第一節 研究問題

本書探討的核心問題是：為何歷次美國軍事制度改革都致力于提升國防部長和參謀長聯席會議主席的權力？為何歷次美國軍事制度改革都致力于推動各軍種之間的合作？美國軍事制度變革的動力和機制是什么？

立國以來，美國的軍事制度一直緩慢生長。直至第二次世界大戰之后，美國方才重鑄其軍事制度，并屢次重組其國防體制。社會科學的研究需要發掘歷史事件背后的因果關系，進而建立一個解釋機制和理論模式。本書屬于解釋性的理論研究，旨在挖掘隱藏在復雜事實背后的規律，解釋這些理論謎題。本書致力于解釋美國軍事制度變遷的機制和這個機制對美國安全政策的影響，在此基礎上構建一個新的理論模式。本書問題的提出，主要基于筆者在學習中的理論思考，也來源于對美國外交政策的觀察。

首先，軍事制度變遷的邏輯是什么。制度如何變遷是當前社會科學學者探討的一個焦點問題，隨著新制度主義的興起，政治學、社會學和經濟學等不同學科都有了豐富的研究成果。在安全研究領域，對制度變遷的探討相對薄弱。盡管美國的軍事制度一直處于不斷變革中，但是對這一問題的理論建構并不多見。傳統的安全研究，大多關注雙邊關系或者多邊關系的議題，對國內軍事組織的研究相對貧乏。在國際關系學科的框架內進行理論建構，需要關注幾個核心問題：美國軍事制度變遷的邏輯是什么？為什么戰爭之后，美國都會調整其軍事制度？國際環境如何影響美國軍事制度變遷？各軍種間的競爭如何影響美國軍事制度的變遷？理解軍事制度變遷的邏輯，必須回答以上幾個問題。

其次，軍政關系是如何演變的。在西方政治制度演進的歷程中，文官控制已經成為處理軍政關系的核心理念。然而，即使在一國內部，不同時期的安全政策制定也會有不同的政策模式。作為政治形態較為成熟穩定的美國，文官與軍方在外交政策制定過程中的互動模式與其他國家差別很大，軍方與以總統為代表的文官經常產生沖突。在美國歷史上，這類事件不勝枚舉。如果追根溯源，探究隱藏在更深層次的沖突，則要考察美國文官部門與軍方組織之間的對立與博弈。在美國外交政策制定中，文官如何控制軍方？其內在的邏輯是什么？為何有時軍方會突破文官控制的藩籬？為什么現在文官越來越好戰？對這些問題的思考，有利于安全政策制定模式研究的深入。

再次，軍事制度與國家建設之間的關系是什么。近代以來，西方國家之間的高強度軍事斗爭極大地推動了國家建設的進步，美國身處這一歷史潮流中，其國家建設也符合這一邏輯。建國之初，美國只保持了小規模的軍事力量，軍事制度也相對簡單。然而，南北戰爭的爆發揭開了美國軍事制度變革的序幕，歷經第一次世界大戰和第二次世界大戰，美國的軍事制度已經高度發達。與這一過程相對應，美國的國家制度也在不斷改進。經歷了進步運動、羅斯福新政與民權運動，國家制度建設逐步完善。那么，軍事制度的變革與國家建設之間是什么關系？回答這一問題，需要綜合考慮戰爭與國家能力、國家與社會之間的關系，還需要關注美國的精英集團、軍事組織與社會力量之間的互動關系。

最后，軍方是如何影響美國國家安全政策的。美國軍方在安全政策制定上有著舉足輕重的影響力。國防部是美國政府內雇員最多的政府部門，也是權力巨大的政府部門，其對安全政策的影響力不容小覷。那么，軍方通過何種模式影響美國安全政策？軍方內部各個機構對安全政策的影響模式有何不同？在分析和觀察美國外交政策時，這些問題不可忽視。在國內學術界，大部分學者多關注國會、總統和利益集團等少數行為體對美國安全政策的影響，對美國軍方的關注則相對不足。

在理論層面，軍事制度作為美國國家建設的重要內容，其模式和結構如何變遷，如何影響美國政治制度發展和安全政策制定，這是安全研究需要探討的重要內容。從合適的分析框架出發，拓展這一研究領域，發展一個新的理論解釋模式，有著重要的理論意義。

第一，拓展我們對國家理論的認知。現代國家建設的一個重要使命，就是構建一個規范、合理、分工明確的政府。從歷史來看，控制軍事力量是國家建設的一個重要支柱。在制度變遷的維度下探討美國軍事制度，可以幫助我們考察美國軍政關系的制度變遷過程。

第二，連接國內政治與外交政策。一國外交政策的制定，不能忽視國際因素的影響，也難以擺脫國內政治的束縛。在理論建構上，雖然近年來許多學者重新認識到國內政治的重要意義，或是研究國際化對國內政治的塑造[7]，或是謀求建構以國內政治為研究路徑的理論模式。[8]然而，由于國內政治的復雜性，建構一個宏大理論面臨著諸多困境。研究美國軍事制度變革，需要關注國內文官部門與軍事組織之間的競爭，以及軍事組織內部各部門的斗爭，更需要考察國際壓力等國際因素的影響。因而，建立外交政策制定的分析模式，需要同時考慮國際和國內兩個層次。[9]

第三，構建一個解釋美國軍事制度變遷的新理論框架。既有研究已經對美國軍事制度變遷做出了一些有益的探索，但這些探索大多是歷史性的，未能系統地解釋美國軍事制度變遷的內在邏輯。本書的研究目的之一，就是構建一個關于美國軍事制度變遷的新理論模式，補充和完善既有的研究。本書謀求構建一個雙層解釋模型，從新制度主義的視角分析國際壓力、文官部門和軍方內部組織如何推動美國軍事制度的變革，進而深入分析美國軍事制度變革對其安全政策的影響。

第四，厘清軍政關系的互動模式。歷史上，美國軍方與文官之間的沖突反復出現，這成為一個不可忽視的政治規律。對比歷次沖突就會發現，軍政關系的沖突有著深層次的制度基礎。在這一問題上，美國學者已經有大量的研究，并提出了諸多理論解釋模式。探討美國軍事制度變遷的邏輯，則有助于我們從制度變遷的角度來看待軍政關系的沖突，通過動態的追蹤，厘清軍政關系的互動模式。與此同時，集中關注軍事制度的變遷，可以打通軍政關系與安全政策之間的阻礙，在兩者之間建立起橋梁，拓展安全政策的范圍。

綜觀美國軍事制度變遷的過程就會發現，這個過程中伴隨著國家與社會、文官與軍方、各軍種之間的沖突和協作。探究這一變遷的邏輯，有利于我們從現實層面厘清美國軍事制度和安全政策的表象與本質。研究美國軍事制度變遷，在現實層面有四方面的意義。

第一，提升對美國軍方影響外交決策的認識。軍方作為實踐安全政策的重要行為體，不管在全球戰略層面，還是在地區政策和雙邊關系層面，始終深刻地影響著美國的外交政策。美國軍方強大的政策影響力，已經成為每個國家應對美國外交政策時不可回避的因素。具體到美國對華政策上，美國軍方秉持何種觀點，將影響到中國的國家安全利益。為了更好地維護國家利益，有必要研究美國軍方如何影響美國外交政策，并對這一影響做出相應的評估。

第二，增進把美國軍方作為一個組織的理解。作為美國最大的政府部門，國防部擁有得天獨厚的資源優勢和難以撼動的權力基礎。軍方作為一個等級森嚴的“國中之國”，其組織嚴密程度之高非比尋常。在政策評估和研究中，需要把軍方作為一個組織來看待。這個組織如何運轉，如何決策，如何影響美國政治制度的走向，如何塑造安全政策制定框架，這些問題不可忽視。關注這些問題，不僅有利于幫助我們在宏觀上把握美國安全政策的全貌，而且可以在微觀的層次來剖析美國安全政策制定的過程。

第三，窺測美國軍政關系的發展趨勢。美國的軍政關系一直處于一種變遷的進程中，其中緣由，一方面在于美國政治體系在變化，特別是總統與國會關系的變化，會引起軍政關系相應的變化；另一方面則在于軍事組織隨著軍事技術的變革和國際環境的變遷，其組織結構和組織功能會發生變化。對歷史上和當前美國軍事制度變遷的研究，有助于我們展望未來軍政關系的發展趨勢，窺測軍政關系發展的新現象，而這具有重要的現實意義。

第四，把握未來世界軍事革命的動向。冷戰結束以后，新技術層出不窮，極大地改變了戰爭的方式。以此為契機，以美國為代表的西方國家致力于新軍事變革，努力提升軍隊的軍事技術水平，并調整軍事制度，以適應世界潮流。作為軍事事務革命的領頭羊，美國在軍事制度上的革新值得引起中國的關注。特別是自“9·11”事件以來，小布什政府和奧巴馬政府都努力改革軍事制度，以打造一支高效靈活的軍隊，其經驗值得中國借鑒。