長14%，增速居全國第10位，繼續保持中部六省第一。2013年3月7日，《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》獲國務院正式批復，鄭州從51個申報城市中脫穎而出，成為全國首個上升為國家戰略的航空港經濟發展先行區。這是繼2012年《中原經濟區規劃》之后，國家支持河南經濟社會發展的又一重大戰略部署。

2014年，堪稱河南經濟社會發展的加快推進之年。尤其是鄭州航空港區建設橫空出世，成為快速而又扎實推進河南發展的最佳結合點。通過航空經濟的發展，信息化和工業化可以深度融合，整個制造業和配套產業，服務體系都能按照新理念去發展。就城鎮化而言，正在規劃的航空都市，被定位成智能型、綠色低碳型的都市，這樣的發展理念符合新型城鎮化的要求；而對于農業現代化來說，一個城鎮化率比較高的區域，就意味著能帶動周邊的農業現代化。建設鄭州航空港經濟綜合實驗區，能打破河南不沿邊、不沿海的區位劣勢，充分發揮航空港作為中原經濟區乃至中西部地區對外開放的窗口和聯系世界最便捷的通道作用，如高水平承接國內外產業轉移，加速融入全球產業鏈和產業分工體系，吸引人流、物流、資金流、信息流在實驗區集聚。尤其值得一提的是，航空港區建設不僅具有巨大經濟價值，而且具有重要社會意義，因為它的成功為加快以保障和改善民生為重點的社會建設，提供了有力支撐且拓展了發展空間。

3.經濟增速回落過大，就業形勢更加嚴峻

2013年上半年，河南經濟運行指數總體處于緩慢走低狀態，5～6月景氣下降幅度略有縮小，景氣下行走勢稍有緩和。目前，曲線已接近綠燈區底部區域，景氣得分已降到2009年6月以來的又一低點。上半年河南GDP增速（初步核算數）為8.4%，為2009年下半年以來累計增速最低值。走向指數低于現狀指數的幅度在快速擴大（見圖2），“克強指數”提示，河南經濟發展將面臨較大壓力。在當前國家提高經濟波動容忍度、改革調整為主的調控政策下，河南經濟景氣有可能繼續下行。

圖2 2011～2013年上半年河南經濟運行指數

目前，雖然多項經濟指標有回升跡象，但對就業的積極影響仍不明顯。尤其是全球經濟復蘇乏力，部分制造業回歸發達國家，對河南就業規模擴大將產生不利影響。同時，全省傳統優勢產業支撐能力下降，產能過剩與訂單下滑矛盾突出，企業盈利空間受原材料成本、工資上漲等多重擠壓，后續發展動力不足。鑒于河南今后一個時期仍將處于經濟轉型、結構調整的攻堅期，各種不穩定因素和經濟下行壓力在一段時期內，將繼續對就業規模擴大產生消極影響。

經濟問題與社會問題具有內在關聯，經濟發展的快慢或優劣必然會對以就業為本的社會建設產生巨大影響。尤其是在未來一段時期，河南就業形勢面臨著持續增長勞動力供大于求的壓力，以及日益突出的結構性矛盾。錯綜復雜的勞動關系、體面就業和穩定就業難度的加大，將對人們的工作和生活產生重大影響；轉變經濟增長方式和調整經濟結構，將給就業帶來新挑戰；大學生就業、農村勞動力轉移和下崗失業人員再就業“幾碰頭”，將使就業形勢更加復雜嚴峻，進而給社會和諧穩定增加不確定因素。

4.城鎮化進程加快，將促進多項社會體制改革

城鎮化是擴大內需最大潛力之所在。挖掘新型城鎮化的內需潛力，務必以人的城鎮化為核心，把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。目前，河南正處于完成城鎮化歷史任務的加速階段。城鎮化不但能夠創造供給、創造需求，還能夠改善民生，提高公共服務均等化水平，逐步消除城鄉二元結構。因此，伴隨河南城鎮化率快速提高（2014年預計達到4%左右），社會體制改革應積極跟進。加快社會體制改革也是促進新型城鎮化建設的必然選擇，它涉及就業、收入、分配、教育、醫療、住房等多方面改革，需要慎重對待和積極推進。

5.社會治理難度加大，政府職能轉變面臨新挑戰

預計到2014年，河南城鎮人口將超過總人口的40%。隨著就業困難、人們收入差距不斷擴大、城市生活成本提高、公共服務滯后、公共安全風險增多等民生建設中一些問題的凸現，社會治理體制改革和創新顯得尤為重要。從政府提供的公共服務和社會治理角度來看，政府職能面臨新挑戰。

（1）推進農業轉移人口市民化，讓農業轉移人口享有與城鎮居民相同的社會保障和公共服務，就必然大幅度增加地方政府的財政支出。但是，目前城鎮公共服務經費依戶籍人數而定，因此面對農業人口的巨大轉移成本，一些地方政府既缺乏籌資動力，而且也不愿下大氣力挖掘自身提供公共服務的潛力。其結果是盡管一些農業轉移人口已在城鎮就業，但他們至多只能分享城鎮基礎設施、公共交通、社會治安等非排他性公共服務，而不能享有與城鎮戶籍捆綁在一起的政府補助性住房、子女在公立學校就學等排他性的公共服務。

（2）戶籍制度限制了城鄉人口的流動，形成了城鄉分治分割的局面，以至在當前面對上千萬人的進城農民工及其家屬，各地在基本公共服務供給上束手無策。其結果是讓新生代農民工對于與城里人一樣地工作和生活之平等地位的公民權利追求，成為當前社會發展的難點問題。

（3）由于代際關系的變化，流動人口與居住地居民的沖突日益加劇。一是利益沖突，如在平等就業、分享基本公共服務等方面的矛盾和競爭；二是認同沖突，主要是指由思想分歧和心理隔閡導致的社會融合問題。在利益沖突基礎上的不同社會群體之間缺乏認同，是當前流動人口交際中地區社會沖突的基本原因。

最近幾年，為適應社會治理的新形勢，河南省出臺了不少新舉措。但在實際治理活動中，很多配套措施跟不上，在治理理念、措施、內容等方面都面臨著新的挑戰。尤其是自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的艱巨任務之后，全省各級政府在改進社會治理方式、提高社會治理能力和水平等方面，還需要付諸更大努力。

6.城鎮化再現熱潮，警惕土地擴張和損害農民利益

近年來，河南省堅持把推進新型農村社區建設和促進城鎮化發展有機結合起來，積極探索符合河南實際的新農村建設模式。河南省農委的數據顯示，目前全省規劃建設新型農村社區2302個，其中初步建成900個，涉及7000多個村莊，已入住111.2萬人，騰出建設用地22.78萬畝。但是，河南在推進新型農村社區建設中卻出現了一些偏差。比如，個別地方不顧實際，盲目貪大求快，操之過急，過于簡單，或埋下“推倒重來”的后患，或走入“趕農民上樓”的誤區。也有一些地方借城鎮化發展，大拆大建、圈占土地，出現了一些侵害和違背農民利益的不良現象。

（1）有的地方僅僅是為了解決城市用地不足，而不是從提高農民生活水平和其他社會保障出發。這種以土地為突破口的城鎮化，容易造成對農民利益的侵占。

（2）土地流轉和拆遷補償偏低，公共服務設施建設不到位，并且在教育、就業、醫療、衛生、養老等基本保障方面缺乏配套措施。

（3）當前城鎮化過程中農民的產權、參與權和收益分配權嚴重缺失。由于農村土地產權不明晰，導致農民資產得不到有效保護，以致一些地方政府的強行征地拆遷顯得“堂而皇之”。宅基地雖是集體的，但其如何使用往往也是由鄉村干部說了算。在一些新建小城鎮中，鄉鎮干部采取強征強拆，甚至用在職親戚“連帶”的方式，強迫農民交出耕地、同意拆房，并收回農民的承包經營權。凡此種種，無不說明建立城鄉統一的用地市場、完善城鎮化健康發展體制機制、賦予農民更多財產權利、保障農民公平分享土地增值收益等，勢在必行。

7.網絡對社會輿情影響擴大，政府應對能力亟待提升

隨著互聯網的迅速發展，網絡已經成為社會生活中表達民情、暢通民意、集中民智的重要渠道。但是，由于互聯網具有高度開放、互聯互動、共享共用等特征，致使個人信息量和發布能力大大提高，一些網絡輿情來得快、變化也快，其輿論源頭難以追溯。同時，由于網絡的匿名性和便捷性，網民發表言論的非理性問題也很突出。據有關部門網上輿情分析，現在中國網民每天在網上發表的言論多達數百萬條。僅百度平均每天就新建貼吧8000多個，發帖200多萬條。[10]而且，網民往往不分青紅皂白，“逢官必貶”“遇富即罵”。很多突發事件只要涉及政府官員或弱勢群體等敏感問題，即可迅速引爆全國輿論，把地區性、局部性和帶有某種偶然性的問題，變成全民“圍觀”的公共話題。因此，如何有效提高政府網絡輿論危機的能力，已經成為政府亟待解決的難題之一。

8.社會公共服務水平進一步提高，改善民生任務繁重

2013年，隨著中原經濟區和鄭州航空港區的建設，河南社會公共服務水平進一步得到提高。在社會保障體系建設方面，醫藥衛生體制改革取得重大突破，全覆蓋的公共衛生和基本醫療體系逐步建立，農村新型社會養老保險制度試點穩步推進并有望提前完成預期目標。社會事業發展方面，基本公共服務均等化的理念正成為河南各級政府轉變職能和建設服務型政府的重要理念，基本公共服務均等化戰略在全省各地普遍實施。在收入分配方面，進一步完善收入分配體制的政策呼之欲出。在社會治理方面，社會治理理念不斷創新，社會治理體制改革和機制創新不斷深化，社會秩序不斷得到加強。凡此種種，都為“十三五”社會發展奠定了堅實的基礎。2014年，隨著實施糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三大戰略的深入開展，河南在社會建設和社會治理方面勢必持續求進。可以預期：全省社會基本公共服務將進一步增量提質，人民群眾的幸福感和滿意度也將進一步得到提升。與此同時，我們也要看到：全省經濟社會預定發展目標的實現是一個需要不斷克服困難和排除風險的辯證發展過程，需要綜合考慮各種情況和因素的作用，其中就包括改善民生任務的多樣性、復雜性和艱巨性。比如，城鄉居民收入水平不高，農村富余勞動力轉移壓力大，就業形勢不容樂觀，公共服務體系和社會保障措施遠遠跟不上社會的發展需求，這些因素決定河南在現階段仍將面臨改善民生的巨大壓力。新的一年，河南仍需要發動和積聚各方面力量，群策群力，盡力破解這些嚴重影響民生改善的社會問題。

9.城鄉結合部社會治理盲點、難點增多

隨著城鎮化進程的加快，農村流動人口不斷流向城鎮，導致社會治理難度進一步增大。雖然流動人口的增加，為城市發展建設增添了活力，但同時也給社會治理、治安秩序、生活環境等方面帶來了巨大的壓力和問題。

（1）流動人口眾多，導致一些環境臟、亂、差。

（2）人口結構復雜，給公共服務和社會治安帶來了巨大壓力。如原來的流動人口由分散居住，逐漸形成了以老鄉或從業為紐帶的相對集中居住的趨勢，在城市形成了若干個相對固定網格式群體。由流動人口引發的社會治安問題時有發生，給城市社區穩定帶來了很大壓力。

（3）一些群體從業面廣，諸多安全隱患防不勝防。例如，在一些低端行業，如小賣部、小餐館、小網吧、小診所以及廢品收購站等處，往往是事故多發之地。

（4）違法經營屢禁不止。由于部分流動人口沒有正當的職業和固定收入，為了獲取生活來源，他們或收購廢品，或擺攤設點，有的人甚至從事制假、販假、搶劫、偷竊等違法違規活動，從而嚴重影響了城市社會的安定和諧。

目前，在河南存在大量的發展型城鄉結合部。在這些城鄉結合部發生的種種問題既影響了城市面貌，又制約了城市發展，也給城市安全、衛生等方面帶來不安定的因素。究其成因，從政府治理層面上來講，主要是過去對城鄉結合部地區的社區建設缺乏科學、統籌的考慮，缺乏長遠的規劃，加之小區建設體制不健全、監管不到位、建成后又缺少綜合驗收體系等，以致弊端重重。

（二）對策建議

1.把轉變社會發展方式擺在更加突出的位置

國家“十二五”規劃第一次把加快轉變經濟發展方式作為發展“主線”，黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出推進社會事業改革創新，這些無疑為轉變社會發展方式和推動社會發展注入了新的動力。根據《決定》設立新的社會發展目標和原則，從市場機制和社會政策兩個方面積極推動社會發展方式轉型，進而推動社會可持續發展。

（1）轉變社會發展方式應該更加堅持公平原則，將過去“穩定優先”原則轉變為“公平優先”原則。由于在社會發展過程中需要通過大量的公共行動去處理公共問題，需要調動大量的公共資源，會涉及更加復雜的公共資源分配問題，因此公平原則顯得更加重要。此外，經濟和社會發展水平越高，社會福利開支越大，人們對公平的要求也就越高。

（2）推進社會事業改革創新，大力發展社會事業，讓基本公共服務惠及廣大人民群眾。改革開放以來，河南經濟獲得了突飛猛進的發展，但社會事業發展卻相對滯后，突出表現在教育、衛生、文化、群眾性體育以及就業、醫療、養老等公共服務方面的社會事業建設沒有得到相應的發展，基本公共服務體系比較薄弱。因此，當前和今后一個時期，河南要下決心推進社會事業改革創新，深化教育領域綜合改革，形成合理有序的收入分配格局，健全促進就業創業體制機制，形成合理有序的收入分配格局，深化醫療衛生體制改革，并且增加對社會事業的投入，建立較完善的基本公共服務體系。

（3）加快推進社會基本民生建設，著力構建基于公民權利而不是基于城鄉戶籍、基于職業身份的社會政策體系。社會政策體系要體現出普遍性、統一性和發展性。不論城鄉、地區、身份和職業，人人都能享有平等的社會權利和福利待遇。社會福利標準在一段時期內可以不一致，但制度必須統一，并且能推動人們之間的待遇差距不斷縮小。在新的社會發展中，促進人的發展、滿足人的需要和發揮人的潛能是社會發展的基本目標。因此，河南要大力投資基礎教育和醫療衛生事業，全面提升人的發展能力。

2.以城鎮化為契機，全面推進和深化社會體制改革

在加快城鎮化進程中，河南應緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義全面推進和深化社會體制改革。全面推進和深化社會體制改革是一項極具挑戰的復雜系統工程。全面推進和深化社會體制改革，有利于形成公平競爭的發展環境，增強經濟發展活力，有利于提高宏觀調控水平和政府效能，增強社會發展活力，促進社會和諧穩定，有利于實現社會公平正義，提高黨的領導水平和執政能力。全面推進和深化社會體制改革，涉及改革開放的重點、社會關注的難點、群眾關心的焦點，決定著改革的前途，關系著河南的未來發展。

（1）民生保障體制方面的改革。這方面主要包括就業、住房等社會體制方面的保障措施。在就業方面，政府應在建立完善的勞動力市場體系的前提下，實行積極的就業政策，盡力滿足就業者的各種需求，同時，也要積極解決弱勢群體在就業中的困難問題。

（2）公共產品和公共服務供給方面的改革。這方面主要包括教育、醫療等方面的體制改革。政府不僅要加大社會事業方面的財政投入，而且還要調動和整合社會上各種力量、資源，去擴大公共產品和公共服務的供給，建立起讓廣大群眾滿意的公共服務供給體制。

（3）社會分配體制的改革。當前，不同階層的收入差距不斷擴大，引起社會矛盾和沖突不斷發生。政府要通過稅收、社會保障和福利等各種分配手段來調節初次分配的公平，建立健全初次分配公平機制，形成合理有序的收入分配格局。要通過制度建設，積極發揮社會救助等第二、第三次分配機制的作用，保證社會分配的基本和諧、公正。

（4）要大力推進基本公共服務均等化，通過合理配置公共資源，擴大優質服務資源的覆蓋面，建立健全城鄉一體的公共服務體系，統籌解決好不同地區群眾的就業、看病、上學、住房、社會保障、生活環境安全等突出民生問題。要不斷提高公共服務水平，通過健全政府購買公共服務制度，調動社會各方面力量，滿足群眾多樣化需求。要加大對困難群眾的幫扶和救助力度，完善城鄉最低生活保障和醫療救助等制度，穩步提高保障標準和救助水平。

對解決以上問題的主要原則是：既要堅決反對和糾正對群眾需求的漠不關心和麻木不仁，又要防止在關系到廣大群眾切身利益的重大民生問題上，不顧實際承受能力的不當做法；要做到精心謀劃，統籌兼顧，著力完善保障和改善民生的各項制度安排。將社會和諧作為社會治理體制改革的創新目標。社會融合意味著每個公民都享有平等的社會福利的權利，都能夠充分參與社會公共生活和享受社會公共服務資格。在這方面，政府要著力消除附加在城市戶籍上各種城市市民所享有的權利和福利待遇方面的歧視與不公。

3.進一步創新社會治理體制，提高社會治理科學化水平

社會治理主要體現在對人的服務和管理。就加強和創新新時期社會治理來說，主要體現在以下兩個方面。

（1）寓提高社會治理能力于普惠民生的具體活動之中，要高度重視民生問題，積極為群眾辦實事、辦好事、解難事，特別是要兜底補短，切實把最廣大基層群眾迫切需要解決的基本民生問題解決好，讓廣大群眾共享改革成果。

（2）要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系一是認真研究新形勢下群眾工作的新變化新特點，積極探索新形勢下組織發動群眾參與社會治理的新思路新方法，進一步動員群眾、依靠群眾參與社會治理，形成社會治理廣泛參與、共建共享的良好局面。二是加快形成和著力建立各級黨委正確領導、政府積極主導、社會廣泛參與、法治有效保障的社會治理體制，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。三是正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。四是建立健全群眾訴求表達和反饋機制、群眾權益維護機制，對群眾的訴求既要抓好辦理，又要及時反饋，善于運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。五是建立健全食品藥品安全監管機構和監管制度，深化安全生產管理體制改革，創新立體化社會治安防控體系，加大依法管理網絡力度和加快完善互聯網管理領導體制。

4.進一步加大民生優先工程建設力度

近些年來，河南省積極落實民生資金，每年都集中財力推進十項重點民生工程。這一宏大社會工程包括就業、社會保障、住房保障、教育、醫療衛生等10個大項40多個小項。2012年，河南省在民生建設工程上投入了1000億元，2013年上半年，已投入了1770億元。民生優先工程解決的事情，件件都是老百姓關心的實事兒。

“十二五”末期，河南省將進一步加大民生工程保障力度，進一步完善民生工程資金管理，積極籌措資金，切實保障民生工程配套資金落實，扎實推進民生工程建設；進一步擴大民生覆蓋范圍，優先考慮民生，優先保障民生，不斷擴大覆蓋范圍，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，并確保配套資金的足額安排；支持建立企業職工工資正常增長和支付保障機制，提高城鄉居民特別是中低收入者的收入，穩步推進事業單位實施績效工資，推動形成合理有序的收入分配格局；支持教育優先發展，嚴格落實教育經費法定增長要求，確保實現財政性教育經費占GDP比重4%的目標；深化醫療衛生體制改革，加大城鄉醫療救助投入力度，實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋；繼續提高企業退休人員基本養老金水平，適當提高城鄉居民最低生活保障標準，健全失業保險制度。全省財政將確保新增財力繼續向民生傾斜，使人人都能享受到發展與改革的成果，建立更加公平、可持續的社會保障制度，努力形成保障民生、服務民生、改善民生的中原良好社會發展局面。

5.完善人口老齡化的應對機制

老有所養是每個人的夢想。加強社會養老服務體系建設，是積極應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。因此，全省各級政府必須高度重視養老服務事業的發展，大幅度提高對養老服務事業的投入。

（1）鼓勵和引導民間資本投資養老服務設施。全省各級人民政府和有關部門要按照老年人口比例及分布情況，統籌安排養老服務設施建設用地和社區用房，通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與養老服務設施的建設、運行和管理。支持金融機構創新信貸品種，改進金融服務，增加對養老服務企業及其建設項目的信貸投入。

（2）加大政府對養老服務設施的投入力度。建立省級民辦養老服務機構建設補貼制度，對新建養老服務機構根據床位數，建議給予一次性建設補貼；建立社區日間照料中心（托老站）運營補貼制度，建議由各級財政根據其服務老年人口數每年給予一定的運營補貼；對納入國家社會養老服務體系的建設項目，根據投資規模給予省級配套。目前，中央財政補貼標準不低于總投資的50%，建議省級財政補貼10%～20%。

（3）建立養老服務進入、退出、監管制度，規范養老服務市場。制定和完善居家養老、社區養老服務和機構養老服務的相關標準，大力推動養老服務標準化，促進養老服務示范活動深入開展。建立和完善老年人入院評估、養老服務需求評估等評估制度。加大執法力度，堅決維護老年人合法權益。

（4）加強養老服務人才隊伍建設。加強養老護理員職業技能培訓，推行養老護理員職業資格考試認證制度，到“十二五”末，全省養老護理人員持證上崗率力爭達到90%。加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人才，提高養老服務從業人員的職業道德、業務技能和服務水平。

6.客觀對待新型農村社區建設的成效與問題

新型城鎮化道路是貫徹科學發展觀的必然要求，從世界范圍看，不全面的城鎮化模式具有同樣的弊端，就是忽視農村地區發展，漠視農民的感受，以至在一定程度上讓農民成了城鎮化的受害者而不是受益者。因此，要客觀看待當前新型農村社區建設的成績或不足，加強引導，因地制宜，積極穩妥地推進，切不可不問青紅皂白盲目效仿，在各地單純以行政化手段全面拆遷推進。對待新型農村社區建設，有條件的地方等不得，不具備條件的地方急不得，必須結合當地實際，既因勢利導，努力去做，又要把推進的力度、節奏和群眾的接受能力統一起來。尤其是應當注意以下幾個重要問題。

（1）控制社區數量，擴大人口規模。土地節約利用程度，人均基礎設施建設投資，都要與社區人口規模成正比。

（2）尊重農民的財產權利，提高對農民的補償標準。加快農民騰退土地，關鍵是要解決“錢從哪里來”的問題，可行的辦法是將復墾增加的建設用地大部分“漂移”到中心城市或縣城，利用級差地租原理，使土地收益最大化，并將這部分收益全部補償給農民。

（3）合理規劃第二、第三產業，有效解決“人往哪里去”的問題，同時堅決避免鄉鎮企業“村村點火，戶戶冒煙”的大呼隆現象再發生。

（4）創造條件，逐步過渡。新型農村社區究竟是農村還是城鎮？還要繼續深入觀察，分類指導。部分基礎好，發展態勢好的社區，當然有望成為小城鎮；然而，也不排除個別新型農村社區由于多方面原因，經過若干年的發展后還是農村，只不過是規模大一點的農村而已。在促進城鎮化和新農村建設協調推進中，我們應立足現實，充分發揮新型農村社區這一結合點和著力點的作用，同時，也應著眼于發展，大力拓展其增長點和創新點功能，適時將其轉變為具有集約、智能、綠色、低碳、人文等時代特質的新型城鎮。因此，在戶籍管理問題上，有關方面還是要實事求是，宜城則城，宜鄉則鄉，并且要高度尊重農民的意愿，切忌搞一刀切。

7.全面提升政府應對網絡事件能力

現代社會是一個信息高度發達的社會，面對網上各種信息，社會公眾往往無所適從，難以鑒別真偽。客觀地看，各級黨組織和政府掌握著大量的社會、經濟、文化信息以及全部的政策和法律信息。這就要求各級政府要相應地樹立信息源權威，針對網絡中剛剛出現的網絡事件、謠言苗頭，要準確、及時、詳細地在網上公布政府所掌握的信息，以便抑制網絡事件的惡性循環及網絡謠言的影響和泛濫，確保公眾掌握信息的客觀性和真實性。

（1）政府要建立信息發布公開機制，增強信息透明度，利用包括網絡在內的各種媒體，全面、及時、客觀、公正地發布權威信息、公布真相、引導輿論。

（2）政府要增強對社會輿情的敏感度、關注度，建立防范網絡事件的預防機制，建立專門機構，配備專門人員，建立網絡輿情預警機制，信息、輿情的檢測、分析機制，做到面對網絡事件能夠及時發現，迅速處理。

（3）主動出擊，消除網上事件謠言生存的空間。在第一時間發布事件真相后，政府還要努力保持主要轉播渠道的暢通，及時向社會民眾公布最新的發展動向，以及政府所采取的對策，并且與民眾進行良好的互動交流，以保障信息暢通無誤地到達民眾，促使民眾需求得到充分表達，民眾心理信任危機得到及時化解。

（4）加大依法管理網絡力度，確保網絡和信息安全。

8.加強對流動人口、城鄉結合部的社會綜合治理

（1）要進一步規范流動人口信息建設。建立完善包括暫住人口、出租房屋、房屋租賃登記備案、稅收征管、勞動就業、用工單位、旅館業、育齡婦女等在內的流動人口綜合管理服務信息系統，為及時、準確掌握流動人口底數及相關情況提供服務，不斷提高流動人口服務管理水平。

（2）要進一步強化“源頭”管理。繼續堅持“誰用工誰負責、誰出租誰負責、誰經營誰負責”的原則，加強宣傳指導，督促落實房屋出租人、用工單位的主體責任，完善治安管理制度和措施。

（3）進一步強化治安管理，創新立體化社會治安防控體系，依法嚴密防范和懲治各類違法犯罪活動。強化對流動人口中可能危及社會治安的高危人員的管理控制，加大對中小旅館、美容美發、建筑工地、廢品收購站點、房屋中介、娛樂場所等流動人口容易聚集的場所的日常檢查力度，堅決取締非法經營場所，嚴肅查處違法經營行為，嚴格規范中介市場的經營秩序。

（4）要加快城鄉結合部舊村改造進程，提高流動人口生活及創業環境。要以綜合配套改革為契機，加快推進舊村改造進程，建立專門的流動人口居住地，建立務工人員合法經商場所，實行統一管理和服務，以減少流動人口從事各種活動的盲目性，以及減少矛盾糾紛和杜絕安全隱患。

9.適時制定和實施“一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”

黨的十八屆三中全會通過的《決定》明確提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”在河南適時制定和實施“夫妻一方為獨生子女可以生育第二個子女”的政策，與全國性基本生育政策調整的戰略謀劃適時接軌，能夠順應群眾生育心理需求，緩解群眾生育意愿與現行生育政策之間的矛盾，有利于實現穩定低生育水平與兼顧群眾生育意愿的雙重社會效應，有利于有效遏制出生性別比偏高和積極應對人口老齡化。在河南適時制定和實施“單獨兩孩”政策具有可行性，不會引起人口大幅度增長，不會對全省“兩高一低”發展目標的順利實現產生不良影響。相反，如果在河南不適時制定和實施“單獨兩孩”政策，則不利于化解獨生子女成長的家庭風險，不利于“單獨”家庭提高發展能力和解決養老問題，不利于積極適應勞動力供給由“無限供給”變為“有限剩余”的人口發展的新變化，不利于留住本省人才和引進外來人才，不利于走向生育政策的城鄉一體化，不利于體現全國范圍內計劃生育政策的統一性和公平性。地方政府在人口問題上的職能，主要是把國家統一的人口政策執行好。像基本人口政策這樣的重大問題，必須全國政令統一，地方政府的職責就是要把國家政策真正貫徹好，落實好。近些年來，河南周邊的人口大省如山東、河北、安徽、湖北等均比河南提前實行“雙獨兩孩”政策且正在積極謀劃實行“單獨兩孩”政策，同時更為嚴格地控制三胎和多胎生育。有鑒于此，河南應當積極跟進兄弟省份的適宜做法。

（原載《2014年河南社會形勢分析與預測》）

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[1] 課題負責人：劉道興、牛蘇林；執筆：牛蘇林、周全德、李懷玉、劉振杰。

[2] 郭庚茂：《爬坡過坎靠改革發力決定》，《人民日報》2013年11月25日。

[3] 《河南省人民政府辦公廳關于印發2013年河南省十項重點民生工程工作方案的通知》（豫政辦〔2013〕52號），《河南省人民政府公報》2014年第15期。

[4] 郭海方：《全省農村勞動力轉移總量達2647萬人 過半省內就業》，《河南日報》2013年8月20日。

[5] 謝伏瞻同志在全省經濟運行電視電話會議上的講話，2013年7月23日。

[6] 常興華：《現階段社會發展滯后的四大原因》，《宏觀經濟信息研究》2008年10月13日。

[7] 河南省教育廳。

[8] 《社會管理考驗“中國智慧”》，《瞭望》2011年第2期。

[9] 河南省發展和改革委員會。

[10] 毛維軍：《提高政府應對網絡輿情的能力：現狀與路徑》，《理論學習》2012年第7期。