第一節(jié) 美國軍事制度變遷的維度與形態(tài)

從制度演變的進(jìn)程來看，在大多數(shù)情況下，制度演進(jìn)都是以漸進(jìn)的形式進(jìn)行，只有在少數(shù)情況下，才是以革命性的形式出現(xiàn)。漸進(jìn)性制度演進(jìn)往往受到多種因素的綜合影響，其作用力相對(duì)平靜，這無疑增加了觀察和解釋的難度。革命性制度演變則往往是由于戰(zhàn)爭(zhēng)、階級(jí)斗爭(zhēng)、族群沖突和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰等強(qiáng)力作用引起，相對(duì)易于觀察。要理解制度變遷，就需要清晰地界定制度變遷，對(duì)其概念、形式和內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的探討，以更好地分析其變遷的邏輯。

一 理論基礎(chǔ)

理論是一組包含普遍規(guī)律的解釋模式，這個(gè)模式需要在一定的前提假定下對(duì)某些特定事件進(jìn)行推演，這就需要提供一個(gè)完善的理論機(jī)制。在對(duì)所選擇的研究對(duì)象進(jìn)行研究時(shí)，需要考慮分析的層次。由于社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，在理論建構(gòu)時(shí)選擇從微觀還是宏觀、個(gè)人還是集體的角度，其研究的性質(zhì)將大不相同。鑒于美國軍事制度變遷的復(fù)雜性，提供一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉寵C(jī)制需要探討分析的層次、分析的理論路徑和理論機(jī)制。

研究美國軍事制度變遷的動(dòng)力，需要從不同的層次進(jìn)行研究。本書致力于連接國際和國內(nèi)兩個(gè)層次，考察這兩個(gè)層次上的變量如何影響軍事制度變遷。需要強(qiáng)調(diào)的是，國際因素也會(huì)作用于一些國內(nèi)因素，進(jìn)而影響到軍事制度變遷。也就是說，國內(nèi)因素一方面會(huì)直接塑造軍事制度變遷，另一方面也會(huì)起到中介變量的作用，在國際因素的影響下塑造軍事制度的變遷；而國際因素不僅能直接影響軍事制度變遷，也可以通過塑造國內(nèi)因素發(fā)揮作用。本書將探討美國軍事制度的變遷，即探討美國軍方的制度形態(tài)在歷史中的延續(xù)和變革的邏輯，基于以下三個(gè)基本前提來研究美國軍事制度。

首先，美國軍事制度改革將在原有制度的基礎(chǔ)之上進(jìn)行，并且受到外部環(huán)境的約束。美國軍事制度的變遷存在路徑依賴（path dependence），即改革在既有的制度基礎(chǔ)之上進(jìn)行。改革同樣離不開外部環(huán)境的約束，國際環(huán)境對(duì)美國軍事制度的演進(jìn)有著重要的影響。也就是說，研究美國軍事制度的變遷，必然需要關(guān)注具體的歷史背景和特定的國際環(huán)境。在理論層面上來說，任何一個(gè)軍事組織都依賴于一定的外部環(huán)境，大致可以分為兩類：一類，外部環(huán)境要求軍事組織有效率，維護(hù)軍事組織的利益，滿足其最大的效用。另一類，外部環(huán)境要求軍事制度維持一種基本的合法性。這兩類外部環(huán)境常常處于一種沖突和矛盾的境地，在不同的時(shí)空下往往發(fā)揮不同的效能。這就是為何有學(xué)者認(rèn)為，“對(duì)社會(huì)制度不斷發(fā)展的最好解釋，不是集體目標(biāo)或利益的帕累托最優(yōu)結(jié)果，而是分配利益沖突的副產(chǎn)品?！?a id="w2">[2]從理論建構(gòu)上來說，這一觀點(diǎn)不僅否定了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于理性人的假定，也為探討組織偏好提供了基礎(chǔ)。

其次，文官部門和軍事組織是有限理性的，并且有一定的偏好。自從赫伯特·西蒙（Herbert Simon）在20世紀(jì)50年代提出有限理性這一概念以來，這個(gè)假定獲得了政治學(xué)領(lǐng)域的廣泛認(rèn)可。[3]本書也認(rèn)同這一假定。任何組織都有一定的偏好，文官部門和軍事組織也不例外。在理論上，對(duì)組織偏好有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，組織的偏好是外部環(huán)境塑造的。也就是說，外部力量可以塑造組織的偏好，組織的偏好是可以變化的。與此針鋒相對(duì)，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為組織的偏好是組織內(nèi)生的，因而是固定的、不變的。其實(shí)，一個(gè)組織的偏好并非是渾然一體的，在不同問題領(lǐng)域會(huì)有不同偏好，有些偏好是內(nèi)生的，有些偏好是外部塑造的?？傮w來說，美國文官部門和軍事組織的偏好主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是它們追求自我組織維持最大的權(quán)力和資源；二是它們都致力于追求其他組織的承認(rèn)，以獲取最大的合法性。

最后，組織的規(guī)范是重要的制度形式。從廣義上來看，社會(huì)規(guī)范也是一種重要的制度形式，它能夠塑造個(gè)人的行為。[4]在安全研究領(lǐng)域，世界文化和跨國規(guī)范能夠塑造國家軍事力量建設(shè)的方式。[5]根據(jù)前文所述，需要從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面來探討美國軍事制度的變遷。美國軍事制度不僅受到國際層面的影響，也與其他部門（特別是文官部門）互動(dòng)。因而在國內(nèi)層面，與軍事組織對(duì)立的文官部門，其規(guī)范也會(huì)影響到軍事組織的變革。

二 路徑依賴與制度變遷

路徑依賴這一概念最先是由經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者提出，意指最初很小的好處或者一些次要的隨機(jī)突變會(huì)改變歷史的進(jìn)程。[6]之后，這一概念被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)等學(xué)科。隨之而來的是這一概念的擴(kuò)展和深化，在不同學(xué)科被賦予不同的內(nèi)涵，也出現(xiàn)了多種不同的解釋。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，以布萊恩·阿瑟（Brian Arthur）為代表的一些學(xué)者逐漸將報(bào)酬遞增與路徑依賴連接起來，建構(gòu)理論解釋模式。[7]以道格拉斯·諾斯（Douglas North）為代表的學(xué)者則將路徑依賴與制度研究連接起來，強(qiáng)調(diào)制度的自我強(qiáng)化機(jī)制對(duì)制度變遷的影響，極大地拓展了路徑依賴在制度研究領(lǐng)域的范圍和廣度。[8]

與經(jīng)濟(jì)學(xué)相比，政治學(xué)對(duì)路徑依賴的關(guān)注和研究在時(shí)間和深度上并不落后，諸多學(xué)者在這一理念內(nèi)耕耘，開辟了路徑依賴在政治學(xué)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)沃土。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen Krasner）在利用制度的視角研究國家主權(quán)時(shí)就指出，制度結(jié)構(gòu)決定了個(gè)體的偏好和能力，而歷史道路是路徑依賴的，個(gè)體過去的選擇能夠限制當(dāng)下的選擇。[9]約翰·伊肯伯里（John Ikenberry）在研究制度和戰(zhàn)略約束對(duì)二戰(zhàn)后世界秩序的影響時(shí)認(rèn)為，美國在憲政性談判的基礎(chǔ)上制定合法的國際制度，使之具有憲政安排的特征，對(duì)參與國際制度的國家進(jìn)行再保險(xiǎn)，而國際制度可以報(bào)酬遞增，這能保證國際制度長(zhǎng)久的運(yùn)行。[10]保羅·皮爾遜（Paul Pierson）探討了路徑依賴帶來的報(bào)酬遞增，他認(rèn)為路徑依賴是社會(huì)進(jìn)程中的一種報(bào)酬遞增機(jī)制，這為從歷史制度主義的視角研究政治學(xué)提供了更廣闊的空間。[11]詹姆斯·馬洪尼（James Mohoney）則關(guān)注路徑依賴與政體變遷的關(guān)系，他認(rèn)為，決定性的行為體選擇可能奠定變革的特定方向，并排斥其他行為體塑造制度發(fā)展的長(zhǎng)期軌跡。[12]

路徑依賴可以作為觀察和研究制度生成和變化的切入點(diǎn)，它提供了分析不同政治光譜上各國制度模式共同性和差異性的工具。從上文的分析來看，路徑依賴主要有三種重要的作用機(jī)制：（1）制度的報(bào)酬遞增機(jī)制。也就是說，制度一旦確立，它就會(huì)為維護(hù)組織自身生存而提供強(qiáng)有力的保障，保證自身及其內(nèi)部組成部分獲取收益。[13]這種收益則會(huì)激勵(lì)組織成員維持既有制度的存在與延續(xù)，并逐漸成為維護(hù)制度的重要力量。（2）自我強(qiáng)化機(jī)制。制度一旦生成，就會(huì)產(chǎn)生一種自我強(qiáng)化機(jī)制，塑造有利于自我生存的環(huán)境和要素，驅(qū)動(dòng)有利于自身的制度變革。作為一種制度再生產(chǎn)的過程，這種強(qiáng)化機(jī)制關(guān)注功能、權(quán)力和合法性之間的互動(dòng)，推動(dòng)制度的延續(xù)與變革。[14]（3）反應(yīng)序列（reactive sequence）。反應(yīng)序列指的是關(guān)鍵時(shí)刻的事件引發(fā)一系列具有因果關(guān)系的事件，然后產(chǎn)生一種延續(xù)、穩(wěn)定的軌跡，并不斷加強(qiáng)這一路徑。[15]在這種反應(yīng)序列中，原有因果關(guān)系中的結(jié)果可能成為下一事件中的原因，政策回饋產(chǎn)生了新因果關(guān)系的作用鏈條。[16]由此觀之，制度一旦形成，往往按照一定的模式延續(xù)。因而，研究制度變革需要從制度源起開始探討，在此基礎(chǔ)上，分析制度變遷的軌跡。

立國至今，美國國祚已綿延二百年有余。自獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)起，大陸軍成為美國立國的重要支柱。通過軍事斗爭(zhēng)，美國獲取了獨(dú)立，在國家制度建設(shè)中，分別在1789年和1798年設(shè)置了戰(zhàn)爭(zhēng)部和海軍部，這兩個(gè)部門成為美國軍事制度的最初形式。盡管在對(duì)抗印第安人、向西擴(kuò)張中發(fā)揮了重要的作用，但是美國的軍事力量一直非常弱小，其軍事制度也相對(duì)簡(jiǎn)單。直到南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國的軍事機(jī)器才有了第一次擴(kuò)張的機(jī)遇，其制度形態(tài)逐漸變得復(fù)雜。特別是美西戰(zhàn)爭(zhēng)，成為美國軍事制度的一個(gè)重要標(biāo)志。然而，其后除了在一戰(zhàn)中美國軍事力量迅速擴(kuò)張以外，美國軍事力量在絕大部分時(shí)候一直維持在最低的限度，其軍事制度也有待于完善。二戰(zhàn)前后，在羅斯福總統(tǒng)的推動(dòng)下，美國軍事力量急速膨脹，軍方內(nèi)部之間的制度沖突開始凸顯，制度變革的要求越來越迫切，諸多改革方案紛紛被提出。1947年《國家安全法》的通過，標(biāo)志著美國軍事制度框架最終確立。二戰(zhàn)之后的軍事制度變革，也都是在此基礎(chǔ)之上開展的。

研究當(dāng)前美國軍事制度的節(jié)點(diǎn)應(yīng)該如何選??？本書將以1947年《國家安全法》作為起點(diǎn)，研究在此之后的美國軍事制度變遷。選取這一標(biāo)志性事件作為研究起點(diǎn)，主要有以下幾個(gè)原因。

首先，這一法案使得美國軍事部門得以統(tǒng)一。1947年7月25日，《國家安全法》在國會(huì)通過，新法案統(tǒng)一了國家軍事部門，設(shè)置文職部長(zhǎng)一人，內(nèi)轄陸軍、海軍和空軍，在法律上承認(rèn)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的地位，并設(shè)置了國家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等部門。[17]經(jīng)此一役，美國的現(xiàn)代軍事制度建立，在制度層面上極大地規(guī)范了不同軍種之間的關(guān)系，也基本理順了軍政關(guān)系。

其次，歷史跨度適中，便于研究。從時(shí)間跨度來看，研究第二次世界大戰(zhàn)之后美國的軍事制度，時(shí)間跨度為60余年，這既沒有動(dòng)輒千年，也沒有局限于某一屆政府，便于解釋中長(zhǎng)期的歷史，從長(zhǎng)度適中的歷史跨度來看待美國軍事制度的變遷。同時(shí)還可以對(duì)不同政府時(shí)期的制度形式做比較研究，以發(fā)現(xiàn)變與不變的規(guī)律。

最后，可以為從路徑依賴角度研究制度變遷提供范本。通過路徑依賴來研究制度變遷，需要關(guān)注制度的緣起，而1947年《國家安全法》則可以作為分析美國軍事制度變遷的起點(diǎn)，這個(gè)起點(diǎn)就是制度的設(shè)置與確立。在此基礎(chǔ)之上，再分析制度變遷的動(dòng)力和機(jī)制。

三 美國軍事制度的層次

美國軍事體系是一個(gè)獨(dú)立的組織實(shí)體，但其與美國社會(huì)和政治體系卻又緊扣在一起，共同組成了一個(gè)更大的體系。為了方便研究，我們需要厘清美國軍事制度的維度，并對(duì)其進(jìn)行切割、歸類。根據(jù)美國軍事制度的組織安排，美國軍事制度可以大致分為縱向和橫向兩個(gè)維度。其中，縱向的維度是指自美國總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)以下的各級(jí)組織，這個(gè)涉及國家安全和戰(zhàn)略的核心問題，即軍政關(guān)系如何安排。

縱向的層次主要涉及文官如何控制軍隊(duì)的問題。從國家制度安排來看，如何控制軍隊(duì)是政治制度的一個(gè)核心問題，美國也不例外。經(jīng)過二戰(zhàn)的洗禮，美國軍政關(guān)系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。美國重新規(guī)劃并建設(shè)其軍事制度，將之置于憲法框架之內(nèi)。從軍政關(guān)系的內(nèi)涵來看，其核心是政治部門與軍事部門之間的關(guān)系，即文官與軍人之間的關(guān)系。亨廷頓認(rèn)為，軍政關(guān)系中最重要的關(guān)系是軍官與國家之間的關(guān)系，特別是軍官與政治制度和領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系。[18]細(xì)分政治制度就會(huì)發(fā)現(xiàn)，文官部門較為復(fù)雜。從制度安排的角度，國會(huì)和以總統(tǒng)為代表的行政部門都對(duì)軍隊(duì)有著重要的影響。

根據(jù)美國憲法，總統(tǒng)是美國的三軍總司令，對(duì)軍隊(duì)擁有最高的指揮權(quán)威?？偨y(tǒng)通過任命文官國防部長(zhǎng)，直接管轄國防部以及陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)。根據(jù)圖2-1，我們可以得知，總統(tǒng)作為三軍總司令，是軍事組織的最高領(lǐng)導(dǎo)?？偨y(tǒng)以下，設(shè)置文官的國防部長(zhǎng)和副國防部長(zhǎng)，統(tǒng)轄國防部。國防部包含四大部門，分別是參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、軍事部門、國防部長(zhǎng)辦公室和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。其中，涉及的美國軍政關(guān)系中，總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)與參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和軍事部門之間的關(guān)系最為核心。美國總統(tǒng)與軍方之間的關(guān)系遠(yuǎn)比紙面上的組織安排更復(fù)雜，這一方面涉及總統(tǒng)、國防部長(zhǎng)與軍方之間的關(guān)系，另一方面也涉及總統(tǒng)與國會(huì)、國會(huì)與軍方之間的關(guān)系。

圖2-1 當(dāng)前的美國軍事組織體系示意圖

資料來源：http：//www.defense.gov/。

國會(huì)也在很大程度上能對(duì)軍方有重要影響。在國會(huì)內(nèi)部，眾議院的國防撥款小組委員會(huì)、參議院和眾議院的軍事委員會(huì)、參議院的對(duì)外關(guān)系委員會(huì)和眾議院的國際關(guān)系委員會(huì)是影響防務(wù)政策和外交政策的主要部門。[19]這些部門對(duì)軍方的影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，控制國防預(yù)算。在美國國會(huì)中，眾議院擁有對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，因而擁有了裁定國防預(yù)算的權(quán)力。總體來說，國會(huì)裁定國防預(yù)算可以通過兩種形式影響軍方：國會(huì)能夠?qū)偨y(tǒng)的預(yù)算請(qǐng)求做出重大的調(diào)整；這些預(yù)算調(diào)整可能是因?yàn)閲鴷?huì)的政策關(guān)切和項(xiàng)目偏好而非其他動(dòng)機(jī)，特別是簡(jiǎn)單的削減國防預(yù)算的訴求。[20]通過控制國防預(yù)算，國會(huì)擁有了影響軍方的足夠影響力。

其次，通過立法影響軍方。立法是國會(huì)的核心權(quán)力。有學(xué)者就認(rèn)為，直接立法和程序立法是國會(huì)影響軍方的兩種重要方法。[21]通過制定法律，國會(huì)可以合法地對(duì)自身關(guān)切的事務(wù)進(jìn)行關(guān)切。在這其中，國會(huì)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)和批準(zhǔn)條約的權(quán)力是兩個(gè)最重要的權(quán)力。以戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)為例，在越南戰(zhàn)爭(zhēng)之后，為了約束總統(tǒng)獨(dú)斷的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力，國會(huì)在1973年通過了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議案》（War Powers Resolution），重塑了總統(tǒng)與國會(huì)兩者的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力關(guān)系?！稇?zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議案》規(guī)定，只有在國會(huì)已然宣戰(zhàn)，或經(jīng)國會(huì)特別授權(quán)，或美國或者美國軍隊(duì)遭受突然攻擊時(shí)，總統(tǒng)方有權(quán)使軍隊(duì)進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)；如果總統(tǒng)未經(jīng)國會(huì)宣戰(zhàn)或者特別授權(quán)就發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，則需要在48小時(shí)內(nèi)報(bào)告國會(huì)，國會(huì)有權(quán)在60—90天內(nèi)決定是否授權(quán)給總統(tǒng)，否則總統(tǒng)必須撤軍。[22]

最后，通過影響總統(tǒng)間接影響軍方。美國總統(tǒng)與國會(huì)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，在長(zhǎng)時(shí)期的歷史過程中，這兩者之間的權(quán)力關(guān)系是此消彼長(zhǎng)的過程。[23]對(duì)國會(huì)來說，它可以通過游說總統(tǒng)，或者通過議題掛鉤等手段來影響總統(tǒng)對(duì)軍方的政策。從宏觀的角度來看，橫向的軍事制度安排主要有兩個(gè)層次，第一個(gè)層次是國防部?jī)?nèi)的參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、軍事部門、國防部長(zhǎng)辦公室和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，第二個(gè)層次是軍事部門下的陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)。

橫向的維度則是軍方內(nèi)部不同軍種和部門之間的制度安排，主要涉及兩個(gè)層次：一個(gè)是國防部?jī)?nèi)部參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、軍事部門、國防部長(zhǎng)辦公室和聯(lián)合作戰(zhàn)司令部四個(gè)部門的組織安排；另一個(gè)是軍事部門內(nèi)部的陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)四個(gè)軍種。

參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的主要職能是協(xié)調(diào)各軍種并提供參謀支持。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議內(nèi)設(shè)主席和副主席，并包含陸軍參謀長(zhǎng)、空軍參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)司令等結(jié)構(gòu)性職位和情報(bào)、指揮、戰(zhàn)略計(jì)劃與政策等功能性部門。從職能上來看，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的主要職能是戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)規(guī)劃、軍隊(duì)培訓(xùn)等，它無權(quán)對(duì)軍隊(duì)直接下達(dá)命令，軍隊(duì)由總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)直接統(tǒng)帥，但參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席擁有巨大影響力。根據(jù)1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯改組法》，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席負(fù)責(zé)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)，作為總統(tǒng)的首席軍事顧問，其職能是戰(zhàn)略決策，戰(zhàn)略部署，意外事件的部署和準(zhǔn)備，提供裝備、項(xiàng)目和預(yù)算的咨詢，提供綱領(lǐng)、培訓(xùn)和教育等。

軍事部門包含陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)。國防部長(zhǎng)辦公室包含12個(gè)評(píng)估、技術(shù)、情報(bào)等功能性部門。聯(lián)合作戰(zhàn)司令部包含非洲司令部、中央司令部、歐洲司令部、北方司令部、太平洋司令部、南方司令部、特種作戰(zhàn)司令部、戰(zhàn)略司令部和運(yùn)輸司令部。為了方便研究，本書將集中探討陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)之間的制度關(guān)系。

四 美國軍事制度變遷的形態(tài)

那么，美國軍事制度的變遷形態(tài)是什么樣的？美國軍事制度是如何變遷的？要想更準(zhǔn)確、直觀地進(jìn)行描述，我們需要從美國軍事制度變遷的歷史脈絡(luò)中抽象，進(jìn)而提取出制度變遷的形態(tài)。

二戰(zhàn)之后，美國軍事制度面臨著變革的巨大壓力。1947年7月25日，《國家安全法》在國會(huì)通過，新法案統(tǒng)一了國家軍事部門，設(shè)置文職部長(zhǎng)一人，建立陸?？杖姷男姓块T，在法律上承認(rèn)了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的地位，并設(shè)置了國家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等部門。[24]1949年，杜魯門總統(tǒng)再次向國會(huì)提出法案，正式設(shè)立國防部，加強(qiáng)了國防部長(zhǎng)的權(quán)力，增設(shè)國防部副部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席各一人。[25]

1953年，艾森豪威爾對(duì)國防部進(jìn)行重組，規(guī)定參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議接受國防部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，其法定職責(zé)是作為總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)的軍事顧問。[26]這一規(guī)定對(duì)明晰文官與軍方的界限，并加強(qiáng)文官對(duì)軍方的控制有重要的作用。然而，美國軍隊(duì)內(nèi)部各部門之間的競(jìng)爭(zhēng)仍然非常激烈。1958年，為了建立一種既能在和平時(shí)期發(fā)揮作用，又必須在戰(zhàn)時(shí)萬無一失，還必須聽從于國防部長(zhǎng)指揮的體制，艾森豪威爾推動(dòng)了國防體制的改革。在1958年《國防重組法案》中，他主張加強(qiáng)統(tǒng)一指揮，提高了國防部長(zhǎng)的權(quán)力，擴(kuò)大了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，并讓參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席負(fù)責(zé)選任參謀部長(zhǎng)官。[27]肯尼迪上臺(tái)以后，任命羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）擔(dān)任國防部長(zhǎng)。麥克納馬拉利用其職業(yè)特長(zhǎng)，對(duì)五角大樓進(jìn)行量化管理，控制和壓縮日益膨脹的軍費(fèi)開支，推動(dòng)高級(jí)文官更深地介入管理防務(wù)項(xiàng)目，加強(qiáng)文官對(duì)軍方的控制。[28]

1982年，時(shí)任參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的戴維·瓊斯（David Jones）向眾議院軍事委員會(huì)呼吁改革參謀系統(tǒng)，拉開了國防部重組的序幕。在參議員巴里·戈德華特（Barry Goldwater）、山姆·納恩（Sam Nunn）和眾議員威廉·尼科爾斯（William Nichols）等人的推動(dòng)下，國會(huì)通過了1986年《戈德華特-尼科爾斯改組法》，重新調(diào)整美國的軍政關(guān)系。這一法案極大地提升了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力，使其成為總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)的首席軍事顧問；同時(shí)也提高了國防部長(zhǎng)的權(quán)力，使其直接領(lǐng)導(dǎo)軍事指揮官，從而使文官控制軍方的能力增強(qiáng)；這一法案還拓寬了軍方政策建議到達(dá)文官高層的管道，改善了各軍種之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，提高了它們聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。[29]

冷戰(zhàn)后，國際結(jié)構(gòu)和技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)方式發(fā)生變化，促使美國進(jìn)行軍事體制改革，推動(dòng)各軍種之間的聯(lián)合作戰(zhàn)。特別是“9·11”事件之后，美國經(jīng)歷了伊拉克和阿富汗兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。鑒于克林頓政府時(shí)期對(duì)軍方控制的下降，新任國防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德主張極力加強(qiáng)對(duì)軍方的控制，改組思想保守、組織臃腫的五角大樓。[30]拉姆斯菲爾德推動(dòng)軍隊(duì)轉(zhuǎn)型，對(duì)美軍進(jìn)行瘦身，打造一支輕便靈活、戰(zhàn)斗力強(qiáng)、能夠聯(lián)合作戰(zhàn)的高科技軍隊(duì)，以適應(yīng)信息化時(shí)代的戰(zhàn)爭(zhēng)。[31]

綜上來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國軍事制度的變遷有非常明顯的兩個(gè)趨勢(shì)。第一，在軍政關(guān)系上，以國防部長(zhǎng)為代表的文官的權(quán)力越來越大，歷次國防體制重組都會(huì)提升國防部長(zhǎng)的權(quán)力，使得國防部長(zhǎng)越來越深地介入整個(gè)軍事事務(wù)中。與此同時(shí)，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的權(quán)力也在增加，尤其是參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席，在歷次國防體制重組中獲得了越來越大的權(quán)力，成為影響總統(tǒng)和國防部長(zhǎng)決策的重要因素。我們發(fā)現(xiàn)，國防部長(zhǎng)和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的權(quán)力增長(zhǎng)是一種雙向的過程。第二，在橫向?qū)用?，為了適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的要求，不同軍事部門的聯(lián)系越來越緊密，不同的組織之間越來越糾纏在一起，互相配合，互相融合。根據(jù)這兩種非常顯著的趨勢(shì)，我們抽象出這一制度變遷的形式：制度嵌入（embeddedness），即不同軍事部門越來越深地嵌入彼此組織之中，成為不可分割的整體。下文我們將建構(gòu)一個(gè)美國軍事制度變遷的“嵌入-沖突”理論。