第二節 美國軍事制度變遷的“嵌入-沖突”理論

在政治學和國際關系的研究領域，諸多學者對制度嵌入做出了有益的探索。有學者關注國際制度或跨國公司與社會結構等宏觀因素之間的嵌入關系；[32]有學者探討市民社會的當地模式如何塑造制度安排的發展和偏好；[33]也有學者認為歐盟的社會化是由行為體在多邊的歐盟和國內環境下通過嵌入塑造的。[34]這些研究分別從不同的角度，力圖構建新的理論模式。在考察和借鑒這些研究的基礎上，本書將構建一個新的理論。根據上文分析，美國不同軍事組織部門之間呈現出兩種制度嵌入的進程，那么，美國軍事制度之間是如何嵌入的？制度嵌入的過程是什么？美國軍事制度的嵌入有什么的后果？對這些問題的回答，需要我們厘清嵌入的概念，不僅需要在宏觀上考察制度嵌入的過程，更需要在微觀上分析制度嵌入的邏輯，進而建構一個新的制度變遷理論。本書認為，這種制度嵌入是從邊緣到中心并逐漸社會化的過程，也是一個制度之間不斷沖突的過程。

一 制度嵌入的概念界定

早在20世紀40年代，卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）就詳細地探討了人類經濟與社會之間的嵌入關系，他認為人類社會是一個雙向運動，即市場的不斷擴張以及它所遭遇的反方向運動。[35]在批評新古典經濟學的基礎上，波蘭尼秉持整體主義方法論，他認為經濟學不應該等同于市場，市場會嵌入社會中。這一思想成為后來經濟學和社會學等學科研究嵌入的來源。但這一思想在相當長時間內鮮有學者關注，直到馬克·格拉諾維特（Mark Granovetter）在1985年的一篇開創性論文中重新探討了這一問題。格拉諾維奇在批評以往的研究忽視了關注社會網絡機制的基礎上，揭示了現代工業社會中經濟行為與社會關系結構之間的嵌入關系，即經濟生活不僅可以嵌入社會網絡中，也可以嵌入社會制度中。[36]格拉諾維奇的研究極大地拓展了對經濟行為與社會關系結構的研究，為經濟社會學中的制度研究提供了一個嶄新的視角。

波蘭尼和格拉諾維特對嵌入的論述對學術史有奠基性的貢獻。有些學者認為格拉諾維特繼承了波蘭尼的思想，并在此基礎上發展了新的嵌入理論。[37]然而波蘭尼與格拉諾維特二人的思想有著很大的區別，其學術繼承關系非常有限，就連格拉諾維特都拒絕承認這一繼承關系。[38]有學者在比較了波蘭尼和格拉諾維特的思想后指出，他們分別代表了社會構件論的市場觀和社會構建論的市場觀，兩者的研究取向有著很大的差異性。[39]隨后，眾多的學者在新經濟社會學領域對這一概念展開研究，提出了一系列不同的理論模式。有些學者考察制度嵌入的認知和文化因素[40]，有些學者討論社會網絡與嵌入之間的復雜關系[41]，也有一些學者討論內嵌的社會結構如何影響了經濟行為[42]，但是這些研究多集中在新經濟社會學領域，這一領域對制度之間的互動討論較少。

在國際政治領域，對嵌入這一重要概念的重新關注和發掘并不晚于經濟學和社會學領域。事實上，在1982年，約翰·拉格（John G.Ruggie）就在《國際組織》雜志上撰文論述了二戰后的國際機制，并提出了國際經濟秩序的“嵌入自由主義”（Embedded Liberalism）。拉格認為，“嵌入自由主義”的基本內容是自由主義的國際機制嵌入社會之中，在各群體中達成一個普遍的妥協，其本質是國際經濟秩序是市場利益和社會價值之間的妥協，而美國是這一國際機制的堅實后盾。[43]

那么，嵌入的內涵是什么？在波蘭尼看來，嵌入是指任何經濟行為并非是獨立（autonomous）的，而是從屬于政治和社會關系。[44]在格拉諾維特看來，嵌入是指被分析的行為體和制度牢固地被現行的社會關系束縛，很難獨立存在。[45]沙龍·祖金（Sharon Zukin）和保羅·迪馬吉奧（Paul DiMaggio）則認為嵌入是一個更寬泛的概念，提出經濟行為有認知的、文化的、結構的和政治的四種嵌入。[46]綜合以上學者的觀點可以發現，他們研究的目標不同，因而對這一概念有不同的定義。

鑒于研究對象和分析視角的不同，嵌入在不同的語境下有不同的內涵。這里有必要借鑒新經濟社會學中嵌入的概念，以此來分析美國軍事制度的變遷。然而，對嵌入研究的泛化帶來了一系列問題，需要采用新的研究角度和研究方法。[47]因此，本書對這一概念的定義局限于制度之間，范圍相對狹窄。本書認為，制度嵌入是指在兩個或者多個不同組織之間，一個組織介入另一個組織中，實現了一定的耦合，它不僅屬于原有組織，而且成為另一個組織的一部分，接受來自兩個組織的規則和規范的共同束縛。從內容上來看，需要強調制度嵌入的三個方面。

首先，制度嵌入最明顯的外在表現就是組織嵌入。在制度的所有要素中，最明顯的表現形態就是組織結構。因而，在制度嵌入過程中，最易于我們觀察分析的就是組織部門之間的嵌入。探討兩個或多個制度之間如何嵌入是一個較新的視角，與新經濟社會學中關注經濟行為與社會結構的關系大不相同。

其次，制度嵌入過程往往伴隨著抗爭。每個制度都是獨立存在的，兩個獨立的制度實現嵌入，勢必會重組原有的組織結構，并且組織之間有可能發生沖突。從嵌入的過程來看，任何嵌入的過程都伴隨著制度之間的沖突，完全耦合非常困難。因此，在探討制度的嵌入機制時，需要考察制度之間的沖突。

最后，制度嵌入是一個社會化（socialization）的過程?；跊_突的存在，組織部門往往會抵制制度嵌入的發生，從而形成了制度內反向運動的抗爭，但隨著嵌入的深入，規范逐漸內化，嵌入就內化為一種被各方基本接受的現實，最終實現了社會化。[48]

二 從邊緣嵌入到中心嵌入

本書認為美國軍事制度嵌入是從邊緣嵌入到中心嵌入的過程，這一過程伴隨著劇烈的制度沖突。美國軍事制度的嵌入意味著不同組織之間的耦合。構建一個美國軍事制度變遷的嵌入理論，需要分析探討組織之間如何嵌入以及嵌入的模式。從組織結構上來看，美國各軍事組織的結構不同，其網絡也是不同的。在縱向上，文官部門要想實現在憲法范圍內控制軍隊，就必須將其部分組織網絡深入軍方的組織之中；而軍方為了實現其功能，就必須力爭進入并影響文官部門的決策。在橫向上，為了適應現代戰爭的要求，各軍種之間需要在組織結構上做出調整，并密切配合，組織之間也慢慢互相嵌入。

探討美國軍事組織之間如何嵌入，有必要抽象出制度創設時組織之間第一次接觸的理想狀態。雖然在現實中很難找到這種狀態，但在邏輯上，可以假定這一理想狀態是一種制度產生的原初狀態。根據1947年《國家安全法》，美國統一了國家軍事機構，設置文職部長一人，在法律上承認了參謀長聯席會議的地位。如果把這一法案作為美國軍事制度統一的原初狀態，我們會發現，在美國軍事制度統一伊始，國防部長和參謀長聯席會議的權力很小。如果以文官和軍事部門彼此影響力大小測量，文官部門與軍事部門之間的嵌入程度非常低。陸軍、海軍和空軍三個軍事部門，彼此的獨立性非常大。例如，在國家軍事部門統一以前，海軍為了維持自身的傳統優勢，與陸軍的沖突很大；與此同時，空軍和海軍陸戰隊也竭盡全力爭取自身的獨立，各部門互相嵌入的程度并不高。[49]從制度產生和變遷的路徑來看，這次軍事部門的統一成為后來制度變遷的邏輯起點。因而，我們探討美國軍事制度的變遷，需要關注以此為起點的制度模式。

具體到單次軍事體制改革，基本都遵循了從邊緣嵌入到中心嵌入的路徑。以1986年的《戈德華特-尼科爾斯改組法》為例，在起始階段，美國軍事改革運動僅僅局限于參謀長聯席會議這一制度。然而，隨著改革運動的深入，制度改革的議題也逐漸深入，由參謀長聯席會議逐漸深化到整個美國軍事制度。在推動美國軍政關系的調整和各軍種的聯合時，制度嵌入由邊緣慢慢深入，逐漸深入核心議題。

從長時段歷史來看，美國軍事制度演變同樣遵循這一路徑。在統一之后，美國軍事組織隨即進入延續和變革時期。以軍政關系為例，根據前文所述，1949年，杜魯門再次重組軍事組織，設立國防部，增強了國防部長的權力，并增設國防部副部長和參謀長聯席會議主席各一人。艾森豪威爾也分別在1953年和1958年重組了軍事制度，提高國防部長和參謀長聯席會議的權力。從這幾次軍事制度重組來看，國防部長的權力越來越大，美國軍事制度的嵌入從制度的邊緣慢慢深入，嵌入的程度也越來越深。如果說美國在1947年統一軍事組織是一種原初狀態，那么其后的軍事制度重組則是一種變革的狀態。經過組織之間的磨合，美國軍事制度（包括軍政部門和各軍事部門兩個層面）變革的最明顯趨勢就是制度慢慢互相融合，從邊緣到中心慢慢嵌入。而1986年的《戈德華特-尼科爾斯改組法》則極大地提升了參謀長聯席會議主席和國防部長的權力，特別是參謀長聯席會議主席已經成為總統和國防部長的首席軍事顧問?！?·11”事件之后，拉姆斯菲爾德的軍事改革，更是加深了文官控制軍方的力度。從制度變遷的角度來看，這些制度調整意味著美國軍事制度進入成熟階段，制度之間的嵌入也進入彼此的核心層次。對當前的美國軍事組織來說，它們的嵌入程度已經非常深入。

與美國軍事制度的嵌入相伴，各種制度也會產生沖突。政治制度的環境并非是穩定的，而且對環境的適應也并非是瞬間就能實現的。[50]沖突是制度變遷過程中的普遍現象。美國軍事制度的嵌入與沖突相伴而生，這為我們觀察和研究這一過程增加了難度。根據以往的研究我們可以得知，內生性制度變革的核心是自我強化信念和與之相關的行為的動力。[51]在內生性變革中，這種自我強化的信念和行為也是制度沖突的重要動力。也就是說，追求制度變革以維護自身利益的訴求與堅持制度維持現狀以保證自身利益的要求成為制度沖突的主要原因。

根據上文的論述可知，美國軍事制度是一個從外圍嵌入到中心嵌入的過程。美國軍事制度之間的沖突也遵循了這一模式。在歷次美國軍事制度改革中，改革總是逐漸深入，從非核心議題深入核心議題。從長時段歷史來看，整個美國軍事制度的演變也遵循這一模式。隨著議題越來越深入，制度沖突的程度也越來越激烈。從美國軍事制度變遷的過程來看，制度沖突的領域主要集中在組織的職能、資源和合法性等方面。但是從權力結構的角度來看，美國軍事制度變遷過程中的沖突則主要集中在削減權力和增加權力兩個方面。

一方面，美國軍事制度變革涉及權力轉移的情況，即剝奪一些組織部門的權力，將其轉移到另一些組織部門上。權力在組織部門之間轉移，是制度變遷中常見的現象，在美國軍事制度變遷上也經常發生。例如，在1947年的美國軍事制度改革中，陸軍、海軍和空軍的一些權力就轉移到統一后的國家軍事機構上。這種權力在不同組織部門之間流轉的情況，往往是產生沖突的直接原因。

另一方面，美國軍事制度也涉及權力增加時的分配問題。隨著外部環境的變化，美國軍事制度也會創新，設置一些新的組織部門，這就涉及新職能和額外權力如何分配的問題。例如，在拉姆斯菲爾德就任國防部長時期，為了推動軍事制度改革，他設置了一些新的部門，這些部門的職能和權力分配成為各部門沖突的重要原因。事實上，新權力的增設引起的沖突，反映了不同組織部門在圍繞規則制定權或設計制度的能力上展開爭奪。[52]

綜合以上兩個方面的討論，并考慮到美國軍事制度變遷的過程，我們可以判定：在美國軍事制度嵌入的同時，制度沖突同樣存在，并隨著制度嵌入被接受而逐漸減緩。也就是說，制度沖突中存在一種“權力轉移機制”，在新權力的分配上存在一種重新社會化的過程。理解這一點，對綜合考察制度嵌入與制度沖突之間的關系至關重要。

三 制度嵌入與沖突的社會化

既然制度嵌入是一個從邊緣到中心的過程，那么，制度嵌入和制度沖突是如何社會化的呢？美國通過法案調整軍事制度，這種調整是如何社會化并成為被各組織部門廣泛接受的規范？本書認為，美國軍事制度這種從邊緣到中心的嵌入是一種社會化的過程，在此過程中，制度越來越呈現出一種具有“關聯性”的特征。這與新制度主義中的歷史制度主義學派探討一定歷史時期內的制度因素如何互動，進而關注“制度關聯性”的研究路徑不謀而合。[53]

在研究制度變革這一問題上，也存在截然對立的兩個研究路徑：一個是所謂的和諧派，一個是所謂的沖突派。[54]事實上，任何制度變遷過程中都伴隨著制度嵌入和制度沖突。鑒于一個組織突然介入另一個組織，沖突變得不可避免，因而制度嵌入過程的最集中表現就是嵌入與沖突并存。在邊緣嵌入時期，組織之間的沖突程度相對較為溫和；在中心嵌入時期，組織之間的沖突程度則較為激烈。最終消除制度嵌入帶來的組織間沖突，需要兩個社會化過程。

第一個社會化過程是“再嵌入”。波蘭尼在其著作中討論了市場經濟與人類社會的嵌入和“脫嵌”（disembedding）現象。[55]在其看來，產生于日益增長的個人主義的“脫嵌”形成了影響社會制度當下變遷的推動力。[56]隨后，吉登斯則將這一概念擴大到現代性研究，他認為，“現代性的動力機制派生于時間和空間的分離和它們在形式上的重新組合，正是這種重新組合使得社會生活出現了精確的時間-空間的‘分區制’，導致了社會體系的‘脫域’?！?a id="w57">[57]這些學者的研究為我們提供了豐厚的思想來源，這些思想也可以用來分析制度變遷。具體到制度研究，一個組織嵌入另一個組織，也會引起組織“脫嵌”的現象。

也就是說，如果第一次制度嵌入出現了“脫嵌”的情況，那么就需要組織第二次嵌入，再次實現制度的耦合。這種嵌入與再嵌入一般遵循路徑依賴的原則，需要社會網絡提供具體的歷史和制度背景。[58]從邏輯和現實上來看，兩個獨立的制度幾乎不可能完全統一，制度嵌入更多的是作為一種趨于無限的趨勢，這一趨勢可以被稱為制度嵌入的遞歸性（recursiveness）。[59]其進程可以表示為：E1，E2，E3，E4……En。由這一演進過程可以看出，制度的嵌入過程展現的是一種趨于無限的趨勢。在制度演進的過程中，這一模式會重復出現，只是在不同的歷史階段表現出不同的形態。在普通時期，制度嵌入和“脫嵌”的表現形式比較簡單，而在關鍵歷史階段，制度嵌入和“脫嵌”就會激烈的多。但考慮到現實研究的需要，理論探討一般局限在少數幾個遞歸的過程，討論過多的遞歸過程難度非常大，并且沒有太大的必要。從遞歸的過程來看，制度嵌入的機制非常復雜，不可能一蹴而就，一般需要經歷多次反復的制度互動。

“再嵌入”作為制度嵌入遞歸性的一個作用周期，全過程包含兩個階段，即制度的對接和規范的內化。在第一個階段，制度實現“再嵌入”需要制度實現對接，這包括網絡的對接和精英的對接。一方面，網絡作為制度的“硬性”部分，其對接屬于溝通管道的契合。嵌入和“脫嵌”的概念更應該被看做一個過程，這有利于更為動態地看待嵌入和社會網絡的關系。[60]在嵌入和網絡的動態關系中，網絡的對接意味著制度嵌入具備了基本條件。另一方面，制度“再嵌入”需要精英互動來推動網絡的黏合。精英作為重要的關聯在這一過程中扮演著潤滑劑的角色，是連接制度嵌入的“軟性”部分。第二個階段是規范和原則的內化過程。也就是說，制度嵌入形成的新規范被不同的制度接受，成為共同認可的規范和原則，這意味著制度“再嵌入”獲得成功。如果規范和原則沒有內化，則意味著制度“再嵌入”沒有完成。

第二個社會化過程是權力轉移的制度化。制度嵌入是一個相互的過程，需要兩個嵌入的組織彼此耦合。在更宏觀的層面上，這種雙向運動普遍存在于經濟生活和社會結構中。[61]而在中觀的制度層面，這種雙向運動長時間被忽視。從組織之間的互動來看，任何制度之間的嵌入都不是單向的，而是互相嵌入，并伴隨著權力的轉移過程。美國軍事制度嵌入的雙向運動主要指的是制度改革中的權力轉移，從美國軍事制度的變革過程來看，這涉及縱向上的軍政關系和橫向上的各部門關系。

在縱向上是文官與軍方的雙向嵌入。文官控制軍隊乃是美國憲政的一個支柱，也是美國統一軍事部門的出發點之一。截至目前，國防部長仍然是最棘手的職位。軍事部門統一伊始就面臨一個困境：國防部長的權力很小，很難開展工作，更奢談全面控制軍方。特別是在第一任國防部長詹姆士·福里斯特爾（James Forrestal）時期，盡管他努力控制軍方，協調各部門之間的沖突，但其努力囿于權力過小而受限。[62]其后，在1949年、1953年、1958年和1986年的國防重組法案中，國防部長的權力得到了極大的提升。與此同時，在每一次國防重組中，伴隨著國防部長權力的提升，參謀長聯席會議主席的權力也會有所擴張。這是因為，每一次國防重組都是對軍政關系的調整，因而大多涉及文官和軍方兩個方面，以達成一個新的平衡。在這其中，隨著參謀長聯席會議主席和國防部長權力的提升，它們更深地嵌入彼此的固有領域。

在橫向上，各軍種和各部門之間也存在一個雙向嵌入的過程。軍方內部存在各軍種間的競爭，因而消除各軍種之間的競爭也是歷次國防重組的主要任務之一。從歷次國防重組法案來看，為了消解幾大問題的困擾，總統、國防部長以及國會等文官部門極力推動各軍種和部門之間的合作和嵌入，這幾大問題包括：（1）武器開發和創新，特別是在涉及重大國家安全問題上的武器開發和創新。（2）后勤保障。自二戰以來，后勤保障就一直是各軍種之間關注的重大議題，也是一個難題。（3）聯合作戰。聯合作戰是文官部門推動各軍種之間合作的最大動力，特別是“9·11”事件后戰爭性質發生了巨大變化。為了解決以上幾大問題，文官部門往往推動各軍種之間互相嵌入。

從橫向和縱向兩個維度來看，這兩個雙向運動也可以互相影響。首先，國防部長與參謀長聯席會議主席之間的雙向運動能夠塑造各軍種之間的雙向運動。一方面，設置參謀長聯席會議的目的之一就是協調不同軍種之間的關系，其組織和結構對軍事力量的部署有著重要影響。另一方面，參謀長聯席會議跟外部聯盟關系越密切，國防部長處理各軍種之間競爭的能力就越低。[63]其次，各軍種之間的雙向運動同樣可以影響到參謀長聯席會議主席與國防部長之間的雙向運動。這主要通過兩種途徑來實現：其一，由于參謀長聯席會議是減緩各軍種之間紛爭、加強軍種合作而設置的一個組織部門，因而各軍種之間的競爭可以影響到參謀長聯席會議，進而影響到國防部長。其二，國防部長直接控制各軍種，因而各軍種之間的競爭可以直接對國防部長產生影響。

鑒于制度嵌入是一個漫長的過程，只有各組織之間達到一個普遍的均衡時，嵌入才能穩定，沖突方可解決。決定制度嵌入能否完成的因素主要有三個。第一，規范的一致性程度。在一定程度上，制度嵌入的過程就是各組織接受彼此規范的過程。各組織之間在規范上的交流越深入，其規范被接受的速度往往越快，當大多數成員普遍接受了彼此的規范，則意味著制度嵌入也慢慢被接受。[64]第二，權力和職能分配是否均衡。制度嵌入伴隨著組織之間的碰撞，其權力和職能也將重新分配。不同組織之間的權力和職能分配，是一個漫長的博弈過程。各組織追求一定的權力、職能和合法性等因素，以滿足自身生存和發展的需要。如果這些因素的分配被各組織廣泛接受，則預示著制度嵌入逐漸社會化。第三，利益的共享程度。在一個單獨組織之內，利益是共享的。制度嵌入的過程也需要兩個組織的利益慢慢靠攏，成為一種共享的財產。也就是說，共同的利益是制度嵌入的重要保障。

從沖突的角度來看，美國軍事制度嵌入的社會化過程則是另一番天地。[65]梳理縱向上的美國軍事制度變遷過程可知，參謀長聯席會議主席和國防部長的權力都是逐漸增強的，而軍事部門的權力則是下降的；從橫向上看，各軍種間將自身權力拱手讓與其他軍種，各軍種之間存在一種權力讓渡的機制。這也是本書理論解釋必須回答的問題，即美國軍事制度沖突中的權力轉移是如何實現的？其運作過程是什么？這一轉移機制與制度嵌入的關系是什么？厘清美國軍事制度嵌入與沖突的復雜關系，需要深入了解制度沖突中的權力轉移問題。總體來說，有三種措施可以解決美國軍事制度沖突出現的權力轉移難題，這三種措施分別是權力代理、權力共享以及權力補償。

第一，權力代理。在美國軍事制度變革中，權力關系勢必被打破并重組，這意味著一部分組織部門將失去原有的權力，從而引起這些組織部門的抵制。消除這些組織部門抵制，可以通過權力代理的方式，即這些組織部門原有的權力以委托的形式轉移到另一些組織部門，并代替原有組織部門行使其權力。[66]1949年的《國家安全法修正案》最具代表性。1947年《國家安全法》規定設立陸軍部、海軍部和空軍部，三軍部長有權參加國家安全委員會，而1949年《國家安全法修正案》則撤銷了陸軍部、海軍部和空軍部，并將三軍部長排除在國家安全委員會之外。為了處理陸?？杖姍嗔Ρ粍儕Z后的權力關系難題，1949年《國家安全法修正案》提升了參謀長聯席會議的權力，并設置一個主席，代理陸?？杖娦惺箼嗔?，這就理順了被打亂的權力關系。

第二，權力共享。制度嵌入帶來制度沖突，但制度嵌入帶來的共享權力關系往往成為消弭制度沖突的關鍵性因素。制度可以由關系系統來傳遞，這種關系系統的傳遞者，要依賴于與社會位置相聯系的網絡即角色系統的互動。[67]也就是說，當不同的制度互相融入彼此時，其扮演的角色逐漸發生變化，由一個制度的外部存在轉變為內部因素。在這一過程中，制度嵌入帶來的權力共享關系成為關鍵因素。在這一方面，最具代表性的是蓋茨推動的“空海一體戰”（Air-Sea Battle）。這一戰略的一個特點就是空軍和海軍可以共享彼此的制度資源，形成一種權力共享的狀況。

第三，權力補償。通過實施討價還價式的權力補償措施，也可以減緩制度嵌入過程中因權力轉移帶來的對抗的烈度。換言之，這種權力轉移更大程度上是一種權力“換位”，而非絕對意義上的權力剝奪，因而過程會更為平和。在這一方面，1947年《國家安全法》通過的過程最具代表性。其時陸軍和海軍分別提出了自己的方案，杜魯門支持陸軍方案，主張建立集權的國家軍事制度。為了安慰海軍，杜魯門同意海軍保留海軍陸戰隊和海軍航空兵以謀求海軍的支持。

在制度沖突的語境下，探討權力轉移問題，可以厘清美國軍事制度嵌入的機制，并幫助我們回答一些僅僅考察制度嵌入而無法回答的問題。通過對制度沖突中權力代理、權力共享和權力補償的討論，可以將制度嵌入和制度沖突綜合起來，形成一個針對制度嵌入的完整理論解釋機制，這有助于我們考察美國軍事制度變遷的全貌。

四 制度嵌入的關聯

制度之間的嵌入并非機械聯合，而是組織之間的有機地互動。任何社會中都存在制度沖突，由于行為體深深嵌入制度中去，這種制度的矛盾與人類實踐之間的動態互動成為制度變遷的重要動力。[68]不同的制度和規范需要融合，不同制度之間的沖突也需要潤滑，能夠促進制度融合和潤滑的就是在制度之間的關聯（linkage）。這種關聯是指組織里面的成員，特別是負責組織運轉的精英。需要指出的是，精英在組織的運作和嵌入中發揮著不可替代的作用，普通基層成員的自愿聯合也能發揮重要的作用，因而這兩者都不可偏廢。[69]組織之間的關聯關系到制度嵌入的程度，這主要表現在三個方面。

其一，組織成員之間的交往狀態能夠影響到制度嵌入。組織成員之間的交往存在一個頻率的問題，成員之間的交往越頻繁，就越容易促進制度嵌入的深化。有學者就認為，一個團體成員之間的交往越頻繁，其規范的監督就越有效。這是因為，更為頻繁的交往產生了降低監督成本的條件。[70]必須指出的是，交往的頻率與成員間的沖突或合作并無相關性。交往越頻繁，可能合作越密切，也可能沖突越激烈。然而，不管是合作的密切，還是沖突的激烈，都意味著制度之間互動的程度加深，亦即制度嵌入程度的深入。

其二，組織成員需要共同的利益。組織之間需要共同的利益，組織成員亦是如此。一方面，組織具有相對的獨立性，需要提供一定的資源維持組織生存和發展。另一方面，對組織成員來說，提供一定的利益也是必須的。只有保證其利益，才能保證組織成員的向心力。為了維持組織和組織成員的向心力，確保他們具有共同的利益，提供適度的公共物品就顯得非常有必要。成員擁有共同的利益，方能保證組織順利運轉。在更高的層面上，只有當軍隊越來越深地嵌入社會網絡中時，其組織功能才能更好地實現。[71]

其三，制度嵌入需要組織成員之間存在相當的共識。在一個組織內部，每個成員都是獨立的個體，他們的價值觀、宗教、成長背景和偏好都有所不同，在一些問題上面臨著價值和規范的沖突。組織成員之間的共識越大，對制度內規范的接受程度也就越高，制度嵌入也就越深入；如果組織成員分裂，各自為戰，則很難存在統一的共識，制度嵌入也會受到影響。為了保證制度嵌入的效果，需要通過組織之間協商，建設新的組織模式，以形成共同維護的組織形態。從根本上來說，這是組織之間嵌入的必經階段。

任何社會中都存在制度沖突。制度被整合進政治秩序中的程度越深，其變遷越是以其他制度的變遷為條件，能夠實現變遷的可能性也越小。[72]在此情況下，只能期待一個重大變遷機會的歷史時刻出現。那種機會是否會被利用，一定程度上取決于關鍵政治集團和人物的支持程度，簡言之，取決于政治領導層。[73]應該充分肯定政治精英在制度變遷中發揮的不可替代作用，但是任何政治精英的作用都不是憑空的，而是受到具體環境的限制。也就是說，一個制度內組織成員的交往狀態、利益關系和共識狀態都受到其他因素的影響。

具體來說，美國軍事制度如何變遷受制于美國的國家官僚體制。一個國家的官僚體制能力是指其汲取資源、動員資源、信息搜集、政策執行的能力，這些能力決定了這個國家官僚體制的有效性。當官僚體制的分工明確、獎懲公正、信息暢通、資源充足、組織文化銳意進取時，其推動某一部門進行改革的能力和動力也越強。從理論上來看，官僚體制的能力低時，政治家更難推動官僚體制參與到政治改革中去。[74]所以，政治精英如何影響到美國軍事制度嵌入，則需要分析美國官僚體制的有效性。此外，社會凝聚力也是一個重要影響因素。如果一個社會是分裂的，其制度改革則步履維艱。社會凝聚力可以通過兩個因素來評估，即社會的組織化程度和社會的價值沖突程度。以精英集團與社會之間的關系而言，可以分為三種不同類型的國家，即精英主導型國家、社會主導型國家和精英-社會平衡型國家三種。在精英主導型國家中，精英集團基本能控制制度改革的主導權，并能通過主動塑造社會，引導公眾輿論，為制度改革服務。社會主導型國家中的精英集團獨立性比較小，因而社會在制度改革上占據主導地位。精英-社會平衡型國家中則比較均衡，誰也不能控制對方，制度改革需要經過雙方的協商和妥協。